公共政策学(期末复习版)

教学内容、学时分配：

第一章 公共政策学的学科要素 4学时 第二章 公共政策的研究视角和路径 6学时 第三章 政策研究的资料搜集与分析方法 6学时 第四章 公共政策的本质、构成与功能 6学时

第五章 政策系统与政策行为者 4学时 第六章 公共政策过程的理论模型 4学时 第七章 公共政策问题的形成与认定 4学时 第八章 公共政策的规划与抉择 4学时

第九章 公共政策执行 6学时 第十章 公共政策的评估与监控 4学时 第十一章 公共政策的变动、终结与周期 4学时 第十二章 公共政策的研究及其应用 4学时

复习 4学时

公共政策学的学科要素(绪论)

第一节 什么是公共政策学 一、公共政策学的学科名称 1、公共政策学 2、政策学 3、政策科学 4、政策分析 5、公共政策分析 6、政策研究 二、定义

公共政策学是这样一门新兴学科，它尽可能地运用类似于自然科学的研究程序和方法，对政策系统及其环境之间和政策过程诸环节之间及其与系统内外诸影响因素之间进行因果关系或相关性分析，探索公共政策的固有规律，以期改进政策系统、提高政策质量并成功地改造社会与自然。

三、这一学科概念有如下内涵：

（一）这门学科的研究对象是公共组织、尤其是公共权力机关制定和执行的公共政策。 （二）按理性的原则来衡量，这门学科具有准科学的特征。

（三）学科内容上公共政策学具有跨学科或多学科交叉、渗透的特征。

（四）这门学科的研究活动具有鲜明的功利性，十分看重研究工作对公共权力机关的功能活动所产生的作用，明确地以改进政策系统、提高政策质量并成功地改造社会与自然为研究目的。 处理好两个关系: 务实与务虚的关系，领导者与管理者的关系

第二节 为什么要学习公共政策学

一、从国家层面来分析

1、有利于提高决策科学化、民主化程度 2、促进社会主义市场经济的发展

市场与政府的关系 市场失灵与政府干预 经济增长与公平分配 3、有利于深化政治体制改革 4、有利于提高行政管理水平

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二、从个人层面来分析  1、有助于理解公共政策

 2、有助于个人决策（私人决策） （法盲的悲剧）  3、作为一种职业或兴趣

第三节 公共政策学的逻辑体系

一、研究对象

（一）公共政策学的研究对象首先就是公共政策. 因此，公共政策学也可以说是一门研究公共政策的学问。

★作为公共政策学研究对象的公共政策，可区分为以下三个层次 ： I、具体的个别的政策 2、政策群和政策链

3、政策一般 （概念、本质、特征、构成、功能等） （二）政策系统

公共政策学的研究对象的第二个基本的方面就是政策系统。 政策系统是由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统 （陈振明P5） （三）政策过程

1.政策过程就是政策主体、政策客体及其与政策环境的相互联系和相互作用，使得

政策系统 呈现一个动态的运行过程。

2. 政策过程主要包括： 公共政策问题 公共政策规划

公共政策执行 公共政策评估 公共政策变动

二、本书的逻辑体系

 以公共政策学的研究对象来编排

 公共政策 政策系统 政策过程

第四节 公共政策学的产生与发展

随着公共政策的产生与发展，人们有关公共政策的知识、思想和观点也在产生与发展。 当这些知识、思想和观点积累到相当宏富的程度时，一旦有人能够对它们进行整合并发现和掌握系统地观察与研究政策过程的方法，公共政策学作为一门新兴学科也就产生了。 一、古代的政策研究

我们把从上古时代直到20世纪中期的政策 研究，统称为“前公共政策学时期的政策研

究”。

古代中国的政策研究是十分发达的，究其原因，史官制度、策士制度、谏议制度和科举制

度起了很大的作用。

二、18、19世纪西方国家的政策研究

从产业革命前后到第一次世界大战前后，有许多学者和思想家，其中佼佼者如亚当·斯密、克劳塞维茨、卡尔·马克思和马克斯·韦伯等，在经济学、军事学、政治学、社会学和一般社会科学等领域里做了大量的理论研究和方法论探索，其成果不仅对他们各自耕耘其中的学科领域的发展做出了突出贡献，而且也为公共政策学的形成奠定了理论和方法论的基础。 三、20世纪前半期学科孕育的历史条件

公共政策学是在两次世界大战期间和二战后初期孕育成形而于20世纪50年代初诞生的。这门学科得以形成的历史条件，一些是其他学科的形成和发展造成的，另一些是政治、经济、科学技术的发展所导致的。

（一）系统论、信息论、控制论的产生 （二）决策科学的形成

（三）行为科学的形成和行为主义政治学的进展 （四）凯恩斯主义的出台与政府政策领域的扩大

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四、学科的诞生及其初步发展

1、1951年，由美国著名的政治学家勒纳（D. Lerner）和拉斯韦尔共同主编的《政策科学：视野与方法的近期发展》一书面世。这本书被誉为“公共政策学的开山之作”、“公共政策学的经典著作”，被人们认做公共政策学诞生的标志。

 公共政策学的创立者是拉斯韦尔，他是政治学行为主义学派的先驱者和重要代表人物之一。 2.公共政策学取得的进展主要是在两个方面：

☆在政策分析的定量方法和技术方面，取得了显著的成就。

☆许多政治学研究者，包括一批著名的政治学家在内，日益重视政治科学的公共政策取向，投身于公共政策学研究。 如戴维·伊斯顿，他于1953年著成《政治体系一政治学状况研究》 一书，对公共政策学给予了特别的重视。还有拉斯韦尔、林德布洛姆( Charles E. Lindblom)和阿尔蒙德。

五、学科发展的新阶段

1.20世纪60年代后期，美国政治学界开始蕴酿着一股对行为主义方法论反叛的情绪，并且立即波及公共政策学。

2.公共政策学进入第二个发展阶段的标志是德洛尔著《重新审查公共政策的制定过程》、 《政策科学探索：概念与适用》 、《政策科学构想》的出版 。

公共政策学在其发展的第二个阶段上，在以下四个方面取得了显著的成就： （1）方法论的多样化。

（2）对政策过程研究的重点的转变。

（3）对政策过程中的价值因素和伦理因素的作用给予了重视。 （4）公共政策比较研究开始起步。 3、学科研究的近期进展

公共政策学科的发源地美国，在以下三个方面取得的进展是应予特别指出的： (一)课题选择的新取向:伦理取向、管理取向、政府改革取向 。

(二)方法论的非科学趋向:倡导的是“混沌原则”、“不确定性”和“诠释学观点”，

强调“权变观点” 或“多元思考” 。

(三)公共政策学的建制化:学会的成立和专业研究刊物的问世;专门研究机构的建立;

大学教育中专业与课程的设置 。

4、公共政策学在中国的发展

★中国共产党从延安时期起就十分重视政策研究。

★十年“文革”期间，无论是体制内还是体制外，政策研究成了一片空白 。 ★党的十一届三中全会以后，决策科学化与民主化成为全社会现代化建设的迫切

要求。于是，公共政策学作为一门新兴学科在中国应运而生。 ★国外的决策科学和公共政策学的专著相继翻译出版

★著名大学的政治学与行政管理学系率先在大学本科和硕士研究生培养方案中设置

了公共政策学单科或系列课程 。

总起来看，到90年代中期，公共政策学在中国已经形成为一门比较完整的学科。

第二章 公共政策学的研究方法

公共政策学的方法论体系，方法论体系包括三个层次： ★认识论（宏观层次） ★一般方法（中观层次）

★ 操作性分析方法（微观层次）

一、方法论体系的第一个层面是属于认识论范畴的研究方法，

（思维方式、思维方法）如：唯心主义、唯物主义、辩证唯物主义 可知论、不可知论

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 哈佛大学有一句名言:“一个成功者和一个失败者，不在于他的知识和经验，而在于他的思

维方式”。

 作为一个文科研究人员，你的成功和失败，不是取决于你的知识和经验，而是取决于你的思维方式。如果你的思维方式没有发生变化，即使读了很多东西，写了很多东西，但是不会出现真正的理论创新。  真理问题

1、实践是检验真理的惟一标准 2、实践检验真理的方式

 实践不能证明一个陈述或判断就是真理—不能证实  实践只能证明一个陈述或判断不是真理---只能证伪

 波普在《科学发现的逻辑》认为，分析经验科学的方法，就是科学发现的逻辑，或者说知识的逻辑的任务。但是，“经验科学的方法”是些什么？我们所说的“经验科学”又是什么？  经验科学的特征是它们运用所谓“归纳方法”。按照这种观点，科学发现的逻辑等同于归纳逻辑，即这些归纳方法的逻辑分析。

 一般把这样一种推理方法称作“归纳的”方法，它是从单称陈述(有时也称作“特称陈述”），例如对观察和实验结果的记述，过渡到全称陈述，例如假说或理论。

 从逻辑的观点来看，显然不能证明从单称陈述（不管它们有多少）中推论出全称陈述是正确的，因为用这种方法得出的结论总是可以成为错误的。不管我们已经观察到多少只白天鹅，也不能证明这样的结论；所有天鹅都是白的。  不可能的飞跃：  单称判断→全称判断  地方经验→放之四海

 社会科学研究的任务就是：

 对已有的结论进行证伪----提出新的假说-----再证伪----新假说

 “人们只是在知识很少的时候才有准确的知识，怀疑会随着知识一道成长”。 ————歌德  “思想本质上就是我们对当前事物的否定”

————马尔库塞 二、第二个层面的方法

 1、系统分析与矛盾分析方法  2、历史比较法  3、制度分析法  4、价值分析法  5、超理性分析法  6、多视角分析法

（一）公共政策的系统分析

1.系统分析可以看作包括了运筹学，再加上经济上的考虑和目标的调查以及与此有关的方法。 2.系统分析基础上的公共政策分析可以认为是基于公共政策与政策目标之间的关系，在各种备选方案中确定一个能最大程度实现该目标的最优方案的过程。

3.从系统分析的要素和步骤来看，公共政策分析过程的逻辑顺序可以分为如下几个阶段：阐释目标、寻找方案、预测效果、构造模型、评估方案。

4.从系统分析的内容来看，对公共政策系统的分析通常包括政策系统的环境分析、政策系统的目标分析和政策系统的结构分析三个方面 。 5.公共政策研究中的系统分析的主要作用有：

(1)帮助政策分析人员从整体性的角度理解政策系统，并在此基础上对不同的政策系统加以较； (2)鼓励政策分析人员同时对政策系统的各子系统进行研究，促使政策分析人员注意系统内部的

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结构和层次特点；

(3)系统分析强调并突出对未知事物和状态的探索，使人们能够在过去和现在的基础上预测未来，不断开拓新的领域；

(4)系统分析引导政策分析人员在政策分析过程中善于转换视角，从不同的角度或侧面看待政策分析中的问题；

(5)系统分析促使政策分析人员在考虑政策目标和解决问题所需的要求和条件时，也同时注意考虑协调、控制和贯彻执行等问题，并注意进行从目的到手段的全面调查。 （二）公共政策的矛盾分析

