作者：吉婉欣
来源：《上海城市管理》 2016年第1期
文 \\ 吉婉欣 \\ Ji Wanxin \\ 上海市城乡建设和交通发展研究院 导读：当前，上海正处于创新驱动发展、经济转型升级的关键时期，国家战略、新一轮城市城市总体规划对上海综合交通发展提出了更高的要求。上海综合交通发展在取得相当明显的成就的同时，仍然存在一系列突出问题，包括上海对外辐射能力与国家战略要求尚有差距、公共交通系统有待优化、路网结构有待完善、交通需求管理效果有限等。因此未来十年，上海应着重构筑大都市一体化交通，坚持“管为本、重体系、补短板”，构造安全、畅达、高效、绿色、文明的一体化综合交通体系，全面提升综合交通体系整体功能。
关键词：需求管理；集疏运系统；公交优先；综合交通
DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2016.01.014
2 1世纪至今借世博会发展契机，围绕“三港、三网”上海综合交通体系建设取得了突破性进展，[1]“枢纽型、功能性、网络化”的综合交通体系已基本形成，正逐步由高（快）速道路、中心城轨道交通基本网络等设施为主的大规模建设阶段进入“注重管理、完善功能、改善服务”的品质提升阶段。本文在总结上海市综合交通发展的成就、突出问题的基础上，结合发展趋势和城市转型要求提出了构建符合上海特大型城市发展需要综合交通体系的战略导向和重大发展任务。
一、上海综合交通发展现状
（一）主要成就
经过前十年的快速发展，上海“枢纽型、功能性、网络化”的综合交通体系构架基本形成，大交通管理体制和机制不断完善。主要体现在以下方面：
1.交通基础设施建设不断完善
对外交通方面，国际航运中心航空港、海港枢纽基本建成。高速铁路快速发展，形成“三枢纽、两通道、五线路”的对外铁路客运系统。对外干线公路通道基本建成，目前已形成22条国省道对外衔接通道。城市交通方面，以轨道交通为骨干的公共交通网络基本形成。至2014年底，轨道交通已建成16条线路，线网总里程约620公里。[2]
2.交通运输服务能力持续提升
对外交通方面，对外客运快速增长铁路客运比例快速提升。2014年，上海市对外旅客到发量5.85亿人次，其中铁路旅客到发量为1.6亿人次，在专业运输中所承担的客运比例从2009年的46%增长至50%。城市交通方面，居民出行稳定增长，2014年居民日均出行总量为5500万人次。轨道交通引领公共交通客流快速增长，2014年全市公共交通日均客运量为1804万乘次，其中轨道交通为774万乘次。[2]
3.交通综合管理水平显著提高
交通法制、体制、机制不断完善。交通信息化建设取得显著成效，建成市级交通综合信息平台。通过实施非经营性客车额度拍卖政策，2014年上海市注册小客车保有量达219万辆，小客车保有量过快增长的势头得到了有效控制。交通环境污染治理不断加强，率先实施机动车更高排放标准和持续淘汰高污染车辆。交通安全管理水平不断提高，全年道路交通事故万车死亡率下降至3.0人。[2]
（二）突出问题
但是，上海综合交通发展在取得上述成就的同时，仍然存在一系列突出问题：
1.上海对外辐射能力与国家战略要求尚有差距
上海港港口空间资源有限，集装箱泊位利用率已超过设计标准，港口处于超负荷运营状态。港口集疏运结构有待优化，2014年上海港公路集疏运比例达54%，海铁联运比例仅为0.3%，以公路为主的港口集疏运体系对城市产生极为不利影响；[3]航空空域资源紧张，高峰小时容量无法满足市场需求，目前浦东和虹桥机场的全天航班放行正常率仅57.5%和68.8%。[4]机场地面综合交通配套保障能力亟待增强，两机场缺少连接市区的专用道路与快速轨道交通；铁路通道对沿海和沪湖宣方向服务欠缺，铁路功能层次相对单一，缺乏为都市圈服务的通勤铁路和为市域城镇服务的市郊铁路。
2.公共交通系统有待优化
近十年来，公共交通基础设施建设保持快速发展，但公交分担率的年均增幅不足1%，公共交通系统仍有较大的优化空间。轨道交通功能层次单一，长距离出行时耗长，中心城区高峰拥挤严重；地面公交时间可靠度相对较差；不同公交系统之间的换乘衔接效率低，公交“最后一公里”服务方式比较单一。
3.路网结构有待完善
中心城骨干路网体系仍不够完整，总体布局仍存在“东西不畅、南北不通”的问题。中心城外围地区、浦东新区、中心城周边集中城市化地区由于次干路、支路系统不健全，路网密度低，可达性较差；郊区公路网络密度低，干线公路等级低。
4.交通需求管理效果有限
