黄河三角洲高效生态经济区发展_飞地经济_的政策取向探讨

“飞地经济”黄河三角洲高效生态经济区发展

的政策取向探讨

张晓青

任建兰

(山东师范大学人口·资源与环境学院，山东济南250014)

［摘要］“飞地经济”是一种跨地域空间的合作开发模式，目前全国各地正进行积极有效地探索与实践。

“飞地经济”黄河三角洲高效生态经济区作为国家战略，具备发展的土地资源、港口、平台载体、成本落差及政策等“飞地经济”优势，同时也受到缺乏广阔腹地支撑和生态环境比较脆弱等不利条件的制约。为此，发展应该扬长避短和借力发展、科学规划和明确定位、共建共育共治和共享共担共议，需要制定财税、金融、利益分配、土地、产业、环保、人才、审批等一系列政策措施予以刺激、扶持、引导及调节等。

［关键词］飞地经济;黄河三角洲;高效生态经济区;重点难点;政策建议［F752．6中图分类号］

［A文献标识码］

［2095－3410(2012)03－0137－05文章编号］

一、引言

“飞地经济”是在经济发展过程中，两个互相独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有体制和机制限制，通过规划、建设和税收分配等合作机制进行跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、互利共赢的持续或跨越发展的经济模式

［1］

黄河三角洲高效生态经济区作为国家战略，顺“飞地经济”势开启的对促进产业优化升级、建设国家级高效生态经济示范区具有重要意义。如何成功“飞地经济”?发展“飞地经济”的重点难点有推进

哪些?需要政府做出哪些方面的宏观引导与政策扶持?本文对此加以深入探讨。

二、国内外相关研究

“飞地”本是人文地理学中的一个重要概念，原指孤立于其他国家内部的领土，或者是被其他国家隔开的领土，或一个国家位于某一行政区包围之中而为另一行政区域管辖的土地。在地理学领域，“飞地”研究已有悠久历史。但是，将“飞地”一词借鉴到经济学形成“飞地经济”这一经济术语始于2004年，“飞地经济”国内最早发展的是一些沿海经济特区。比如新加坡与苏州、天津合作建立的苏州工业园区和中新天津生态城，上海与内地、珠三角与粤东西北地区、苏南与苏北等承接产业转移、异地合

(Min

Zhou，1992)。2010年初，国家批准设置皖江城市带产“飞地经济”业转移示范区，第一次把发展纳入国家战进行规划并付诸实践。依据规划，安徽设立略层面，

了江南、江北两个带有飞地经济特征的产业集聚区，制定一套新的体制对长三角和其他地区资源要素进行整合开发。2011年6月，国家又批准在江苏连云港市设立东中西区域合作示范区，在一定程度上也是通“飞地经济”模式探索东中西地区合作开发的路径过

与经验。此外，内蒙古与河北曹妃甸、澳门与横琴、香港与深圳前海等合作也具有“飞地经济”的特征。“飞地经济”可谓在全国遍地开花。

［“我国区域协调发展战略和政策的增长趋同效应研究”(项目编号:基金项目］本文是教育部人文社会科学研究基金项目12YJA790199)和山东省科技攻关项目“基于科学发展观的山东省产业集群升级优化战略与融资对策研究”(项目编号:2009GG10010003)的阶段性成果。

［作者简介］张晓青(1971－域和城市经济研究。

)，女，山东泰安人，山东师范大学人口·资源与环境学院副教授、博士。主要研究方向:区

·137·

2012年第3期区域经济研究

“飞地经济”作共建产业园区的模式，均已颇具规模且成效显著

［2］－［6］

2．港口优势

黄区拥有东营、潍坊、滨州和烟台莱州四个港口，其中前三个港口于2011年1月提升为区域性重要港口，国家将在三港公用基础设施建设方面给予政策、资金扶持，这将更加有利于推动黄区港口规划建设和招商引资，以满足山东省实施“蓝黄”经济发展战略的需要。并且，三港不与青岛、日照等国家性重要港口争夺腹地，东营港以石油、化工为主，潍坊港除了石油化工货种的接卸，还主攻海河联运，打造中转港口，滨州港的2个3万吨级石油码头将于2011年底投产。