1.矛盾普遍性和特殊性的辩证关系要求我们在普遍性原理的指导下，具体地分析矛盾的特殊性。分析政策问题、制定和执行政策，必须坚持具体问题具体分析 。

2.主要矛盾与次要矛盾的辩证关系要求我们在分析政策问题、制定和执行政策时首先要善于抓住重点，抓住关键，集中主要力量去解决主要矛盾，同时又要学会统筹兼顾，恰当地处理次要矛盾 。

（三） 公共政策的历史－比较分析方法

☆公共政策的历史分析 1.唯物史观认为，一切事物都具有历史性。任何事物都有其产生、发展和灭亡的历史，都作为过程而存在，都是历史必然性和历史暂时性的统一。认识事物和研究问题必须遵循科学的历史主义方法。这就要求：

(1)在认识事物时，要坚持变与不变的辩证统一。 (2)在评价事物时，要坚持肯定与否定的辩证统一。 (3)在改造事物时，要坚持继承和变革的辩证统一。 2.研究公共政策同样必须坚持历史的观点。

因为任何一个政策问题都不是孤立的，而是一个复杂的系统和矛盾群体，是会不断发展变化的；

同时，每一项政策也都是一个过程，有其产生、发展和消亡的历史。因此对公共政策的研究就不能仅限于对当前情况的分析，否则就难以把握政策变化的原因，更谈不上对政策的改进。

3.历史分析法的优点主要有：可以研究不能直接调查的对象；资料数量往往比一次性调查丰富，可以采取大样本来提高可信度；资料来源于历史事实，受干扰小，具有客观性；有些文献中的基础数据和资料是经过整理归纳的现成资料；较之其他社会调查方法的花费要少。

4.它的缺点主要有：虽然资料来源比较广泛，但缺乏足够的深入性、全面性和系统性；限于书面语言，难以见到具体环境下的行为和思想；定量化困难等。  如:美国对台政策的历史分析

 关于农民“弱势群体”地位形成的历史分析  中国城市化发展的历史分析与现实思考  农地制度的历史分析

☆公共政策的比较分析 1.比较和鉴别是人类认识未知事物的基本方法。

 所谓比较，就是根据一定的标准把彼此之间有着某种联系的多个事物加以对照，从而确定其间的相同与相异之处，由此对事物作出初步的分类；

 在分类的基础上，人们可以认知和把握不同事物的共同和相异的表象特征和本质特征，进而达到对特定事物的理解和解释。

2.政治学中的比较研究传统最早可以追溯到亚里士多德对古希腊城邦政体的研究。亚里士多德的比较方法中所包括的基本逻辑是：确定一个具有理论意义的研究对象或建构一个问题，然后对相关经验资料进行收集和分类研究，再引入一种关键评判性度量标准并据此对分类结果展开剖析和分析，进而得出解释性的概括。

3.比较政治学的成功启发了公共政策的研究，比较公共政策作为一种新的研究取向越来越受到

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人们的重视。严格意义上的比较公共政策是对公共政策进行跨国的比较研究。 进行公共政策的系统比较有三个基本的原因: (1)为制定更好的政策提供指导；

(2)为了更加深入地了解在处理具体问题时政府机构和政治过程是怎样运作的；

(3)因为当今世界日益增长的相互依存，很多全球性的问题需要各国相互合作，一个国家的政策常常会对其他国家的政策制定产生重大影响。  如:工程移民政策的比较分析

 公众参与环境保护的一种实证研究——基于陕西、广东两省的比较分析  美、日、中信息政策比较分析

 小布什与克林顿政府的宏观调控政策比较分析 4.比较的步骤一般分为：

（1）确定比较研究的范围，即确定要比较的公共政策领域和作为比较对象的国家； （2）进行个案研究，具体描述各个国家所采取的政策的内容及其相关因素；

（3）类型分析，即按照同一逻辑特征，把一定的政策现象分门别类地加以整理，找出若干种事物的共同特征，以及这类事物与其他事物的基本区别；

（4）设定比较对象的自变量和因变量，通过对这些变量之间的关系的比较，考察它们的共同特征和各别特征，发现共同本质和各别事物的特殊属性。

☆公共政策的个案分析 1.个案分析也叫个案研究或案例研究，是对单一的研究对象进行深入而具体研究的方法。 2.个案研究的对象可以是个人，也可以是个别团体或机构，还可以是某个现象或问题。个案研究一般对研究对象的一些典型特征作全面、深入的考察和分析，也就是所谓“解剖麻雀”的方法。

3.个案研究的步骤一般包括：

（1）明确个案研究的目的和内容； （2）制定研究计划；

（3）实施个案研究（如收集资料、访谈、观察、测量等）； （4）整理分析材料，形成结论； （5）起草研究报告。

4.个案研究法的主要特点是：

（1）研究对象的个别性与典型性。 （2）研究内容的深入性和全面性。 （3）研究方法的多样性和综合性。

5.个案研究的优点主要有：个案研究充分考虑研究对象的特点，根据研究对象的实际，提出解决问题的方案；个案研究是历史研究与现实发展相结合的动态研究，能更好地揭示研究对象的发展特点和规律；个案研究的方法灵活多样。 （四） 公共政策的经济－社会分析方法

☆利益分析方法 1.利益是社会化的需要，是人们通过一定的社会关系表现出来的需要。对利益的追求，形成人们的动机，成为推动人们活动的动因。 2.利益的类型

不同的角度可以有不同的划分

按照不同的构成内容把利益分为物质利益和精神利益；

按照不同的领域把利益分为经济利益、政治利益、文化利益；等等。

3.马克思主义的利益分析方法是从利益的角度去分析人们结成的经济关系、阶级关系、政治关系以及各种社会关系，并且认为经济关系、阶级关系决定其他一切社会政治关系 。 4.中国共产党和中国政府一贯重视政策的利益实现和利益分配问题。  毛泽东:要得到群众的拥护就得真心实意地为群众谋利益 ;

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 邓小平也指出，不讲物质利益是唯心论，要以是否符合人民群众的利益作为判断社会主义优越性的标准；

 江泽民:改革越深化，越要正确认识和处理各种利益关系，把个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、当前利益与长远利益正确地统一和结合起来 。

5.研究当前我国的公共政策，就要弄清中国目前利益关系的具体状况，也就是说，要明确当前中国存在哪些利益关系（包括利益差别和利益冲突），在新的历史条件下这些利益关系表现出哪些新特点，其中有哪些关系是不合理的、需要调整的，不合理之处及其原因是什么，如何通过公共政策进行针对性的调控，等等。 如:高房价下的集团利益分析、房价走势与对策

教育政策执行难的利益分析——以北京市流动儿童义务教育政策实施为例 政府收费的原因及其利益分析

利益分析:研究政策执行问题的基本方法论原则 (丁煌) 公共政策的逻辑起点——公共利益分析 行政改革的利益分析

☆经济分析方法 1.从经济方面分析政治和政策现象是马克思主义的基本观点和重要方法之一。经济分析方法内含着历史辩证法的思想，它把社会划分为经济基础、上层建筑和意识形态三大结构，从它们之间的辩证关系中把握政治和政策现象。

2.当代西方政治学和公共政策研究同样重视经济分析方法的应用，只是他们更多的是用现代经济学的概念和理论来分析政治和政策现象。

3.运用现代经济学分析公共政策获得最大成功的是公共选择理论。

 詹姆斯·布坎南、肯尼思·阿罗和保罗·萨缪尔森，将经济学的分析方法应用于政治领域，力求解释民主社会中政治和社会选择的过程。

☆社会形态分析 1.社会形态的学说是马克思主义的一个创造。社会形态是一定社会发展阶段上经济制度、政治制度和思想文化体系的总称，是这个阶段生产力和生产关系、经济基础和上层建筑的具体的、历史的统一。

2.经济基础是指由社会一定发展阶段的生产力所决定的生产关系的总和；上层建筑是建立在经济基础之上的意识形态以及与之相适应的制度、组织和设施的总和。经济基础是上层建筑赖以存在的根源，它决定上层建筑；上层建筑是经济基础在政治和思想上的表现，它反作用于经济基础。

3.上层建筑一定要适合经济基础发展状况的规律，是无产阶级政党和社会主义国家的政府制定路线、方针和政策的一个重要的理论基础。

4.历史唯物主义认为，人类社会可以分为五种基本社会形态——原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会和共产主义社会。

5.西方学者同样重视社会形态的研究，只是他们的划分标准有所不同。最有代表性的观点是丹尼尔·贝尔在其著作《后工业社会的来临》中提出的社会发展三阶段论，即前工业社会、工业社会和后工业社会。

6.后工业社会是贝尔用来指称20世纪50年代以后出现的，以知识和信息为中心的社会,是当代西方各国制定公共政策的依据和总体背景。

☆社会阶级与阶层分析 阶级分析

1.阶级是一个历史范畴，阶级的存在是和生产发展的一定历史阶段相联系的。所谓阶级，就是这样一些集团，由于它们在一定社会经济结构中所处的地位不同，其中一个集团能够占有另一个集团的劳动。

2.有阶级就会有阶级斗争。阶级斗争是剥削阶级和被剥削阶级之间、统治阶级和被统治阶级之间围绕着阶级利益而进行的斗争，同时也必然要扩展到同经济领域紧密相联的政治领域和思

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想领域。

3.阶级分析就是用阶级和阶级斗争的观点去观察和研究阶级社会中社会现象的方法。

4.要想正确认识社会，指导社会实践，就必须用阶级分析的方法，研究社会各阶级的经济地位，并在此基础上分析它们的政治态度和思想状况，还要分析各个阶级的历史地位和作用以及各阶级的相互关系。只有这样，才能制定正确的路线、方针和政策。

如:1925年毛泽东在《中国社会各阶级的 分析》一文中开篇就指出：“谁是我们的敌人?谁是我们的朋友?” 阶层分析

1.传统上通常把阶层看作在同一阶级中，由于所处阶级地位不同而分成的若干层次。其实阶级和阶层反映的都是社会不平等现象。

2、阶层所反映的就是社会中这种资源分配与占有的关系，这种分配与占有关系决定着人们的社会互动方式、互动过程以及其他社会关系的形成，因而也是社会结构中占主导性的社会关系。 3.有关社会分层的理论解释，有功能论和冲突论两种。

(1)功能论认为在一个社会中，为了实现社会的基本价值目标（如社会稳定和社会发展），需要居于各种社会位置的人们的共同努力。

 社会位置→重要性程度不一样→→人的素质→贡献的大小→社会报酬是不平等的。  按照这种理论，社会不平等不仅是合理的，而且是必然的。 (2)冲突论秉承马克思主义的阶级理论，把社会分配不平等的根源归结为不同的社会集团在控制社会经济运行过程和公共机构的权力的不同。拥有这些权力的集团可以用此权力来剥夺无权者，从而从社会分配中获得 更多的报酬。这是一种不合理的社会状况。