上海目前现行的小客车额度拍卖管理政策仅针对沪牌小客车，施行的快速路高峰外牌限行对外牌小客车约束比较有限。目前长期在沪使用的小客车已达100万辆左右，近两年年均增长为15万辆，[5]外省市号牌车辆的增长在很大程度上削弱了额度拍卖政策效果。
二、上海综合交通发展趋势展望
当前，上海正处于创新驱动发展、经济转型升级的关键时期，国家战略、新一轮城市总体规划对上海综合交通发展提出了更高的要求。新一轮总规提出建设成为具有全球资源配置能力、较强国际竞争力、影响力的全球城市和世界级城市群核心城市，经济全球化、区域一体化和新型城镇化都对上海综合交通的发展提出了更高、更新的要求。
一是经济全球化和“一带一路”战略要求进一步提升全球枢纽地位。世界经济增长的重心向亚洲转移对国际航运中心发展带来新的机遇，但由于上海港、上海空港吞吐能力有限，以往的快速增长趋势恐不能持续，上海空港、上海港面临由增量到提质的转变挑战。
二是“长江经济带”和长三角一体化进程加快要求进一步提升区域综合运输能力。上海作为长三角世界级城市群的核心城市，应更好地发挥上海中心城市的辐射带动作用，打造服务长三角、辐射全国的综合交通体系。同时，长三角区域交通呈现出城市交通的特征，交通商务圈特征愈发明显，城市交通将向区域延伸。[6]
三是城市空间结构调整对既有交通发展模式提出了更高的要求。2015年是上海市新一轮城市总体规划的编制年，与已在执行的总规相比，未来城市空间布局、城乡体系将发生重大变化。新一轮总规中提出以郊区城镇圈促进城乡一体化发展的目标，郊区城镇圈内部交通需求将增加。上海中心城670平方公里内可建设用地已近饱和，拓展空间有限，[6]未来新增土地利用将集中于上海郊区，同时，人口不断向新城集聚，交通基础设施日益完善，郊区新城将得到快速发展。
四是新型城镇化战略要求进一步推动城乡统筹和优化空间布局。未来20年是上海推进城乡一体化发展的关键时期，目前存在的中心城摊大饼式蔓延、新城新市镇发展缓慢的问题仍未得到有效解决。未来应构建高效、城乡一体的综合交通系统，引导和支撑城镇体系发展，优化用地空间布局。
五是居民生活水平持续提高要求满足市民多元化、个性化的交通需求。[7]未来人员出行需求、机动车出行需求将持续增长，进出中心城、新城内部的出行量增长尤为快速，对目前的综合交通体系提出更高的要求。需要通过公共交通导向性的供给政策、精细化的需求调控政策和运营组织优化完善，以及相应的规范标准等途径，持续调控交通结构和交通出行方式，挖掘存量设施潜力，缓解交通民生问题。
六是资源约束与环境保护要求进一步提高交通综合统筹管理能力。新一轮城市总体规划纲要提出规划建设用地总量“负增长”，未来上海新增交通设施供给的潜力越来越小，尤其是中心城新增交通供给的空间极为有限。国家生态文明建设要求严格控制能耗增量和加强雾霾治理，国家要求上海碳排放值在2020年达到拐点，而交通需求总量为刚性增长，仍以设施扩容、行政管理等单一手段排堵保畅，须从规划、建设、运营管理等多方面提高交通综合统筹管理能力。
三、上海综合交通未来发展战略导向
未来十年应着重构筑大都市一体化交通，坚持“管为本、重体系、补短板”，构造安全、畅达、高效、绿色、文明的一体化综合交通体系，全面提升综合交通体系整体功能。
（一）主动对接国家战略，加强战略性设施建设
一是根据“ 一带一路” 和“ 长江经济带”等国家战略对上海的发展要求，提升国际航运中心枢纽功能,强化航运服务和资源配置能力；二是加强与长三角城市群协同发展，推进区域性通道、综合枢纽等设施建设，发挥新城节点城市作用。
（二）发挥交通支撑和引导城乡空间布局作用一是引导市域空间结构和人口布局的合理分布，促进新城产城融合和独立发展，避免中心城功能和人口过度集聚，源头上削减不合理的交通需求。二是按照公共交通导向开发（T O D）的理念，实现轨道交通与地区开发之间的紧密衔接。
（三）坚持公交优先战略，提高交通效率
一是在推进轨道交通网络建设的基础上，弥补短板环节，提高管理水平、运营效率，实现运行能力和效率的全面提升。二是进一步完善公共交通的功能层次，弥补服务短板，以便捷的公共交通网络服务大型枢纽节点，提升服务品质和吸引力。
（四）加强综合管理和精细管理，提升管理和服务水平
一是突出交通的综合整合，提高不同交通系统、运输方式之间的衔接效率，实现不同交通系统之间的协同发展和效率最大化。二是促进科技创新与行业发展紧密结合，加快创新型交通行业建设，发挥交通科技对运输组织、安全与应急保障、工程建设与养护、资源环境保护等方面的支撑作用。
四、上海综合交通发展重点任务
（一）加强交通衔接整合构建高效综合交通体系