3．平台载体优势

建设飞地必须具备产业对接、对外合作的基础。经过多年的开发建设，黄区形成了一批竞争力较强的支柱产业、实力雄厚的骨干企业和市场占有率较高的知名品牌，建成了一批国家循环经济示范园区和示范企业。特别是上升为国家战略，为黄区的经黄区地济发展和贸易合作带来巨大机遇。2010年，规模以上固定资产投资、进出口总额和区生产总值、

地方财政收入的增长率分别高于山东省平均水平2．1、3．4、36．4和3．4个百分点。这些为黄区发展“飞地经济”提供了广阔的载体和平台。

4．成本落差优势

与山东半岛蓝色经济区、省会城市群经济圈的核心城市以及省外的北京、天津、长三角和珠三角的核心城市相比，黄区人力成本相对较低(见表1)。

表1

城市东营市①滨州市德州市淄博市济南市青岛市

。

“飞地经济”随着这一区域合作形式在全国的推广和实践，国内学者逐渐开展相关学术研究，对“飞地经济”的理论渊源、发展模式、必备条件、现实。“飞意义以及各地实践的经验与教训等进行探讨地经济”主要建立在增长极理论、区域比较优势理论、非均衡发展理论、梯度转移理论等基础之上

［7］

;

“飞地经济”模式有利于产业转移、产业集聚和产业升级，有利于绕过行政壁垒、实现优势叠加和利税共

［8］

享;“飞地经济”有利于实现发展与保护并重、内

引与外联并举、经济与社会统筹以及人与自然和谐共生，有利于我国经济的可持续发展。当然，推进“飞地经济”模式存在着制度障碍、结构障碍、市场障碍及利益障碍等

［9］

。按照运作模式、建设投资方

“飞地经济”;“飞式、管理方式等可对进行各种分类地经济”发展模式不同，则影响各异，比如优势互补型飞地经济模式较之产业梯度转移型，对国家经济快速发展以及国家生态环境保护意义更大济”的现实条件

黄河三角洲高效生态经济区(以下简称“黄)具备通过“飞地经济”区”承接产业转移和促进全区经济发展的土地资源优势、港口优势、发展平台、成本落差以及政策支持等有利条件，同时也面临着缺乏广阔腹地支撑和生态环境较脆弱等制约因素。深入分析这些有利、不利条件是明确“飞地经济”重点难点的基础和探讨政策取向的前提。

(一)五大优势

1．得天独厚的土地资源优势

黄区土地后备资源得天独厚，区内拥有未利用地近800万亩，人均未利用地0．81亩，比我国东部沿海地区平均水平高近45%。未利用地集中连片分布，另有浅海面积近1500万亩，黄河冲积年均造地1．5万亩，随着沿海风暴潮防护体系的建设和完土地后备资源还将逐步增加。目前正在全力推善，

进未利用地直接开发为建设用地试点工作，大力推进沿海滩涂使用和填海造地。区内地广人稀，开发程度相对较低，生物安全半径大，易于隔离，具有吸引要素集聚、发展高效生态经济的独特优势。·138·

［10］

。

三、黄河三角洲高效生态经济区发展“飞地经

2009年黄区部分城市与全国部分

［12］

大城市在岗职工平均工资

在岗职工平均工资

(元/人)

418052767823939336903692838163

城市北京市天津市上海市南京市杭州市广州市

在岗职工平均工资

(元/人)

651585148966115487804877254091

资料来源:国家统计局城市社会经济调查司．2010年中国

M］．北京:中国统计出版社，2011．城市统计年鉴［

特别是德州市和滨州市职工平均工资仅接近或略多于南京市、杭州市和天津市的一半。根据2009年开始执行的全国工业用地出让最低价标准，庆云、沾化和无棣3县工业用地出让级别为最低等级，即15

经济与管理评论区域经济研究

等，最低价为60元/平方米;东营市垦利、利津和广饶3县为14等，最低价为84元/平方米;德州乐陵市为13等，最低价为96元/平方米。而毗邻的天津168元/平方米市所辖县市区，最低价为10等，

［11］

被稀疏，大部分区域生态系统具有脆弱性和不稳定性承载能力较低，自我修复能力较差的特点，

［14］

;以自

然保护区、水源地保护区和海岸线自然保护带为主体的核心保护区约占全区面积的14%，沿海岸线的浅海滩涂、高效生态农业区以及黄河现行和备用入海流路等控制开发区也占相当大比重。所以，在发展“飞，“飞入”地经济”时，要坚持生态优先产业的选择和“飞地”的空间布局会受到一定程度的制约。