5.新中国成立以后，我国逐步形成了“两个阶级一个阶层”（工人阶级、农民阶级和知识分子阶层）的社会结构。

 改革开放以后，我国的社会阶层结构发生了深刻的变化，呈现出了多元化的发展方向，并正在向与现代化经济结构相适应的社会阶层结构方向转变 。

 中国社会科学院社会学研究所陆学艺等人通过实证研究把现阶段的中国划分为十大阶层 。  通过这一划分，以便于确认哪一类人群是社会主导阶层；哪一类人群是弱势群体；哪一类是上升群体; 从而通过制定相关政策，调整社会结构，扩大弱势群体的上升渠道，最大限度 地保持社会稳定和可持续发展。 （五） 公共政策的制度分析方法

☆政治学中的制度主义 1.制度的内涵比较宽泛。广义的制度指的是一个社会为确定人们的相互关系而人为设定的一些约束规则，一般包括非正式约束和正式约束两个部分。

(1)非正式约束是人们在长期的社会交往中无意识地形成的，主要包括价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等因素。

(2)正式约束也称正式规则，是指人们有意识创造的一系列带有强制性的规则，包括社会规则、政治规则、经济规则等。

 狭义的制度指的就是正式约束及其结构化的形式，特别是组织机构及其所遵循的规则。 2.制度规定了政治体系是如何运转的，因此它占据了政治学研究的中心位置。从古至今，政治学者一贯重视对制度的研究和分析。

(1)古希腊时期，亚里士多德就曾运用制度分析方法对当时的各种城邦政体进行了比较研究。 (2)在近代，制度分析一直是西方政治学的主要研究方法。

(3)到20世纪20年代，一些欧美政治学家出于对政治学研究现状的不满而开始寻求创新。行为主义在20世纪中叶开始成为政治学研究的主流方法论。

(4)到了20世纪80年代，由于行为主义自身的缺陷以及新制度经济学的冲击，政治学家开始重新关注制度问题，把制度纳入了当代主流政治学理论的视野。

新制度主义的“新”体现在既关注制度在政治生活中的作用，又吸收行为主义的动

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态、过程、定量化的研究方法。这是新制度主义政治学的基本特点。

☆新制度主义的三大流派  新制度主义是在传统制度分析的基础上，批判吸收了行为主义的研究方法，同时借鉴了社会学、制度经济学以及其他社会科学的研究成果，因此在其内部形成了多种分支 。有:  “历史制度主义”（historical institutionalism）、

 “理性选择制度主义”（rational choice institutionalism）  “社会学制度主义”（sociological institutionalism） 历史制度主义

1.历史制度主义是在对政治学中团体理论和结构功能主义的批判和整合基础上形成的。  冠之以“历史”，是因为这一学派认为历史是克服人类理性（工具理性）局限性的一个主要途径；之所以又是“制度主义”，因为他们注重以制度为核心来考察历史，以国家、政治制度为中心来分析历史。

 从历史中获取理性，从制度的角度考察历史 2.什么是制度？

历史制度主义者认为制度是扎根于政治组织结构或政治经济关系中的正式或非正式的程序、惯例、规范等，它们包括宪法规则、官僚体制运作的程序等。 3、制度是如何产生的？

历史制度主义者接受团体理论的观点，认为由于社会资源分布的不平衡，权力在社会群体之间的分配是不均衡、不平等的，这种不平等的权力关系一旦固定下来，通过政治过程被纳入规范体系，就形成制度，成为调停群体日常交往的准则 。

4.历史制度主义者通过社会历史发展过程中形成的制度来解释政治现象。

他们是社会因果论的积极倡导者，但他们反对传统认为相同的作用力必然会在任何地方产生完全相同结果的观点，认为社会力量作用的结果还受到源自过去的特定情势的某些因素的影响，而制度正是该特定情势中最重要的因素。 5.路径依赖观

保罗·皮尔逊（Paul Pierson）在《回报递增、路径依赖和政治学研究》一文中提出了在制度变迁过程中易于形成一种自我强化的路径依赖的观点。

广义的路径依赖指的是前一阶段上的事件可能会对后一阶段的事件产生某种影响和制约作用； 狭义的路径依赖则诉诸“回报递增”，认为某种制度模式一旦上了轨道之后，沿着同一道路继续发展的可能性会增大，这是因为该制度模式提供了比其它制度更大的收益。（惯性）(沉淀成本)

6.路径依赖在政治生活中表现为： （1）时间序列的重要性 （2）政治制度的惯性 （3）政治过程的偶然性 （4）政治制度的继承性

7.制度变迁在正常时期遵循路径依赖的规律，而制度的创始和变革则有赖于制度断裂的“临界点”。新制度是临界点上各种政治力量冲突的结果。（量变与质变） 8. 历史制度主义认为正常时期的制度变迁也还存在着意外后果，环境和条件的变化可能促使制度的功能发生扭曲或改变。 这些影响因素主要有：

一是社会经济系统和政治背景的变化；二是新的行动者；三是新的目标；四是新观念； 五是制度自身的内在冲突，而这些斗争和冲突又可能溢出制度之外，并引发新的变革。 理性选择的新制度主义

1.理性选择制度主义起源于对美国国会制度的研究。它主要吸收新古典经济学中有关“经济人”的假设和新制度主义经济学中有关制度在经济生活中作用的理论(委托－代理理论) ，

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其主要分析工具有产权、寻租和交易成本等理论。

2.理性选择制度主义者把制度界定为“工作规则的组合，它通常用来决定谁有资格在某个领域制定决策，应该允许或限制何种行动;同时，他们把政治视为“集体行动的困境”，即当每个个体采取行动以实现个人偏好的最大化时，却可能产生对集体而言为次优的结果。 3.理性选择制度主义从“经济人”假设出发，认为个人行为是基于个人利益或效用的最大化，因此，制度的创造及其变迁就是相关的政治行为者之 间达成一致协议的结果。

4.理性选择制度主义最重要的贡献就是发现了在决定政治结果时，制度影响政治行为者之间战略互动的方式。

5.制度对政治生活中行为者之间战略互动的构造表现为：通过影响政治行为者选择活动的范围和序列，通过提供有关减少他人相应行为不确定性的信息和实施机制，制度可以引导政治行为者进入特定的计算过程，并作出相应的行为选择，从而有可能改善社会政治结果。 社会学制度主义

1.社会学制度主义源于对传统组织理论的反思。

(1)传统的韦伯式官僚组织理论认为，组织是为了实现特定目的而设立的，效率是组织建立的一个主要原则。

(2)社会学制度主义认为这种理论是一种典型的工具主义和功利主义的说法，它仅仅从资源分配和效率的角度来看待组织的存在，没有看到符号、仪式象征等文化活动对于组织存续的重大意义。 (3)有鉴于此，社会学制度主义对制度的界定要更为宽泛，它不仅指正式和非正式的规则、程序，同时也包括了象征体系、认知形式和为人类行为提供“意义框架”的道德模型等具有特殊文化内涵的成分。

2.社会学制度主义的理论基础是建立在“社会人”假设之上的。它反对理性选择学派将个人的行为归结为出于自我利益考虑的理性计算，认为个人的政治行动不完全是理性选择的结果，而是受到制度的规定和制约。

☆公共政策的制度分析 1.制度（institution，有时专指机构）是公共政策过程得以实现的场所，它包括政治组织、法律和规则等。这些制度构成每个政治体系的核心部分，并且制约着决策者的行为。它们划分各级组织的权力和责任，并且授予个人和团体以权利。 2.传统制度主义把公共政策看作政府机构或制度的产出。政策是由政府机构制定并加以实施的，一项政策方案如果不被政府机构所采纳和执行，就不能成为政策。 3.公共政策的传统制度主义分析的缺陷：

★偏重描述，纠缠于行政的细节和正式的程序，忽视了个人和团体会利用制度来谋求私利，也忽略了社会背景对正式制度安排的形成和调整所发挥的作用； ★从静态的角度来看待政策过程。 4、公共政策的新制度主义分析

新制度主义是传统制度主义的否定之否定，它弥补了行为主义的不足，把制度因素重新置于政策研究的中心位置。公共政策的形成不再被简单看成是无数选民偏好的聚集，而是通过一定规则制定出来的。

（六） 公共政策的价值、超理性与宏观分析方法

☆价值分析 1.价值最初的含义是表示某物具有的交换价值，19世纪以后价值的含义开始被延伸到社会科学的更广泛的领域。马克思主义把价值看作客体与主体需要之间的一种特定（肯定与否定）关系。

2.价值观是一定时代人们自我意识的体现，是人们确定自身发展总体方向的根据，是一个系统的倾向和原则，也是个人或系统生活或存在的目的。不同的社会、文化类型、社会集团和阶级，以及每个个人，都会持有不同的甚至是对立的价值观。

3.公共政策价值观指的是“政策制定者以及其他涉及决策过程的人共有的偏好、个人愿望和目

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标。价值观可能包括一个人的政治信条、个人偏好、组织目标以及政策取向。

4.公共政策价值观主要包括：政策理论、政策理想、意识形态、政策认知、政策感情、政策态度和评价标准。

5.公共政策的价值分析就是考察公共政策过程中某种目的是否值得为之争取、采取的手段是否能被接受以及改进系统的结果是否“良好”。价值分析力求回答的问题是：喜欢什么？因为什么？为了什么目的？多大风险？应当优先考虑什么？等等。 6.公共政策价值分析的方法，一般可以从如下几个方面展开：

（1）调查社会不同阶层的人对公共政策所持的态度与可能的行动。

（2）识别社会公众、公务人员和社会团体等不同层面的价值观的含义、范围和变化趋势。 （3）对公共政策系统进行分析，寻求公共政策系统所蕴含的价值观念。

☆超理性分析 1.公共政策的分析和制定过程是一种复杂的过程。现代公共政策理论主张，公共政策的分析过程应当是理性的过程，明晰的过程。但在实际上，这一过程经常是超理性或模糊的。

2.之所以会出现这种情况，一方面是因为在公共政策的分析和制定过程中，有些问题是纯理性的方法无法解决的，也就是说理性方法本身的功能有限；另一方面是因为一向被传统观点认为属于超理性的方法，本身含有重要的、合理的成分。

3.在理论上，对超理性因素的考虑主要来自哲学上关于不可直观范畴的命题和生物学上关于直觉的研究和发现。

4.直觉与经验直接相关，是以经验为基础的一种人类能力。经验具有个体的特征，个体的经验经过集合与升华就成为了某种知识。与经验的个体特征相一致，直觉能力也具有个体的特征。 5.在可以预见的将来，最为有效的公共政策分析方法，“还是要把理性分析的科学与超理性分析的艺术结合起来。理性的系统分析能够提供工具，但它不能提供智慧”。

☆德洛尔的宏观公共政策分析 1.叶海卡·德洛尔在他从事理论研究和担任政策顾问的实践中发现了两个问题：一个是普通的公共政策分析在微观问题上的有效和在宏观问题上无效的矛盾。另一个是现有公共政策分析的一般知识与“行动中的见解”之间存在的差异矛盾。

 同时，德洛尔在对24个政府首脑机构的比较研究中，发现公共政策分析方法和受过专门培训的政策分析人员在高层领导人那里几乎没有得到应有的重视。最主要的原因是目前公共政策分析在技术水平上的不足，使其在高层领导人面临的关键性问题上无能为力。