一是构建多层次交通体系适应多样化出行需求。构建形成包括市域快轨、局域轨道、骨干地面公交（B R T、有轨电车等）、接驳公交等在内的多层次的、多元化的公共交通体系，满足不同出行距离、不同区域多样化的出行需求。加强次干路、支路等集散型路网建设，进一步提升路网密度，提高路网的可达性，构建形成畅达的道路网络。中心城及周边集中城市化地区，进一步加强次干路、支路建设，完善上海主城区的道路网络。郊区加强各城镇之间的干线公路和城镇内部道路建设，改善郊区路网的通达性。
二是加强枢纽规划设计与建设运管提升综合换乘效率。一是进一步整合轨道交通换乘的规划设计和建设运管提升换乘服务效率，轨道交通建设与配套交通做到“同步规划、同步设计、同步建设、同步运营”，加强轨道交通车站及配套换乘设施的综合管理和运营服务对接，进一步提升交通车站与配套换乘衔接的综合管理和运营服务。二是建设综合货运枢纽提升货运整体效率。建设大型综合货运枢纽，整合公路、铁路、内河和港口货运体系，提升货物运输效率，充分发挥铁路、内河在综合货运中的优势地位。
（二）持续优化交通结构构建绿色高效交通体系
一是进一步落实“公交优先”。一是继续加快轨道交通建设，提升轨道交通的线网覆盖水平和运营服务水平，构建以轨道交通为骨干、地面公交为基础和补充的公共客运体系，提升公共交通的吸引力。二是继续推进公交专用道建设，提升地面公交时间可靠度，至2020年，力争形成500公里的公交优先道。三是推进公共交通信息服务，提升公共交通服务水平。聚焦公共交通出行信息需求，巩固动态信息（车辆位置信息）和静态信息（地面公交、轨道交通线网站点等）的查询与发布，拓展车辆到站动态预报范围。
二是进一步优化港口航空枢纽集疏运系统。一是支持海铁联运、水水中转发展。“十三五”结合沪通铁路建设，重点加快外高桥港区铁路进港区作业。远期结合芦潮港内河港区建设，研究推进临港地区铁路进港区作业。
结合大洋山开发，预留上岛铁路。[8]大力发展江海联运等水路运输，推进长江航运船舶标准化、航道标准化，加快高等级内河航道和内河港区建设，培育内河水运市场。二是构筑以高速轨道交通为核心的航空配套集散体系，提高浦东机场辐射能力。加快建设沪通、沿江、沪湖与浦东机场的快速轨道联系，提高浦东机场对长三角区域的辐射能力。[1]加快两场快速轨道交通建设，提高浦东机场对长三角区域的服务与覆盖能力。
（三）强化交通引导城乡空间布局
在增强交通对新型城镇化建设支撑的基础上，进一步细化交通对城乡空间布局引导的举措。一方面着重建立城镇内部的综合交通体系，重点规划建设与郊区发展相适应的道路网络和公交网络，对于规模较大、人口较多的郊区新城，还应考虑建立轨道交通网、快速公交网。合理发展新城、重点地区对外交通枢纽，形成各具特色的独立综合交通体系。[9]另一方面，应构建郊
区与中心城联系的多层次的综合交通体系，重点提升郊区新城与中心城的联系效率，充分利用既有铁路资源、大力建设市域快速轨道交通网络，构建串联新城、辐射近沪地区及长三角区域的快速轨道交通系统。
五、结论
“十三五”期间，上海综合交通发展应以构建符合上海特大型城市发展需要，达到世界先进水平的综合交通体系为目标，坚持“管为本、重体系、补短板”的发展原则，更好地引导新型城镇化、区域和城乡一体化发展。
参考文献：
[1]陆锡明,陈必壮,顾煜.“后世博”上海综合交通发展展望[ C ] . / /中国城市交通规划2011年年会论文集[A].中国城市交通规划学会,2011.
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[3]上海市城乡建设和交通发展研究院.上海市港航中长期发展规划[R].上海:上海市城乡建设和交通发展研究院,2015.
[4]上海市城乡建设和交通发展研究院.上海市航空中长期发展规划[R].上海:上海市城乡建设和交通发展研究院,2015.
[5]上海市城乡建设和交通发展研究院.上海市第五次综合交通调查[R].上海:上海市城乡建设和交通发展研究院,2015.
[6]陈必壮,顾煜.新一轮上海城市总体规划下城市客运交通发展战略[C].//中国城市规划年会论文集[A].中国城市规划学会,2014.
[7]上海市人民政府.上海市交通发展白皮书[M].上海:上海人民出版社,2014.
[8]上海市城乡建设和交通发展研究院.海铁联运发展若干举措研究[R].上海:上海市城乡建设和交通发展研究院,2015.
[ 9 ] 李耀鼎, 杨立峰. 特大城市综合交通发展的多元挑战与应对策略[ J ] .上海城市管理,2012(2).
责任编辑：张 炜
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