四、黄河三角洲高效生态经济区发展“飞地经的重点济”

(一)扬长避短，借力发展

，黄区发展“飞地经济”要充分发挥各种优势，与相关地区(如山东半岛蓝色经济区、天津滨海新区、江苏沿海地区、辽宁沿海经济带、京津冀、珠三角、长三角等)联合建设临港工业园区或物流基地，依托港口发展临港工业，实现借力发展。特别是加强与山东半岛蓝色经济区、天津滨海新区和辽宁沿海经济带的合作共建，形成优势互补、错位发展的新格局。与此同时，要克服相关的劣势，尽快规划推进港口基础设施建设，实现与周边港口的合理分工协产业作等。通过与相关地区在重大基础设施建设、发展、企业合作等方面的全面对接，拓展济南周边地区、河南南部、河北南部、山西中南部等内陆经济腹地，提升黄区产业集中度和协作配套水平，实现互利共赢、共同发展。

(二)科学规划，明确定位

鼓励东营、滨州、潍坊、莱州等有条件的市、县，在其各级各类园区内尤其是在四大临港产业区的经济开发区内，规划若干平方公里的“区中园”作为“飞地”，面向省内外、国内外招商选资，吸引省内外用地紧张、土地瓶颈制约突出的市县区到“区中园”大规模建设投资。一方面有助于实现土地的集中连片开发，另一方面能够有效利用原有开发区的一些基础设施等硬环境和治理制度等软环境，避免另外“飞地”单独建设的巨大成本。除科学规划“飞地”载体外，还要明确定位黄区“飞地经济”的运作模式、产业定位及合作领域、合作对象及合作区域等。为此，建议有关政府部门运用区域经济学中的城市引力模型、结构相似系数等对“飞地”备选区进行比较，并衡量备选区的成本落差、互补优势、供求状况、

·139·

。

因此，较低的成本优势是黄三角相对于珠三角和长三角更能够产生吸引效应的重要方面，是黄三角发“飞地经济”展的后发优势和进行区域合作的重要条件。

5．政策优势

我国一些省份和地区把“飞地经济”作为新一轮经济发展的突破口和助推器，并加以大力发展并取得显著成效。2008年上升为国家战略的区域规，划中几乎都提及发展“飞地经济”黄区也不例外。《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》(国函〔2009〕138号)中明确提出“有序推动异地联合兴办开发区，支持庆云县和天津红桥区合作建设高新技术产业园、乐陵市和天津塘沽区合作建设循环经。这标志着打造承接产业转移的载体”济示范园，

黄区两个“飞地”园区建设进入国家区域发展战略层面，尽快制定出台一系列的政策措施将具有重要的现实指导意义。

(二)两大制约因素

1．缺乏大型港口带动和广阔腹地支撑

首先，虽然黄区拥有四港，但是港口规模较小、功能较弱、配套能力不强，特别是缺少疏港铁路及与周边区域连接贯通的干线铁路，内联外接的高速公路网络也尚未形成;其次，黄区北部有天津港和曹妃甸港的激烈竞争;第三，黄河、小清河等河道通航能力也十分有限。我国经济发展历程业已证明，长三角、珠三角的经济快速发展离不开上海港、宁波港、广州港和深圳港等港口群的强力支撑。并且，相对珠三角、长三角，黄区还是一个比较封闭的经济区域，外向型经济不高，对外经济联系薄弱，腹地狭窄，使得经济发展的资源配置范围受到极大的限制

［13］

。

因此，缺乏大型港口的有效带动、重大交通基础设施相对滞后、缺乏广阔腹地支撑是目前黄区发展“飞地经济”的最大劣势。

2．生态环境比较脆弱

黄区由于成陆时间较短，新生陆地多，土壤盐碱含量高，地下水位高和矿化度高，草甸形成过程短，植

2012年第3期区域经济研究

文化差异、市场销售、利益协调等，最终谨慎抉择共建模式、产业转移内容、合作项目及落户企业等。

(三)共建共育共治，共享共担共议

对接、融合、联动、合作是建设“飞地经济”过程中的关键，即基础设施共建、产业共育、生态环境共治、发展成果共享、统一市场共享、发展风险共担、政策措施共议等是推动黄区“飞地经济”发展的重要工作内容。