2.为此，叶海卡·德洛尔强调有必要在政策分析领域进行一场大刀阔斧的革新，发展能够应付高层大政方针的宏观公共政策分析。他的这一思想主要体现为以下22条原则: (1)以判断和行为的哲学而不是科学的哲学作为基础。 (2)以超理性为依据。

(3)以宏观公共政策为焦点。 (4)对公共政策模式的考虑。

(5)从国家兴衰、革命和政权的命运、发展规划以及类似的“宏观事业”的成败这一高度来思考问题。

(6)未来因素的设计。 (7)在历史中思考。

(8)对形势进行广泛、远期和动态的预测，尤其要注意衰落曲线、转瞬即逝的机会和意外事变。 (9)以协调的观点为指导集中注意关键性抉择。 (10)避免不利结局，争取良好绩效。 (11)清除弊病。

(12)在与动态环境交互作用的意义上进行分析。 (13)深层复杂性的处理。 (14)公共政策赌博。

(15)价值分析和目标探索。 (16)了解新情况，修改旧决定。 (17)创新和创造性。 (18)政治上的周密性和相对独立性。

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(19)与危机决策的相关性。 (20)同公共政策探索的广泛社会过程保持富有成果的联系。 (21)有关元政策的制定。 (22)注重沟通。

☆总结——对视角和途径的选择依据 1.当然，公共政策的研究视角和路径不只以上这些。在实践当中，学者们总是明智地以多种方式对不同的方法进行组合使用。

2.希望每位学习者都能够选择一种适合自己的方法，深入地了解和掌握它，达到炉火纯青、应用娴熟的地步。

3.不论你最后选择了哪种方法，要想成为一位出色的政策分析家还需要经过磨炼。公共政策学大师德洛尔为有此抱负的人提出了九项任务 ：

3.德洛尔为有想成为一位出色的政策分析家抱负的人提出了九项任务 ： （1）你应当具备历史和比较的视角。 （2）你应当知道政策制定的实际情况。 （3）你应当深入研究自己的社会。

（4）你应当从大政方针着手再继续研究各种不同的政策问题。 （5）你应当把目光转向元政策制定。

（6）你应当树立一个合适的知识和行动的哲学。

（7）你应当通过变换不同的工作、在另一个文化里呆一段时间、学几种主要的语言等方式来拓宽你的方法论和实践经验。

（8）你应当使你的学科基础多元化。 （9）你应当注意职业伦理。 （七）公共政策研究的多学科视角

☆政治学视角 1.政治学是研究社会政治现象及其规律的学科,一般把它描绘成探讨人们如何为一个社会进行权威性价值分配的问题 。《布莱克维尔政治学百科全书》把政治定义为：一群在观点或利益方面本来很不一致的人们作出集 体决策的过程，这些决策一般被认为对这个群体具有约束力，并作为公共政策 加以实施。

▲公共政策作为一种普遍和重要的政治现象一直是政治学关注和研究的对象。 2.西方的政治学研究可以分为三个阶段：

★传统政治学时期，主要研究对象是国家，研究重点是政府 和主权，强调研究政府的制度结构和政府治理的方法与理论基础。

★行为主义政治学时期，强调调查方法，通过对公共政策过程的描述性研究(特别是对个体决策的描述)来进行公共政策分析。

★后行为主义政治学时期，突出政治系统的重要性，并重视对因素和价值因素的考量。

3.由于政治学研究方法的多样性，因此从政治学的视角对公共政策进行研究的路径也是多种多样的。

 权力与控制  讨价还价与交易  博弈

☆管理学视角 1.管理是指按照一定的计划和步骤，服从一定的指挥和原则，从而使个人和各个方面的活动协调一致，以便用最小的代价实现既定目标的活动。

2.管理科学是研究管理理论、方法和管理实践活动的一般规律的科学，它以运筹学、信息科学、系统科学、管理经济学和社会心理学等为基础，内容包括公共管理和企业管理，其理论核心是改进管理决策。管理科学对公共政策研究的最大贡献至是决策科学。

3.由于公共政策从总体上来说是一种抽象的行为原则与规范，只有通过管理，才能将公共政策的目标变为现实。

☆经济学视角 12

1.经济学是研究人类经济行为尤其是经济选择行为以及经济政策的一门学科。从稀缺性的角度看待人类行为，它要解决任何一个社会和个人都面临的选择和资源配置问题。 人类天性喜欢追求稀缺性的东西。

2.经济学通常分为宏观经济学和微观经济学：前者运用总量分析方法研究整个国民经济活动的总量及其变化；后者则以单个经济单位的局部经济活动作为考察对象，运用个体分析方法研究个别企业、个别消费者在市场中的经济行为。

3.公共政策学的经济学视角就是采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共政策问题。

☆社会学视角 1.社会学简单说来就是研究社会现象的科学 ,主要研究构成社会结构的单位和适应社会结构的人类行为的变化。社会结构是指任何一种有选择的、周期的、有规律的和通过各种社会控制来调节的社会相互作用的模式。

2.社会学对公共政策分析的主要贡献在于它对社会问题、种族关系、家庭问题、犯罪学和社会变革所进行的研究。

3.社会学对公共政策研究的另一大贡献在于微观的实证研究方法 。

☆伦理学视角 1.伦理学也称“道德哲学”，是一门研究各类社会道德现象，揭示道德的本质、发展规律和社会作用的理论学科。它以道德问题和道德判断作为研究对象，包括道德活动现象、道德意识现象和道德规范现象。

2.伦理学可分为规范伦理学和非规范伦理学两大类：规范伦理学包括一般的规范伦理学原理和应用伦理学；非规范伦理学包括描述伦理学和元伦理学。

3.伦理学对公共政策研究的影响至少表现在两个方面：一是强调政策研究中的价值分析；二是政策研究本身的伦理规范，或者说是政策分析的职业伦理，这包括政策决策者的行为标准、政策研究者的职业道德要求、政策执行者的道德规范等。 三、第三个层面的方法

第三章 政策研究的资料搜集与分析方法

第一节 研究方式的类型划分及其选择

一、基本研究方式

公共政策的基本研究方式的划分所依据的是研究方式的自身特征。实验研究、调查研究和非介入性研究更多地表现出定量研究的特征，比较集中地体现了实证主义方法论的思想，而实地研究则更多地表现出定性研究的特征，更多的体现出人文主义方法论的思想。 • 调查研究 • 实验研究 • 实地研究 • 非介入性研究 二、研究方式的选择

公共政策研究中研究方式的选择涉及许多理论和方法论问题，也涉及不同理论的研究范式。实际应用中，常常是因人而异、因事而异、因地而异，很难有一个统一的标准。研究方法本身只是研究的一个手段，应该为一定的研究目的服务。一般来说，研究方式的选择往往根据以下三项

原则：研究对象优先，研究结果优先，方法资源优先。 • 研究对象优先 • 研究结果优先 • 方法资源优先

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第二节 一手资料的搜集与分析（上）

一、抽样调查的常用术语 总体和样本

抽样框和抽样单元 参数值和统计值

重复抽样和不重复抽样 信度和效度 二、概率抽样调查 1.简单概率抽样 2.系统抽样 3.分层抽样 4.整群抽样 5.多段抽样

三、非概率抽样调查

• 偶遇抽样 • 判断抽样 • 定额抽样 • 雪球抽样

四、概率抽样和非概率抽样调查资料的收集方法

政策调查资料的收集方法主要分为自填问卷法和结构访问法。

问卷一般包含以下几个部分：封面信，指导语，问题及答案，其他资料等四部分。

• 自填问卷法 • 结构访谈法

第三节 一手资料的搜集与分析（下）

一、无结构访谈法

无结构访谈法又称深度访谈法，是一种非标准化、非格式化的政策研究资料的收集方法。

按照访谈对象人数的不同，无结构访谈法大致可以分为个别访谈和集体访谈两大类。 • 个别访谈法

• 集体访谈法 集体访谈的常见形式是：焦点团体座谈会、头脑风暴法、德尔菲函

询法等。

二、实地观察法

公共政策过程中的实地研究首先以深入实地进行政策资料的搜集、整理和分析为前提。通常分为选择政策研究背景、获准进入、取得信任和建立友善关系、收集资料（观察和访谈）、整理和分析资料、报告政策研究成果等几个主要阶段。 实地观察可以分为参与观察和非参与观察两种方法。 三、实验研究法

实验研究的目的是通过对一些政策变量的控制来观察政策过程中另一些变量受其影响的情况，从而掌握政策变量之间互相影响的有关事实，为公共政策的制定、执行和评估提供参考信息。 实验研究的基本程序是：选择→分组→实验→测量→比较→结论。

根据实验环境的不同，实验研究和准实验研究都可分为实验室实验和实地实验两种情况。

第四节 二手资料的搜集与分析

二手资料的搜集与分析又称为非介入性研究或者文献研究。公共政策研究中常用的二手资料的搜集与分析方法可以分为内容分析、二次分析和现存统计资料分析。

一、内容分析

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（一）内容分析的目的

（二）内容分析的程序 （1）抽样 （2）编码 （3）推理 二、二次分析

二次分析是对与政策过程有关的现有的数据资料进行的再次研究，即直接利用其他研究者为其他目的所搜集的原始数据资料所进行的新的政策研究。 （一）二次分析的目的 （二）二次分析的程序 三、既存统计资料分析

既存统计资料分析又称既有统计资料分析，是在利用各种官方统计资料的基础上进行 的政策研究。

既存统计资料分析的目的 既存统计资料分析的程序

第五节 定量资料分析

一、定量资料分析概述

• 理性及理性分析

• 定量分析方法的作用及其局限性 • 定量分析方法的分类 二、系统分析中的定量技术 1 确定型定量分析技术

• 线性规划 • 排队论

• 马尔柯夫分析 • 损益分析 2、 随机定量分析技术

• 动态规划 • 库存论 • 回归分析法 • 决策树 • 计算机模拟 3 统计分析

• 单变量统计分析 • 双变量统计分析

第六节 定性资料分析

定性资料分析是一个对资料信息进行分类、描述、综合、归纳，并在此基础上提取出定性结论的过程。定性资料分析的基本逻辑是归纳法，即从具体的、个别的、经验的事例中逐步抽象出概念和理论。这种分析方法经常采用的形式大致可以分为五种不同的类型：连续接近法、举例说明法，比较分析法、流程图法和创造性分析方法。 一、连续接近法

连续接近法是指从开始时概念含糊、信息杂乱的状态，通过不断反复和循环上升的多项步骤，最后取得一个具有概括性的综合分析的结果的方法。 二、举例说明法

举例说明法是用经验证据来说明某种政策理论或者政策概念的方法。

三、比较分析法

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比较分析法是把注意力集中在少数理论或者概念上，用其它可以替换的解释与之进行比

