理性官僚制非人格化特征的反思
高鑫
摘 要 韦伯的理性官僚制理论所具有的非人格化特征一直饱受争议，本文通过对于非人格化的管理应用于行政组织中的设想和推论，进行对于这一特征的反思，以探求官僚制的非人格化特征可以对于行政组织产生的积极影响，及其也可能对于行政组织发生的负面作用，从而得出我国在行政组织改革时对于非人格化所应该采取的运用方式。
关键词 官僚制 非人格化 行政组织
一、问题的引出
在韦伯的理性官僚制制当中，非人格化是其重要特征之一，也是为官僚制理论招致众多批判的原因之一。“理性官僚制的非人格化特征主要体现为在实行官僚制的组织中，管理工作是以法律、法规、条例和正式文件等来规范人的行为的”①。“公事和私事之间有一条极为明确的界限，公务活动与私人生活的关系范围是截然分开的，不得掺杂个人的情感、偏好等非理性的因素；在组织成员之间的公务关系中存在的只是对事的关系而非对人的关系，人们在处理公务时应只考虑合法性、合理性以及有效性，而不应考虑任何私情关系”②。
“而行政组织作为典型实行官僚制的组织，其在形象上是作为社会和公众利益的代表者，力求实现国家对广泛的社会生活的有效领导和管理”③，因而对于行政组织的人员来说，公共利益与私人利益的对比更加明显，理性官僚制的非人格化特征所将带来的影响也在行政组织中更为凸显。
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在行政组织推行具有非人格化特征的管理，一方面由于行政组织本身的使命是要代表广大民众的利益，即通常所说的公众利益；另一方面非人格化的管理会要求行政组织的人员在工作时排除私人情感的影响，因而其工作导向将能够更加贴近公众利益，给行政组织的运行带来一定意义。而同时理性官僚制的非人格化特征也是官僚制理论遭到许多批判的原因之一，因为其将工作中的人完全需要排除私人情感的作法，出了在现实生活中不具备可行性之外，更多的理论上的批判则集中在非人格化与人性的对立，这种对立也可能给行政组织运行带来负面的影响。
二、理性官僚制非人格化特征的意义
理性官僚制的非人格化特征是与官僚制理论其他特征诸如层级节制、合理合法的人事行政制度、依照规程办事的运作机制等相互作用的，所以其为行政组织带来的意义也是在这样的条件下才能产生，即非人格化特征集中体现在实行官僚制的行政组织运行时的清廉程度、工作效率和公众信任三个方面。
（一）非人格化的管理利于保证行政组织的清廉程度
行政组织的清廉往往体现在行政组织人员在处理公共事务时，不考虑除规章、条例以及法规所涉及正当办事程序以外的其他因素，在反腐倡廉的当今，这些因素当中概括说来主要就是包括行政组织人员的私人交际关系以及私下与公共事务的利益方进行的不正当交易。换句话说，一个能被公众认为清廉的行政组织，一方面其人员要做到秉公办事，排除因私人情感导致不公正决策的可能性；另一方面，也应该能够阻断行政组织与外界既得利益者发生不正当交易的渠道，比如与政府工程招标时的各投标企业、国家拨款可分配的各相关单位或者岗位分配时的各竞争个人等，从而避免不正当竞争。
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行政组织保持自身的清廉程度的意义十分重大：一方面行政组织的清廉程度是衡量其在公众中的权威的重要指标，因为公众往往更信赖办事公平，公正，程序透明的行政组织。清廉的行政组织在能够保障其保障办事的公平、公正的同时，也能敢于将其办事程序趋向透明化，使得公众对于其运行的了解更加深刻，从而也能减少公众与行政组织之间因为信息不对称所产生的摩擦甚至冲突，提升行政组织在公众心目中的权威形象。另一方面，行政组织的清廉也能促进自身的队伍建设，除去贪污腐败的害群之马，有利于保持自身的先进。行政组织一般来说并不需要才能特别出众的人才的加入，其作为公众利益的代表者，更加需要的是能与民众产生同理心的有德者。然而贪污腐败的人从根本上来说，其自身的道德建设与精神境界是不能够满足行政组织代表公众利益的使命需求的，因此对于行政组织来说，通过提倡清廉程度的提高，减少贪污腐败者，是对于自身队伍能够更好建设的重要保障。