首先，良好的基础设施和公共服务设施是“飞地经济”发展的重要前提和保证，基础设施共建共享和污染统一治理有利于节约投资成本，生态环境，“飞共治有利于产业转移与生态保护并重。其次地”双方政府和企业对产业转移、延长产业链和促进产业转型升级、产业集聚等共同商议和培育，有利于实现区域间产业联动发展。第三，科学合理的市场分享、利益分配、风险分担是“飞地经济”成功运作的重要保证。第四，在共议的基础上出台统一征统一规划、统一开发、统一基础建设、统一出让地地、

“飞地”价、统一发展的政策，可避免黄区各市县区、园区之间互争项目和重复建设以及无法发挥产业转实现基础设施、产业移集群效应等不良状况。第五，

发展、环境保护与治理、市场、成果等的合作共建，需要健全多方利益共赢的动力机制，需要强化组织保障，需要配套政策支撑。

五、黄河三角洲高效生态经济区发展“飞地经济”的政策建议

“飞地经济”发展模式并非完美，黄区发展“飞地经济”存在着突出的制约因素，以先进理念为“飞地经济”创造条件和以各种政策引导、推动、考核及“飞地经济”调节是成功的保障。

(一)加大财税金融政策扶持力度

首先，政府应加大经济刺激力度，即主要通过财政、税收、金融、信息服务等措施，吸引资本、技术、管“飞入地”理、品牌等流入黄区和促使黄区“飞出地”原有生产要素合理有序地转移。比如在财税方面，“飞地经济”山东省可设立黄区发展专项资金，用于“飞地”的基础设施建设贷款贴息及奖励;对落户到“飞地”的企业，其在建期间建设用地，纳税确有困难的，按程序报批后，可减征或免征城镇土地使用税;经营期间其自用的房产和土地，纳税确有困难·140·

的，按程序报批后，可减征或免征房地产税和城镇土地使用税;对符合高效生态经济发展要求的产业实行固定资产加速折旧的优惠，对技术先进性服务企业视同高新技术企业享受所得税优惠政策。在金融“飞地”方面，鼓励落户企业发行股票、企业债券等，支持符合条件的企业设立财务公司;引导各大金融“飞地”机构在设立分支机构、拓展业务，鼓励银行业金融机构加大对落户企业的信贷投放力度，提供高效的融资和结算业务。

(二)制定科学合理的利益分配政策

“飞地经济”“飞”能够起来，制定恰当的利益分配政策至关重要。利益分配政策，涉及载体建设、“飞地”招商、政府之间的利益分享等。载体建设的利益分享可借鉴国内已有做法，如落户方与“飞入地”组建股份公司，基础设施投入以实际投资额折价入股股份公司，按协议比例享受股权分红;落户方完成基础设施工程后免费获得一定面积的土地使用权;落户方完成基础设施工程后享受不低于工程造。“飞地”价10%的溢价收益等招商的利益分享包:“飞地”括的招商代理可获取项目到位资金的一定;“飞地”比例招商佣金落户企业，通过以商招商引进项目的，可获得项目到位资金的一定比例的奖励;“飞地”资金落户企业优先获得商贸、研发、金融、财会、法律、信息等服务业经营权等。政府之间的利益分享，包括税收分成和政策考核两方面，具体来，“飞地”说双方政府按协议比例分成增值税、所得税地方留成部分，地区生产总值、固定资产投资以及节能减排、环保等指标在双方政府按比例统计等。

(三)实施倾斜的土地开发政策

黄区作为土地提供方，可以结合实际，制定灵活可行、科学合理的土地出让政策;并借“飞地经济”发展物流、餐饮、服务等第三产业。试行建设少占耕地补偿激励机制，从总体上减少耕地占用。实行土地利用计划差别化管理，对重大“飞地”项目建设特别是使用未利用地的建设项目，在安排用地计划时予以倾斜。此外，在土地整理、海岸和近岸海域整治等方面，市县财政给予一定比例的扶持资金。