较，然后发现出新的有价值的东西。根据比较方式的不同，比较分析法可以分为一致性比较法和差异性比较法。 • 一致性比较法 • 差异性比较法

四、流程图方法

流程图的方法是指研究过程和研究结论都具有直线性、阶段性特征的政策研究方法。 五、创造性分析方法

创造性分析方法实际上是对一些典型的公共政策定性分析方法的统称，它既是心理的过程，又是逻辑的过程。 （一）个人判断法 （二）脚本写作 （三）运筹博弈法

第四章 公共政策的本质、构成与功能

 在现代社会中，政策可以说无处不在，已经渗透到生活的各个层面。我们到 医院去

看病，会受制于医疗卫生政策；孩子能进入学校读书，受益于国家的教育政策；出门旅行，开车上路，需要遵守交通管理规定；结婚生子不能违反计划生 育政策。政策几乎与我们形影不离。的确，我们非常需要政策，没有政策的必要 干预，就难以保证正常的社会生活秩序。俗话说：‘‘没有规矩不成方圆”,讲的就 是这个道理。  在我国，政策一词也经常为人们在日常生活中所使用。如“落实党的知识分子政策”，“计划生育是我国的一项基本国策”，“改革旧的住房政策”，“改革公费 医疗政策”，等等，

 然而，我们在说这些话或做这些事的时候，是如何理解政策一词的含义的？政策到底是什么东西？

 如：1993年10月北京市人大常委会第六次会议一致通过了《北京市关于 禁止燃放烟花爆竹的规定》。1993年12月1日，该法规正式生效。继北京之后，国内其他一些城市迅速跟进，相继出台了一些类似的规定，限制或禁 止燃放烟花爆竹。

 1995年5月，在进行了大量前期准备工作的基础上，北京市政府开 始正式执行《关于严格限制养犬的规定》。“狗税”第一年登计费是5 000 元，以后每年注册费是2 200元，试图通过高额的“狗税”，达到“限养”，的目的。

 2000年初，辽宁省沈阳市率先实施新的交通管理办法，规定在五种交通事故中行人需要负全部责任，说得直白和通俗一点，这就是所谓的“行 人违章，撞了白撞”。继沈阳之后，国内其他一些城市如上海、济南等也相继出台了一些类似的地方交通法规。 讨论

 法律与政策的关系

 行政学鼻祖，美国学者伍德罗.威尔逊认为，公共 政策是由政治家(具有立法权者)制定的并由行政人员(国家公务人员)执行的法律和法规。谢明：P22  政策就是政府的决策吗？ 托马斯·戴伊(Thomas R.Dye)认为“凡是政府选择做的或选择不做的事情就是公共政策¡±[美]

托马斯¡¤戴伊：《理解公共政策》，美国，培生出版公司，1975 ，P1。

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第一节 什么是公共政策

一、决定、决策、对策、政策、公共政策这几个概念的界定。 （一）决定

1.决定，英文作Decide（动词）、Decision（名词）。《现代汉语词典》的释义为：①

对如何行动做出主张；②决定的事项。

2.作为一个动态过程的“做决定”（decision-making）是一个有目的的活动过程；而作

为其结果的“决定”（decision）则是在多个可供选择的方案中选中一种。

（二）决策

1.决策，英文作Policy-making，或 Making Policy，也就是《现代汉语词典》释义的“决定策略或方法”.

2. 决策就是从多个可能实现同一目标的方案中进行选择，优化出最佳方案。 （三）对策

对策的基本含义就是“应对的策略或办法”。与这一含义相近的英文词是Strategy （四）政策 政策，英文作Policy，其含义有广、狭之分。

★从广义上说，政策可被界定为：人们为实现某一目标而采取的行动方案。 广义上的政策与对策、决策、决定具有共同或共通的含义

★狭义的“政策”概念：国家政权机关或政党为了实现政治、经济、文化上的目的，根据历史条件和当前情况制定的一套措施和办法。这个定义将政策主体确定为公共权力机关或政党。 （五）公共政策

1.公共政策，英文作Public Policy。在公共政策学发轫和发展的历史上，美国学者对如何界定它，做了很多探讨。 （1）艾斯顿（Rober Eyestone）的定义最为宽泛。他认为：“从广义上说，公共政策就是政府机构和周围环境之间的关系。”这一定义的外延太宽，难以确定它的内涵。

（2）拉斯韦尔（Harold D. Lasswell）和卡普兰（A. Caplan）的定义是：公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。

这一定义强调了公共政策是一种以特定目标和价值为取向的行动计划，这是可取的，但是忽略了公共政策的其他一些本质特征。 （3）戴伊的界定是：“公共政策是一个政府选择要做的任何事，或者它选择不去做的任何事。”他解释说，这个定义“既包括了政府的行为，也包括了政府不行为。政府无力行为正如其行为，可能同样对社会产生重大的影响。”

（4）安德森将政策与公共政策做了正确的区分，把公共政策界定为“由政府机关和政府 官员所制定的政策”。他说，公共政策的特点，就在于它是由戴维·伊斯顿称之为政治 系统中的“权威人士”制定的，而政治系统 中的绝大部分成员认为自己对他们处理着 的政治系统中的日常事务负有责任，并承 认这些活动对自己的约束力。 （5）彼得斯（B.Guy Peters）认为，公共政策是“政府活动的总和，无论行为是直接的还是通过代理，因为其行为对公民的生活产生影响”。

（6）格斯顿从政策的主体与客体之间的互动的视角，将“公共政策”定义为：由那些掌握或影响政府正式职能的人们所作的基本决策、承担的义务和他们的行为的结合。

(7)林恩的“公共政策”定义是：“公共政策可以被描述为不同个体所构成的扩散过程的产出，这些个体在一个正式组织占主导地位的小群体中相互作用。这些组织在一个由政治制度、各种规定和措施组成的体系中运行，它们都处于社会和文化的影响之下。”

该定义的关键特征是：第一，公共政策是政府的“输出信号”；第二，输出信号的过程被描述成扩散的过程；第三，公共政策的制定不是在真空中产生的，它受到组织、机构、利益集团的限制，甚至会受到社会和文化的影响。

(8) 后现代主义者斯通和福克斯等都对“理性客观分析主义政策分析”持批评态度，斯通认为

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政策话语内在地就是政治的，它只能发生在不同于商品市场而是与希腊城邦相似的政治社会中； 福克斯等认为“公共政策不是纯粹理性发现客观真理、然后由政府从真理中推导出相应的、正确的解决方案的结果”，主张“最好把公共政策的形成、实施和管理理解成能量场，它是形成围绕着‘下一步我们该做什么’这一问题而松散地组织在一起的人类意向性的交叉点。”

(9)伊斯顿于1951 年，把“公共政策”界定为“对一个社会进行的权威性价值分配。”他解释说：“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。换句话说，„„一项政策包含着一系列分配价值的决定和行动。”

2.西方学者有关公共政策学的研究成果被引进中国以后，中国学者综合这些学术文献中对公共政策所做的界定，提出了能够全面地揭示“公共政策”概念内涵的定义。

（1）台湾中兴大学张世贤教授认为：“公共政策乃政府为解决公共问题，达成公共目标，经由政治过程，所产出的策略”。他说，对公共政策的界定，可归纳为以下三个不同角度： ①以目标取向（Goal-Oriented）来界定：公共政策是达到公共目标所采用的策略； ②以问题取向（Problem-Oriented）来界定：公共政策是政府解决公共问题的策略； ③以过程取向（Process-Oriented）来界定：公共政策是政治过程的产出。 （2）国家行政学院张德信教授认为，“所谓公共政策是指一个国家的公共权威机关为了解决特定的公共问题而表明的行动意图或如何行动的计划。”

（3）国家行政学院张金马教授给公共政策下的定义是：“党和政府用以规范、引导有关机构、团体和个人行动的准则或指南。其表达形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等。 二、本书对公共政策概念的界定

1.我们对公共政策给出如下定义：公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。 2.这个定义所揭示的公共政策的内涵有如下几点：

（1）公共政策是决定、决策、对策、政策的一种特殊形态，它具有决定、决策、对策、政策的一般特征。

（2）公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关的权力意志的表现 ，具有权威性与强制性。

（3）公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共权力机关与公民的关系，是前者能够不能够以及可以在多大程度上聚合公民的愿望、意向和利益。

（4）公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素。公共问题的提出来自政治系统的环境的挑战以及政治系统自身的维持和存续的需要，公共目标的设定标志着公共政策是一种有明确方向的活动；谋求公共利益的实现是公共政策的灵魂和目的 。

（5）公共政策是一种权威性的价值分配方案。它通过规范和引导公私部门、公民个人的社会行为，有效地分配自然的和社会的各种稀有资源。

（6） 公共政策在形式上可以是积极的，也可以是消极的。积极形式的政策，包括政府为解决某一特定的问题而公然采取的行动。消极形式的公共政策则包括，政府官员就人们要求政府介入某一事务，作出的不采取任何行动、不做任何事情的决定。

第二节 公共政策的本质和特征

公共政策有其社会本质和认识论本质，并从其本质派生出公共政策的基本特征。 一、公共政策的产生与发展 （一）公共政策的产生

1.公共政策的产生须有三个初始条件，或者说须具备三个核心要素： （1）公共问题的形成。

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（2）公共决策机关的产生。 （3）公共强制机构的出现。

2.公共政策是随着国家的产生而产生的，是作为统治阶级治理国家与社会、实现其阶级意志的工具而产生的。 （二）公共政策的发展

1.公共政策是一种国家和政府行为，它随着生产力和生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动的演进、社会形态和国家形态的变迁而不断发展。

2.在奴隶制社会和封建制社会，社会生产力虽有进步，但是社会经济在总体上则是自然经济；国家形态虽日趋发达，但是基本的是政治体制是君主制，统治者的理念是“家天下”、“朕即国家”，国家和政府的政策不以公共利益而完全以统治阶级乃至某一统治集团的利益为根本诉求。

3.近代以来，特别是产业革命以来，科学技术日新月异，生产力不断地获得解放，社会生活越来越丰富多采，国家形态和政府体制发生了天翻地覆的变化。所有这些，都推动着公共政策在内容和形式上转变成现代公共政策。

4.公共政策的这一转型或发展，主要表现在四个方面：

（1）在公共问题的形成过程中，公民参与所起的作用越来越大。 （2）现代国家和政府制度的基本理念是主权在民。

（3）在奴隶制社会和封建社会，国家和政府几乎以执行政治统治的职能为唯一职能，而执行社会管理的职能也以维护和巩固政治统治为目的。现代国家和政府，越来越注重于执行社会管理的职能，而其目的不仅是维护和巩固政治统治，而且是推动经济和社会自身的发展。 （4）传统的公共政策的质量，取决于少数统治者个人甚至最高统治者一个人的品格、智慧、学识和视野等因素；现代公共政策的质量，特别是自第二次世界大战结束以来，世界主要国家的政府和人民越来越清楚地认识到取决于政策过程的科学化和民主化。 于是，有关公共政策的科学研究越来越与实际的政策过程相结合。 二、公共政策的本质

（一）公共政策的社会本质

公共政策是公共权力机关为着一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。而这一起决定作用的规定性就是公共政策的社会本质。

(1)所谓一定的目标，是指拥有公共权力的个人与群体从他们理解的公共利益出发所界定的目标.