在行政组织中提倡非人格化的管理可以在极大程度上避免贪污问题的产生，保证行政组织自身的清廉程度。一方面，从根本上来说，进行非人格化管理的行政组织的运行流程完全没有私人情感的考虑，个人因素不能在组织运行的各项事务中发生影响，贪污、受贿以及裙带提拔等现象也就无从而起。因为组织工作的运行在这种组织人员非人格化的情境下，只会在规章、法规以及制度所定的约束范围内发生，行政组织的人员便也失去了能够进行贪污腐败等导致不公平竞争的活动的倚仗，这是保障行政组织清廉的最重要方面。另一方面，由于非人格化的工作要求，使得行政组织的人员会在工作时进入一种只对工作不对人的分析状态。也就是说每个公众在工作时的行政组织人员眼中都是只有有无工作相关联系的区别，使得每个公众形象在行政组织的人员眼中趋于简单化与单纯化，从而避免了因为行政组织因个人情感喜恶来对不同公众的相同需求做出区别对待，保持自身的公正与公平，也能促进公众对于行政组织清廉程度的明确认知。
（二）非人格化的管理利于提高行政组织的工作效率
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行政组织的工作效率一般来说，主要会受两方面因素的影响：一方面是行政组织工作流程的流畅程度，也即行政组织工作的有序进行。以最常见的营业执照办理为例，从工商管理部门接到商户执照办理的请求开始，工商管理部门会进行商户名称核准，考察商户从资本到经营类型等经营资质相关的各个方面，即开户验资，然后确定商户满足营业执照办理的各项要求以后，最后进行登记申请，并进行执照的办理及下发工作，这个过程中，如果工商部门完全按照正常流程办理，22天便能够完成，然而如果受个人因素影响工作流程，不能有序进行，则会拖延的期限可以很长，从而又导致后来事项的延迟，影响该部门整个的办事效率。另一方面是公众对于行政组织办事的满意度。公众对于行政组织处理事项的满意度低，往往会使得公众与行政组织之间来回反复就同一事项进行沟通，甚至是产生冲突，对行政组织来说，这一过程无疑拉低了其正常的工作效率，而这都是由于公众对于其工作的满意度偏低导致。
行政组织工作效率的提高，最直接的益处便是增加公众对其工作的满意度。由于行政组织往往代表着统治阶级，在很多情形下也就是公众的利益，公众与其发生的事项也多和自身利益紧密相关，而这些事项得以高效率处理时，无疑会使得公众对于行政组织的工作好感倍增。另外的，高效率的工作也能使得行政组织自身的各项发展工作得到益处。行政组织的工作除了与民众直接交流的一些程序性事务外，更多的是宏观的规划工作等，而这些规划往往需要基于众多基础工作的完成才能得以进行。比如国家人口政策的修订，必须是基于人口普查这一程序性且繁琐的基础工作所得到的数据来进行，而行政组织的高效率工作能够使得收集的数据尽可能地保持时效性，从而使得政策的修订更加切合实际。
根据韦伯的官僚制理论，其理论所具备的非人格化特征初衷是提高组织的严密程度，确保组织运行时完全按照组织的规章制度来进行，而不受个人因素所导致的各种问题的影响，所以非人格化的管理能够使得行政组织的工作效率提高。行政组织人员在此情形下只能进行纯理性的思考，在处理事务时不能掺杂个人情感，偏好等非理性因素，更不能因为
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金钱，人际等对于工作的进行流程做出修改，只能也只会按照规定进行工作，从而极大程度上减少了行政组织在工作进行时所需要考虑的影响因素，使得组织工作的进程流畅，效率提高。
（三）非人格化的管理利于增加行政组织的公众信任
公众对于行政组织的信任经常可以通过两方面来体现：公众满意度和政策支持度。公众满意度即公众对于行政组织对于处理公众事务的过程、结果以及方式等方面的满意程度。公众对于行政组织办公的满意程度越高，公众便越愿意与行政组织通过正确的渠道，按照合理的方式去与行政组织进行沟通、交流甚至是合作，因为行政组织的处理公众事务能力得到了公众的认可，“也即政府信用，政府信用表现为公众对政府的信任”④。而政策支持度则表现为行政组织，通常是政府，在贯彻落实一项与公众相关，需要公众配合的政策时，比如计划生育政策，公众的响应程度。受公众信任的行政组织在制定了一项新的政策以后，公众往往都能积极地按照要求有序进行落实。