(四)实行差别化的产业政策

黄区发展模式有别于全国其他区域，按照生态建设和经济发展协调推进的要求，旨在构建高效生

经济与管理评论区域经济研究

态农业为基础、环境友好型工业为重点、现代服务业为支撑的高效生态产业体系。为此，将资源承载能力、生态环境容量作为承载产业转移的重要依据，重点在绿色种植、电子信息、产业生物工程、新材料、石油和汽车及船舶装备和轻工纺织等产业领域开展广泛的合作。鼓励承接国家鼓励、扶持、具有发展前景的产业，严格准入门槛，严控落后的、高耗能、高污染的项目向黄区转移，大力引进科技含量高、带动能力强、产业链接长、清洁环保型项目。鼓励金融机构向“飞地工业”符合产业政策的项目提供信贷支持。

(五)明确环境保护政策

发展高效生态经济、坚持生态优先是黄区的主“飞地”为此，应加大对生态系统的保护力度，实题，

“飞入方”、“飞出方”施环境污染共同治理。探索建立排污权有偿使用和排污权交易市场。全面推行清洁生产并实施严格审核。将“飞地”落户企业所在区域空气质量情况、单位能耗、水耗标准和主要污染物排放强度作为项目审批、核准的强制性门槛。实行资源能源循环利用和环境保护的奖惩机制，如对“飞地”内新建生活污水处理项目进行一定程度的奖励，新增污水管网建设也进行一定比例的奖励。

(六)完善其他方面的政策

在人才、审批、信息服务等方面给予黄区特殊政“飞地经济”以刺激发展。比如，在人才方面，根策，

据产业转移需要实施有计划分层次的人才引进工“飞地”程，对落户企业高管和高端人才薪酬个人所得税实行一定程度的减少奖励，加大“飞地”落户企业用工培训的扶持力度等。在审批方面，如对符合产业政策的产业转移项目根据权限优先办理行政审“飞地”批，简化项目核准、备案等管理程序，放宽落户企业登记注册条件，特殊事项实行个性化服务等。在信息服务方面，整合“飞地”双方信息资源，通过“飞地”快捷的通讯手段了解内产业发展状况，为招商引资提供信息等。

“飞地经济”总之，黄区具有发展的巨大潜力和“飞地经济”明显优势，成功推进将是该区域乃至整个山东经济增长的一大亮点，需要政府多方面引导需要着力推进体制机制创新等。与政策扶持，

【注】

①由于胜利油田职工工资水平较高，在一定程度上提升了东营市职工平均工资。

参考文献:

［1］MinZhou．“Chinatown:ThesocioeconomicpotentialofanurbanEnclave”［M］．TempleUniversityPress，1992．

［2］“飞地经济”J］．青海刘小平．青海省发展模式研究［2006，(06):20－22．师范大学学报(哲学社会科学版)，

［3］李骏阳，夏惠芳．开发区“飞地经济”发展模式研究［J］．商业经济与管理，2006，(02):26－28．

［4］刘晓春，李技．曹妃甸开发区“飞地经济”发展初探［J］．港口经济，2007，(04):43－45．

［5］张冉，郝斌，任浩．飞地经济模式与东中西的路径选J］．甘肃社会科学，2011，(02):187－204．择［

［6］韩文秀，刘国强，王志军等．推广飞地经济，促进区——对广东、域协调发展—江苏探索异地合作共建产业园区的N］．中国经济时报，2011－07－13．调研［

［7］“飞地工业”:区域经济协调发展安增军，许剑．发展J］．东南学术，2008，(06):144－150．的新思路［

［8］安增军，林昌辉．可持续“飞地经济”的基本共赢条——基于政府视角［J］．华东经济管理，2008，件与战略思路—(12):43－47．

［9］J］．王波．我国飞地经济发展概况暨对江苏的启示［2007，(12):3－5．江苏商论，

［10］——关于“十二贾若祥．探索“飞地”型区域合租—．中国五”时期完善我国区域协调发展体制机制的思考［N］2010－06－08．经济导报，

［11］国土资源部．国土资源部关于调整部分地区土地2008］308号)［EB/OL］．http://等别的通知(国土资发［

www．mlr．gov．cn/xwdt/zytz/200901/t20090108_113805．htm．2009－01－08．

［12］国家统计局城市社会经济调查司．2010中国城市M］．北京:中国统计出版社，2011．统计年鉴［

［13］渠涛，王翔，李慧等．基于SWOT分析的黄河三角．山东经济，2011，洲高效生态经济区发展路径选择［J］(02):144－149．

［14］任建兰，张晓青，张伟．中国区域经济发展报告(2010－2011)［M］．北京:社会科学文献出版社，2011．

(责任编辑:郝

涛)

·141·