(2)所谓社会资源的配置，指的是政策主体为一定的政策目标的实现而进行的人力、物力、财力资源的调配与组合。

(3)所谓社会价值的分配，指的是作为政策成本的社会资源投入后，随着政策目标的实现而获取

的政策收益在不同的社会群体间的分布。这里的社会价值，指的是生产资料、生活资料、权力、财富、荣誉、地位等等被统称作“价值”的那些东西。 (二)公共政策的认识论本质

★从认识论的角度看，政策的本质被界定为理论与实践的中间环节，因而政策兼具理论与实践的二重特征。

★ 理论指导实践是通过政策来实现的，同时实践基本上也是通过政策而上升为理论的。 ★也就是说，政策是联结理论与实践的中介或桥梁。 1.政策与理论

政策与理论的基本关系可以用两句话来概括：理论是政策的理念依据，政策是理论的具体化。 理论是政策的理念依据或指导思想，有以下两个方面的含义：

（1）理论的内容影响和决定决策的内容，理论依据的不同造成政策的基本差别。

（2）理论的正确与否，决定政策的成败。理论的正确与否在于它是否真实地提示了客观事物规律性、揭示了事物固有的因果联系。

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2.政策与实践

政策与实践的基本关系同样可以用两句话来概括：

★政策是实践经验的原则化并在实践中得以完善和发展； ★实践须以政策为出发点并贯穿其整个过程。 三、公共政策的基本特征

公共政策的本质决定了它的基本特征。 这里说的“基本特征”，是指从“公共政策独有”和“公共政策须有”这两个角度提出的一些特征。 简单归结起来，这些特征有： ★政治性、权威性与强制性 ★公共性与偏好性的统一 ★应然与实然的统一 ★回应性与普遍性的统一 接下来，将具体、详细介绍。 （一）政治性、权威性与强制性

1.公共政策是由政治性组织制定的，是国家、政府、政党为实现其政治目的而制定的行动方案和行为准则。因此，公共政策具有鲜明的政治性。

2.公共政策是社会关系的调节器，它的运行和有效性有赖于它的权威性。

所谓公共政策的权威性，是指政治系统的输出在一定的范围内成为起支配作用的意志，他人愿意服从或者不得不服从。 3.公共政策的强制性。

（1）公共政策的主体是国家和政府。国家和政府是通过强制机关或者以强制机关为后盾来贯彻其意志的，它们是各种各样的社会组织中唯一合法地、垄断性地拥有暴力的特殊组织。 （2）国家和政府在制定和实施政策的过程中，一些人或一些社会群体的利益不可避免地会受到损害。政策的实施对于那些非自愿作出牺牲的对象来说，就具有强制性 。

（3）为了顺利地推行政策，政策主体就对违反者采取一些强制的措施以示惩戒。如果缺乏强制性措施，许多政策就会失去其权威性，无法贯彻执行，成为一纸空文。 （二）公共性与偏好性的统一

公共政策作用国家意志的体现，它所表达和实现的利益，从应然层面来看具有公共性，从实际工作然层面来看则具有偏好性。

（1）公共政策是被组织于一定体制内的政府机构和政府官员制定的权威性行动方案。它是用来满足被感知的国家需求的，是政府为了达到某一公共目标而采取的一系列活动，应该具有公共性。

（2）但在现实中，由于这是一个各种社会博弈的过程，强势社会群体和弱势社会群体在利益诉求上通常是前者强，后者弱，所以政府的选择也就会比较充分地反映强势社会群体的偏好，甚至这种偏好直接地转化为政府的偏好。

（3）另外，任何一项具体的政策都必须预设重点，没有重点就没有政策；而政策重点的预设体现的就是政府的偏好性。

（4）政府自利性导致政府偏好。

理性选择学派从“经济人假设”出发研究政府与人民的关系，发现政府具有自利性并谋求自身利益的最大化。

这样就是一个政府利益与社会公共利益的关系问题。

所谓政府利益，是指政府系统自身需求的满足，如政府的权力与权威，政府的业绩，信誉与形象，政府工作条件与公务人员的收入和福利，等等，政府系统的各个部门和不同层级也各有自己的特殊利益。 （三）应然与实然的统一

任何政策都是为解决政治、经济、社会、方化领域的现实问题而制定的，因此问题的解决就

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是政策的目的。但是，问题朝着什么方向解决、解决到什么程度，则需要通过政策目标的设定来确定。公共政策内含的这种目标取向，使它必须至少具有两个时间维度 。 从现在出发， 对未来做安排， 这两个维度，就赋与了公共政策在认识论上具有的应然与实然的统一这一基本特征。

（1）从现在出发，就是从客观存在的现实问题出发。而对现实问题的认识，基本的要求就是弄清楚现实问题本身的情况 。要获得这种认识，须具有科学的态度和方法，做出的基本判断反映客观事实反映事物的规律性。一句话，公共政策在这个维度上具有实然性。

（2） 对未来做安排，就是基于对现实问题的发展趋势而做出应对方案或制定行为准则。 同时，对未来做安排，是一个从数个应对方案中选择一个的过程，具有鲜明的价值取向。 可见，公共政策在这个维度上具有应然性。 因此，公共政策也具有应然与实然的统一这一特征。 （四）回应性与普遍性的统一

任何一项公共政策，都是公共权力机关对某一社会现实问题做出的回应。 公共政策须对特定的社会现实问题具有回应性，同时它须具有适用于同一类别的所有社会现实问题的普遍性。

公共政策的普遍性使它具有相对的稳定性，而回应性则使它具有变动性。

第三节 公共政策的构成与功能

公共政策是一个极其庞杂而且彼此有很大差别的体系，因此有必要对它进行类型学分析。 本节从形式和内容这两个方面对公共政策进行类型分析。 一、公共政策的形式构成

★所谓公共政策的形式特征，指的是一项政策是由谁制定、它的合法化经过什么样的程序、它的目标群体是谁、它的适用范围和生效时间怎样、它的执行者是谁、主要的执行手段是什么等等在政策文本上有正式规定的特征。

★公共政策的形式特征是由公共权力机关的权力划分和权力配置决定的。

★现代国家的政府在横向结构上是由立法、行政和司法三个子系统构成的，因此公共政策在横向结构上是由立法决策、行政决策和司法决策这三种形式构成的；

★现代国家的政府在纵向结构上是由中央政府（全国政府）、地方政府、基层政府这三个层次构成的，因此公共政策在纵向结构上是由中央政策（国家政策）、地方政策、基层政策构成的。

（一）公共政策与法

公共政策与法具有共同的形式特征。成文的法和成文的政策往往是同一文本。 1.政策与法之同

在法治国家，公共政策的制定须经过合法化这一环节，从而使政策获得法的形态，这就是政策与法常常具有同一文本和共同的形式特征的基本原因。

(1)在法治国家，公共政策的制定和执行主体与法的制定和执行主体是相同的，即都是公共权力机关。

(2)政策与法都是国家意志（在本质上是统治阶级的意志）的表现；它们的权威性都源于国家合法地拥有强制力。

(3)法和政策都是调整人的行为亦即调整社会关系的规范，规范一般指准则、标准。 (4)在法治国家，法和政策的制定可以具有相同的程序 。 2.政策与法之异

我们可以把公共政策分成两部分；获得法的形态者和未获得法的形态者。 （1）对于第一部分来说，政策与法之异在于：

第一，虽然法与政策具有同一文本，但是各自强调的重点不同，政策注重于按规则进行价值分配和资源配置；法则注重于纠察、校正价值分配和资源配置中有关各方违背既定规则的行为。 第二，法的执行过程除刑事诉讼和违宪审查外，司法机关一般不主动地加以干预，但是，恰恰是在司法机关不主动行为的这个领域里，政府却主动地进行政策实施 。

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第三，法规定了人们的权利和义务，是权利和义务的统一体；政策，就各项具体的政策而言，政策对象的权利和义务往往是不对称的，即一些群体有义务而无权利，而另一些群体则有权利而无义务。

第四，法的适用必须力求统一，因此对法律适用来说，法律明文优于法律精神、不得偏离法律的明文成为公认的原则；政策执行则强调精神优于条文、实质重于形式。

第五，政策和法都要求具有稳定性（要求变动不能过于频繁）和连续性（要求效力不能随意中断），但是二者相比较，政策更为灵活，能更快地应对客观形势的变动。

第六，法和政策对社会、政治、经济、文化各领域都有广泛的干预。但是二者相比较，政策干预的范围更大、更深入。

（2）政策的第二部分是政策构成中更活跃、数量更庞大、内容更丰富、与社会现实联系更密切的一部分。 这一部分具有上述政策的全部特质和规定性，但是其文本不具有法的特质和规定性。

3．政策与法的相互关系

（1）政策是法的来源和动力，并且对法的制定和执行具有方向性的指导作用； （2）法为政策提供保障，定型化为法律的政策具有更强的稳定性和连续性。 （二）公共政策的横向形式构成

公共政策的横向形式构成是由当代世界各国的政治体制决定的。

当代世界主要国家的政治体制可以划分为五种类型：以中国为代表的人民代表大会制，以美国为代表的总统制，以英国为代表的议会制，以法国为代表的半总统、半议会制，以瑞士为代表的委员会制。

公共政策的形式特征因这些政治体制的国家机构和权力配置方式的异同而互有异同。 1.立法决策

立法决策是以上五种政治体制中公共政策共有的一种形式，这是现代国家都以主权属于人

民为根本理念并且都实行代议制民主的一种体现。 这里只介绍中国的人大决策和美国的国会决策。 （1）中国的人大决策

人民代表大会与其他国家机关不是处于平等的地位，而是高于人民政府、人民法院和人民检察院。人大在立法上享有最高权限，其立法权限的行使不受任何制约。 人大决策主要采取如下几种形式： ① 宪法。 ② 基本法律。

③ 法律。 这里不是指一般意义上的法律，而是指特定意义即现行宪法所界定的意义上的法律，其确切含义是指由全国人大及其常委会制定的行为规范。

④人大决定。 人大有四大职权，即立法权、决定权、任免权和监督权。作为人大决定权行使的结果，就是决议、决定、命令、条例等的制定和颁行。

在一定意义上，不仅人大行使决定权，而且行使任免权、监督权，都属于做决定。具体而言，“人大决定”包括：

第一，全国人大及其常委会行使宪法明确列举的决定权的行为。 第二，人大及其常委会行使宪法明确列举的人事任免权的行为。 第三，人大及其常委会行使宪法明确列举的监督权的行为。

第四，地方人大中除了有权制定地方性法规、自治区条例和单行条例之外，其他县以上各级人大及其常委会和乡（镇）人大做出的全部决策。 （2）美国的国会决策

美国公共政策的基本形式是国会立法。美国国会的权力分为立法权和非立法权两类。从公共政策学的视角来看，立法权属于直接制定公共政策的权力，非立法权属于间接制定公共政策的权力。