行政组织需要较多的公众信任来维护自身的权威，方便所制定政策、规章、制度等的顺利实施以及落实，并与公众形成良好的互相关系以有助于自身各项工作目标的达成。由于行政组织本身是公众利益的代表者，其工作目标的制定会以公共利益为导向，而反过来思考，为达成这一目标所进行的工作往往也需要公众的支持，因为行政组织的很多工作都会涉及公众自身生活的某些方面，而要让公众支持行政组织的各项工作，公众对于行政组织的信任不可或缺。
非人格化的管理在行政组织中的推行，一方面通过行政组织的人员工作流程完全按照规章制度来进行，避免了私人情感的影响，并且也隔离了不正当交易的渠道，从而保证了行政组织的清廉；而另一个方面由于行政组织只会按照制度来进行工作，所以其工作会遇
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到的一般影响因素，组织的工作相关规定中都会涉及并明确解决方法，所以使得整个工作流程趋于流程，从而也促成了行政组织人员工作的高效。而两方面的综合考虑，非人格化管理的行政组织具有人员清廉和办事高效的特征，即是值得公众信任的，也是公众会主动信任的行政组织类型。
三、理性官僚制非人格化特征的缺陷
理性官僚制的非人格化特征直接影响着行政组织当中的人员，也就是行政组织当中的主体所在，而非人格化经常会导致的与人格的对立会给行政组织人员带来影响，从而妨害整个行政组织的运行，这些影响主要体现在会造成行政组织的人才短缺、创新发展受阻以及危机处理不当等方面。
（一）非人格化的管理会导致行政组织的人才缺失
现如今，随着劳动力知识水平逐渐提升，特别是在行政组织这样经常需要靠人员的知识水平来解决问题的组织当中，人才的知识水平大多较高，与此同时，其对于自身的利益需求以及工作环境的要求也有比较清楚的认识和诉求。一方面，行政组织当中的人员会对于自身的发展有所期望，他们会希望通过自身的工作经历学习到一些东西，并且凭此在未来获得更好的职位；另一方面，组织的工作环境也会是他们重要考虑的因素，好的组织环境不仅能够给予员工自身发展更大的可能性，也能有助于维持组织人员的工作热情和积极性，维持组织的良好运转以及促进组织的向前发展。
而在非人格化管理的行政组织当中，身处组织当中的人员自身发展诉求难以得到重视，因为非人格化的组织工作流程在排除私人情感等个人因素的同时，也排除了人员自身所具有的个体发展潜力，通过近乎机械化的往复工作程序，行政组织当中各人员的特长之处难
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以凸显，而只按流程的工作也只会让组织人员更加熟悉那套流程，难以从中学到能够作为升值或者换岗的技能倚仗，从而压抑了员工自身的发展。与此同时的，毫无人情味的工作流程要求所将带来的也必然是毫无人情味的工作氛围，这种工作氛围会使得人们在工作时产生压抑。
上述的情形一久，便会在组织人员心中逐渐产生排斥心理，直至脱离整个行政组织，并且外在有进入行政组织工作想法的人才也会因为沉闷的组织氛围和渺茫的发展机会而放弃去行政组织求职的意愿。组织内部发生离职，组织外部难招人才，这样必然会最终导致行政组织人才的短缺。
（二）非人格化的管理会迟滞行政组织的危机处理
公共危机的处理往往要求行政组织有足够快的反应能力以及足够准的判断能力。由于公共危机具有突发性，不可预测性的特征，但同时往往又是具有一定规模，危及众多方面的公共利益的事件，所以一旦公共危机发生，尽可能快的反应速度是行政组织能够妥善处理危机的先决条件之一，只有尽快的反应过来，才可能在最短的用时里明确危机状况并作出解决措施等一系列危机处理工作。与此同时的，准确的判断力也是行政组织能够处理好公共危机的重要条件，只有通过相当程度的准确判断，才能对于危机的解决作出正确的对策，使危机化解有条不紊并且避免发生次生危机，而准确地对于危机的判断要求对于危机相关的各种事项有全面的考虑。
然而非人格化的管理由于过分依照程序来要求组织人员进行工作，并且避免人员自身因素掺杂到工作流程当中，可是危机的发生往往具有突发性，并且危机发生的低频率和形式多变性也使得行政组织难以对各类公共危机的解决都能提前设置合理有效的工作流程，因此这会使得非人格化管理的行政组织在面对危机时出现内部无反应或者慌乱的现象，外
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在表现为对于危机决策的反应迟钝。