第一，立法权是国会的首要权力。宪法规定，全部立法权属于国会。其中最重要的是： ①财政权，包括征税、借贷、拨款和铸币等；

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②战争权，包括宣战与媾和、征募陆军、装备与维持海军；

③商业管理权，包括管理州际商业、对外贸易、授予专利权和著作权等。 第二，美国国会的非立法权主要是指国会对行政部门和司法部门的监督权。

①国会的行政监督权包括批准预算、立法监督、调查权和立法否决，国会在这些方面做出的决策，同样具有公共政策的性质。

②国会的司法监督权有弹劾权、惩处议员权和惩处蔑视国会罪权，国会对这三项权力的行使就是做出人事决策。 2．国家元首决策

（1）前述五种政治体制中的每一个国家，一般都设有国家元首（或称国王，或称总统，或称主席，等等）。然而只有属于总统制、半总统半议会制这两种类型的国家，才存在国家元首决策。 （2）在半总统半议会制国会里，总统决策与行政决策的界限是清晰可辨的；而在总统制国家里，由于总统既是国家元首又是行政首脑，所以国家元首决策与行政决策似的界限是模糊不清的。

（3）现在我们介绍一下美国的总统决策。美国总统是强有力的直接决策者。 ①总统的决定是通过如下途径做出的： 其一是他在内阁决策中的独断权。

其二是政府各部提出的政策倡议源源不断地汇集到白宫这个行政系统的末端，总统则在这个末端建立起制定政策的总统直辖机构。 ②总统决策包括这样几种类型：

第一，总统每年向国会提出国情咨文、预算咨文和经济咨文，并就国防、科技、能源、环抱、民权、福利等问题提出专门咨文。

第二，立法否决。国会通过的立法须经总统签署方可成为法律。 第三，委托立法。国会依法把立法权委托给总统。

第四，外交决策。总统在外交事务方面处于支配地位 。

第五，防务政策。总统是武装力量总司令，有权在世界任何地区部署军队，有权命令军队作战。 3．行政决策

在前述五种类型的政治体制中，行政决策是其公共政策的一种共有的形式；现在对中国的行政决策与美国的行政决策分别介绍 . （1）中国的行政决策 所谓行政决策，是指国家行政机关在法定的权力和职能范围内，按一定程序和方法做出的决定。 当代中国的行政决策主要包括如下几种形式：

①行政法规。 ②行政措施、决定和命令。 ③部门规章。 （2）美国的行政决策

总统决策大多是行政决策。除此之外，总统领导下的行政机构的基本职能是执行国会立法和总统决策，而在执行的过程中也制定政策，我们在这里只介绍这一部分行政决策。

总统领导下的行政机构可分为四类：第一类是内阁部（也称行政部），第二类是独立管制机构，第三类是其他独立机构 ,第四类是政府公司 . 美国联邦行政机构的决策有以下几种：

①对国会立法和总统决策的解释。②制定规章条例。③行政裁决。 4．司法决策

现在分别介绍一下中国的司法决策和美国的司法决策。 （1）中国的司法决策

在当代中国，人民法院和人民检察院作为司法机关也是国家政权的重要组成部分。但是在政策过程中，各级法院和检察院的功能主要在于政策执行，其政策制定的功能则相当弱。 我国的司法机关是政策执行和政策监控的重要主体；而作为政策制定的主体，其作用是不大显著的原因 在于：

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第一，现行宪法规定人民法院、人民检察院“独立行使”司法权，“不受行政机关、社会团体和个人干涉。”这是我国司法机关进行审判活动所必须遵循的司法独立原则。

第二，我国司法机关参与立法过程的情况是：最高人民法院可负责起草与司法审判以及司法审判组织有关的法律草案，最高人民检察院负责起草与检察工作和检察的组织有关的法律草案。

第三，我国司法机关在法律实施过程中做出的适用法律的决定，如判决、裁决等，是把一般法律规范适用于具体的、个别的情况，形成的正式的书面文件是适用法律的结果，不具有普遍的约束力，不能作为以后适用法律的基础，是一种非规范性的法律文件。

第四，法律解释是在法律实施过程中具体地揭示法律内容的一种特殊的活动。在三权分立的体制中，法律解释是司法决策的的重要途径和形式，而在当代中国，对宪法和法律的解释权归全国人大常委会；对不属于审判和检察工作中的其他法律、法规规章的具体应用的问题的解释权归国务院及主管部门 。 （2）美国的司法决策

美国最高法院是公共政策的直接制定者。美国最高法院的判决是国家的法律，各级政府和下级法院必须执行。

司法决策的主要形式主要有：

第一，司法审查。这种正式权力使最高法院能够裁决国会已经通过的某项法律不符合宪法，这项法律从而也就无效。

第二，推翻先前的裁决。他们依据时代的变化，抛弃先例即推翻原先的裁决，做出新的裁 决。

第三，司法命令。法院在审理案件时，可以发出司法命令以规定纠正不公正情况的办法。 5．执政党的政策

在前述五种政治体制中，执政党的政策均对公共政策的形成产生极大的影响，但是除以中国为代表的政治体制外，其他体制中的执政党的政策，不能直接成为公共政策，而要成为公共政策，须经历一个复杂的转化过程。

（1）当代中国现行的政治体制是中国共产党领导的议行合一制，这种体制赋予政策过程两大特征：其一是从宪法规范的权力关系来看，全国人民代表大会是国家最高权力机关，在整个国家机构系统中占有首要的、全权的、不受其他权力制约的地位，是一切政府权力的唯一来源和归宿； 其二是从这种议行合一的政府系统与中国共产党的关系上来看，中国共产党则是中国政府系统的领导核心，主导着政府过程的运行。

（2）就组织的结构和功能而言，当代中国的共产党组织与其说接近于一般意义上的政党，不如说更接近于一般意义上的政府。也就是说，共产党组织事实上成为一种社会公共权力，而且是各种社会公共权力的组织机构的领导核心。

（3）将党的政策变成国家意志的法定程序有三种类型： 第一，中共中央与国家机构联名发布政策方案。

第二，中共中央提出政策创议，国家机构据此制定具体的政策方案，并按照法定程序通过。 第三，政府决策以党提出的政策原则为依据。

总起来讲，赋予党的政策以国家政策、政府 政策的形式，使之定型化、规范化、法制化，是党更有效地实现其对国家和政府各机构的领导以及在社会生活各领域贯彻其主张的基本途径。

（三）公共政策的纵向形式构成

公共政策的纵向形式构成的类型差异，取决于国家结构，同时也取决于各个层级的公共权力机关法定权力的大小和它拥有的实际能力的强弱。

所谓国家结构，是指国家整体与部分之间、中央政府与地方政府之间正式的、稳定的关系。当今世界各国的国家结构可划分为两个基本的类型：单一制与联邦制。

在单一制国家，国家结构只划分为中央政府与地方政府两个基本的层级，中央政府

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统一行使制定国策的权力，因此地方政策以及在地方政策体系中处于最低层级的基层政策 。 在联邦制国家，国家结构被划分为联邦政府或中央政府、州（或邦，或加盟共和国）政府、地方政府三个层级，前两个层级都可以在宪法规定的或默示的权力范围内单独地制定政策。 以决策者即公共权力机关的层级或纵向结构为标准，公共政策的纵向形式构成可划分成中央政策（国家政策）、地方政策或基层政策。

地域性是地方政策、基层政策与中央政策（国家政策）的一个根本区别。这里的地域性指的是这种政策的有效性只能在制定这种政策的地方政权、基层政权所管辖的特定地域范围内有效，一旦越出这一空间范围就完全失去效力。

下面我们分别对中、美两国的公共政策的纵向形式构成的具体情况做一介绍： 1.中国公共政策的纵向形式构成

第一，根据现行宪法，当代中国作为单一制国家，基本政策的制定权属于中央，地方政策的制定必须在中央政策的指导下进行。

第二，从形式上看，当代中国地方政府有两个、三个、四个层级： （1）直辖市→ 区（地级）；

（2）直辖市 → 区（县）→ 乡（镇）；

（3）省（自治区） → 县（市） → 乡（镇）；

（4）省（自治区） → 市（自治州）→ 县（市、区、自治县） → 乡（镇）。

与地方政府的层级相一致，地方政策可划分为省政策、市政策、县政策、乡政策。

第三，在实行单一制国家结构的中国，地方政策、基层政策仍具有一定的能动性。这种能动性表现为：

其一，地方政策、基层政策的制定和执行的质量对中央政策能否或者在多大程度上达到政策效果、实现政策目标有着重要的影响。

其二，中央政策在制定的过程中，须综合各地方政策、基层政策中具有普遍性、反映某一政策问题的国情特点的内容 。

第四，当今世界各国（国土狭小、人口不多的国家另当别论），不管采取哪种国家结构形式，都只能是一些原则规定，可称之为宏观政策。

地方政策则往往是在中央政策的指导下，结合本地方的实际情况，因此，地方政策具有明显的中观性。

这种中观性主要表现为：地方政策对中央政策而言，它是中央政策的具体化，是贯彻落实中央政策的一种重要措施和形式；对地方政府所管辖的部门和下属单位而言，又是一种原则和指导。

第五，地方人大决策获得法的形态的那一部分是地方性法规、自治条例和单行条例。中国是单一制国家，进行地方立法通常只是执行国家立法和补充国家立法的结果。 第六，地方行政决策获得法的形态的那一部分是地方性规章。

关于地方性规章与地方性法规在内容上的划分，一般被确定为以下几个方面：

第一，法律需要具体化的，制定地方性法规；行政法规需要具体化的，制定规章。 第二，涉及到司法活动的，制定地方性法规；调整行政机关自身活动的，制定规章。 第三，法律和行政法规未做规定，需要创设新的实体上的权利和义务的，制定地方性法规；第四，本行政区域内的政治、经济、文化、社会等方面的重大事项，由地方性法规规定；其他事项由地方性规章规定。

第七，地方政策中未获得法的形态的那一部分，以及基层政策，是地方政府以及基层政府发布的行政措施、决议和命令。

在具体的决策活动中，如何区分地方性规章与地方性行政措施、决议和命令：

第一，文件的制定根据。地方性规章的制定，须以法律或国务院的行政法规为依据；地方性行政措施、决议和命令则不能做这样的设定。

第二， 规范性的强弱。地方性规章能规范的东西，有些是地方性行政措施、决议和命令不能规范的。

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2.美国公共政策的纵向构成形式

（1）美国作为联邦制国家，虽然宪法规定联邦地位高于各州，联邦政府制定的诸项政策在各州须得以实施，但是中央政策与州政策之间却不是决定与被决定、服从与被服从的关系。 这是因为： 第一，从法理上说，联邦政府和州政府的权力都来自人民，各自拥有联邦宪法授予的权力，州的权力不像单一制国家那样来自中央政府。

第二，联邦宪法对国家权力做了明确的划分：联邦政府行使联邦宪法授予的权力、默示的权力以及美国作为主权国家的“固有权力”；州政府行使联邦宪法保留给州的权力。 （2）美国州与地方的关系具有单一制的性质。根据各州宪法，一切权力归州所有，地方政府仅仅作为州的代理机构而存在，并行使由各该州政府授予它们的权力。州政策与地方政策之间存在着决定与被决定、服从与被服从的关系。

（3）市政策在地方政策体系中占有最重要的地位。每个城市都有两大职能：在市界以内进行治理；作为实现州的职能的工具。市政权的体制各有不同，主要有四种类型：强市长——议会制、弱市长——议会制、市议会——经理制、委员会制。