与此同时的，公共危机由于往往牵涉的方面复杂并且相对广泛，这就要求解决危机的决策要考虑周全，特别是对于诸如一些自然灾害所导致的危机，处理时还应该要考虑到人在不同时刻的心理以及当时情景决策所带来的敏感程度，这就要求行政组织的人员在面对危机时，应该有包括多种因素的考虑，而这些因素并不能通过制度的规定来完全包含，特别是对于危机时敏感问题的处理，时常会需要人员的生活经验和个人特殊经历来做出切实的判断，然而非人格化的管理不允许工作流程里掺杂个人因素，也就自然在危机处理的过程中放弃了这一方式，使得危机的处理方案考虑欠周到，目标不实际等不良情形。
（三）非人格化的管理会阻碍行政组织的创新发展
行政组织的创新发展是与时俱进的要求，“落后就要挨打”是在从各行业到各国家发展的历程中所能得出的实在道理，行政组织也不例外，没有创新的意识和发展计划，行政组织作为国家政治发展的重要部分，会使得国家的经济发展、社会发展与政治发展相脱离，造成经济发展和社会发展缺乏秩序与引导。
而行政组织的创新发展除了要迎合时代需要，获得公众支持，跟随环境变化作出相应反应外，真正的落实创新发展的各种战略，产生领先的创新发展意识，更是需要行政组织内部动力的推动。简单说来，行政组织的创新发展离不开行政组织内部各部门和岗位的人员的共同努力，需要行政组织人员具有对于其自身岗位工作的创新发展热情与意识，并能够积极落实工作中的创新发展要求。
但是在实行非人格化的行政组织中，行政组织人员由于只对于自身工作有着完全理性的认识，不掺杂个人的情感因素，不能对于工作要求的合理与否从个人条件出发作出判断，
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有种“不识庐山真面目，只缘身在此山中”的感觉，只能在工作中体悟工作，很难跳出思维局限，从新的角度认识当前岗位的工作的创新方向；另外的，非人格化其实是与人的本性有着对立关系的，由于人的工作和生活实际很难分开，而强制要求组织人员在工作中完全隔绝自身的正常生活状态，完全理性思考，也很难对于自身工作产生真正的热爱甚至是基本的认识，更别提会有对于自身工作进行创新发展的热情或者意识，而单纯的靠工作流程中缓慢更新的创新点也很难拉动整个行政组织的发展的创新发展，因此，从个人到整体，非人格化的管理会阻碍行政组织的创新发展进程。
四、结论
综上所述，理性官僚制的非人格化特征对于行政组织来说可能带来的影响有好有坏，而这对于我国行政改革来说也是具有一定启示意义的，因为我国当前的行政组织即政府是具有官僚制特征，因此在改革时，处理好非人格化的特征与其他方面的关系，是一件值得注意的事项。
首先，行政组织的非人格化应与行政工作要求有机结合，非人格化的管理的运用程度以及运用范围应该有部门和岗位以及事务性质的区分，诸如办理执照与危机处理，二者实行非人格化管理的程度必然需要有所差异；其次，行政组织的非人格化应与行政组织制度有机结合，非人格化管理所能带来的益处经常是长期的、隐藏的，但是由于其表面对于组织人员工作环境的压抑作用，往往会在开始实施时遭受异议，这时就需要组织制度的保障以保持非人格化管理的顺利按预期进行，并且同时的，用制度来明确限制非人格化管理所能应用的工作方面、范畴和情形，以防非人格化被误用导致不利后果；最后，行政组织管理的非人格化应与人格化有机结合，行政组织的工作中，有些工作排除私人情感可能会使得工作流程效率提高，增加公平性，但是同时的，也会有些工作需要依靠组织人员的个人经验甚至情感来对事项作出合理判断或者是预测，这就需要人格化和非人格化在行政组织
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中得到有机搭配的使用。
理性官僚制的非人格化特征所包含和所能带来的意义其实十分深厚，还需要通过诸多的理论和实证研究来发现其价值，从而使得行政组织的运行和行政改革有更多的方法和路径可以依循。
注释：
①张晓红、宁小花.服务型社会治理模式下的公共决策价值取向.中国行政管理.2011（2）.
②褚添有.官僚制的悖论及其突破.广西师范大学学报（哲学社会科学版）.2009（1）.
③高哈尔.1990年-2008年中哈行政机构改革比较研究.华东师范大学硕士毕业论文.2010.
④赵晶.论我国征信制度的立法完善.南昌大学硕士毕业论文.2013.
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