（4）在美国，县的主要职能是作为州的行政管理单位，因此县政策更强调是对州政策的执行。县政权一般实行委员会制。

（5）在美国多数州，县以下不设乡，有的虽设乡但其职能已消失殆尽。因此，事实上并不存在乡政策。

二、公共政策的内容构成

公共政策的内容构成，指的是具有不同的政策效力的各项公共政策构成一个统一的、相互作用的政策体系。

可以从不同的角度来认识公共政策的内容构成，这里着重介绍三种，而对其他几种只作简单介绍。

（一）元政策、基本政策、部门政策

以同一政策体系内的各项政策相互间是否存在着涵盖与衍生的关系为标准，公共政策可以划分为元政策、基本政策、部门政策。

在元政策、基本政策、部门政策之间则存在着涵盖与被涵盖、衍生与被衍生、统摄与被统摄的关系。 1．元政策

元政策，或者叫作总政策（以及总路线、总方针），是政策体系中管总的或具有统摄性的政策，对其他各项政策起指导和规范的作用，是其他各项政策的出发点和基本依据，是政策主体以指导一定历史暑期全局性行动的高度原则性的指针。

元政策的基本功用在于保障其他各项政策遵循同一套政策理念、谋求实现统一的政策目标。 2．基本政策

针对某一社会领域或社会生活某个基本方面制定的、在该领域或方面起全局性与战略性作用的政策，就是基本政策，又被称作基本国策、方针性政策、纲领性政策、根本政策。 基本政策是总政策的具体化，是具体政策的原则化，是连结总政策和具体政策的中间环节。 基本政策一般反映统治阶级的价值观和政治信仰，其中包括政策制定者的价值观和政治信仰。 3．部门政策

为在某一个特定的部门贯彻基本政策而制定的具体行动方案和行为准则，被称作部门政策，也被称作具体政策或方面政策。

它是针对特定而具体的政策问题做出的政策规定，社会生活的各个方面都有许多具体政策，而且通常都用政府文件的形式做出具体规定。部门政策由元政策和基本政策所决定，体现和服从于元政策和基本政策。

元政策、基本政策、部门政策的区分具有相对性；同时部门政策又可分为若干等级层次，高一层次的部门政策相对低一层次的部门政策而言，又具有统摄作用 。

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（二）战略、策略、战术

属于同一政策体系的各项政策，就其时间效力而言，可以划分为即时的、短期的、中期的、长期的政策；

就空间效力而言，可以划分为全局的与局部的政策。

将时间与空间这两个向度结合起来，公共政策就有了战略、策略和战术的区分。 战略、策略、战术这些术语是从军事学引入政治学、管理学和政策科学的。

1.在政策科学里，所谓战略就是政策主体在一个较长的时间阶段上所要达到的主导全局的根本目标以及为目标的实现所作的资源配置和行动步骤的设想。

(1)所谓战略规划，就是政策主体为实施既定的战略目标而对于各种战略要素所进行的全面组织、协调和统一调度，它一般包括战略目标、战略重点、战略要求、战略布局、实现战略的途径和条件等要素。

(2)战略规划关注的主要是总体性、宏观性的决策，战略规划是决定全局的，是领导活动的纲领和准则。

2.策略是政策主体对某一特定形势制定的具体行动路线。关于策略与战略的关系：策略是战略的一部分，是服从于战略的，是服务于战略的。 策略又被称作“中观决策”。

3.战术，在军事学上被诠释为“进行战斗的原则和方法”。对于政策科学来说，战术的含义是：为达到一定的战略目的，在一定的方向上和一定的时间内解决某一局部问题的行动方案。 战术又被称作“微观决策”。

（三）依政策的社会内容的不同所进行的分类

每项政策都是针对特定的社会领域、为解决特定的社会问题制定的，因此每项政策都有其特定的社会内容。

依政策的社会内容的不同，公共政策可划分成如下的基本类型：

1．政治政策 2．经济政策 3．社会政策 4．教育、科技、文化政策 1．政治政策

(1)政治政策是指一定的政策主体在政治生活领域里为达到一定的政治目标而针对相关对象制定的行为准则与规范。它是政治体系（国家、政府、政党等）得以存续、维持和发展的根本举措。

(2)政治政策包括外交政策、国防政策、国家安全政策、公共安全政策、人力资源政策、阶级政策、民族政策、政党政策，等等。 2．经济政策

(1)政策主体在经济领域里为达到一定的经济、政治与社会目标而制定的调整人们的经济关系、经济活动的准则与规范，被称作经济政策。

(2)宏观调控与微观管理是经济政策的两个基本的层次，其基轴是国家与社会、政府与市场的关系问题 。

(3)经济政策包括产权与经营权政策、农业政策、工业政策、金融政策、财政政策、贸易政策、环境政策、房地产政策、区域发展政策，等等。 3．社会政策

(1)英文通译为Social Policy，为德国新历史学派的经济学家于1873年首创，当时他们为解决德国的劳动问题而成立了“德国社会政策学会”，从此“社会政策”这一术语开始流行。 (2)期的社会政策主要是有关劳动关系和社会分配方面的，因此德国社会政策学会的骨干分子瓦格纳于1891年对“社会政策”的界定是：所谓“社会政策，就是要把分配过程范围内的各种弊害，采取立法及行政手段，以争取公平为目的而加以清除的国家政策。

(3)当代美国学者综合西方学者对社会政策所做的界定，归纳出有关社会政策概念的几个原则： ①社会政策必须注重劳动政策； ②社会政策不能离开经济政策；

③社会政策必须是解决民生问题或预防社会病态的国家政策；

④社会政策必须是寻求全体人民的社会安全与机会平等的国家政策;

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⑤社会政策的概念是可能随时代背景不同而有所变更的。

他们据此将社会政策定义为：社会政策是以解决社会问题，促进社会安全，改善社会环境，增进社会福利为目的，经由国家立法与行政的手段，促进社会各阶层均衡发展的一种途径 。 (4)社会政策的制定，第一要遵循如下程序：

①从调查研究入手，运用科学方法去了解社会问题的真相； ②发动民众参与，让民众的利益要求充分表达出来；

③在决策、立法阶段，邀请有关专家和利益群体的代表出席听证。 第二要依社会心理学的原理进行政策设计，以求收到多目标效果

第三要注意通盘调理，面面兼顾，使该项社会政策与其他社会政策及经济政策、财税政策、教育政策、科学与文化政策相辅相成。

（5）社会政策主要包括劳动政策、医疗卫生政策、社会保障政策、公共救助（社会救济）政策、人口政策、宗教政策，等等。 4．教育、科技、文化政策

（1）教育、科技、文化政策指的是政策主体在教育、科技、文化领域里为达到一定的目标而制定的发展规划、指导原则和行为规范。

（2）教育政策包括国民义务教育政策、高等教育政策、职业教育政策、继续教育政策、社会教育政策，等等；

文化政策包括大众传播（新闻、出版、广播、电视）政策、文学艺术政策、体育政策，等等； 科技政策包括科技管理政策、高新技术开发政策、科技成果转化政策，等等。 三、公共政策的结构与功能 （一）公共政策的结构

公共政策的结构是指政策系统的构成要素在时空连续区上的排列、组合的方式及各要素间互动的相对稳定的方式，是政策系统构成要素的组织形式和秩序。 政策结构大致有以下几种类型：

1．政策的塔形结构； 2．政策的链形结构； 3．政策的圈层结构； 4．政策的网状结构； 5．政策的矩阵结构； 6．政策的群落结构； 研究政策结构的必要性

政策虽然是一项一项地制定出来的，但一般来说却不大可能在执行过程中一项一项地单独地、孤立地产生政策效果。每项政策都处于一定的政策系统内，以一定的方式与其他政策发生互动。 因此，合理的政策结构，对于任何单项政策实现理想的政策目标、达到预期的政策效果，都具有至关重要的意义。 什么是合理的政策结构 :

（1）合理的政策结构的显著特征是结构的有序化。

（2）合理的政策结构的另一重要特征是有效的分级控制。只有环环相扣，层层衔接，政策运行机制才能运转自如。

（3）严格的组合秩序，这是政策结构合理的重要条件。 （二）公共政策的基本功能

制定政策和组织实施政策是公共权力机关实现其职能的基本手段，而公共权力机关在使用这一手段时也就对它的功能做了设定。公共政策的主要功能有以下四种： 1．管制功能 2．引导功能 3．调控功能 4．分配功能 1、管制功能

 政策的管制功能是指政策对社会中人们的行为或事物的发展起到制约或促进作用。  这种管制功能有两种表现形式：

 ★积极性管制：如对只生一个孩子的父母予以奖励；对廉政的官员许以高额的退休金。  ★消极性管制 ：重罚随地一口痰；严禁酒后驾车等。 2、引导功能

 相对来说，管制是直接的，引导是间接的

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 政策的导向功能是指政策引导人们的行为或事物的发展朝着政策制定者所期 望的方向发

展。

 公共政策既引导行为，也引导观念

 从作用结果看，公共政策的引导功能有正向引导功能，也有负向引导功能。  如：“让一部分人先富起来”的政策；福利政策；“撞了白撞”政策等。 3、调控功能

 公共政策的调控功能是指政府运用政策手段对社会生活中出现的利益冲突行调节与控制。  ★“长期共存、互相监督、肝胆相 照、荣辱与共”的政策，就是协调执政的共产党与各民主党派之间关系的基本政策；

 ★民族区域自治，反对大汉 族主义和地方民族主义的政策，是我国协调各民族关系的基本政策。

 对高收入群体征收累进税政策以调整贫富关系  对房地产的宏观调控政策。 4、分配功能

 对社会公共利益进行分配是公共政策的本质特征。伊斯顿把“公共政策”界定为“对一个社会进行的权威性价值分配”

 每一具体政策都会涉及三个问题：把利益分配给谁？如何分配？什么才是好的乃至最佳的分配？

 政府回答这些问题的关键在于正确处理公平与效率的关系。  平均好不好？机会公平好不好？

第四章小结

 一、公共政策的本质与特征  社会本质、认识论本质

 特征是由本质派生出来的，是本质的外化。  二、公共政策的构成与结构  构成：形式构成、内容构成

 结构 塔式结构、圈式结构 -----

 公共政策构成与公共政策结构有什么区别？

 构成着眼于部分，结构着眼于整体，所以才有构成要素、整体结构之说。  三、公共政策的结构与功能  ★结构与功能的比较  向内看结构，向外看功能

 所以才说内在结构、外在功能。

第五章 政策系统与政策行为者

政策系统的核心是公共权力，政策系统的运行就是公共权力的运行。

围绕公共权力，各政策行为者以不同方式持续不断地互动，并形成了关于公共决策权力分配和配置的制度、程序、规则与方式，即公共决策体制。

第一节 政策系统的构成及其环境

一、公共政策的主体与客体

公共政策是人类通过自身的活动解决社会公共问题的过程，也就是政策主体为应对来自环境的挑战以及自身维持、存续和发展的需要，借助公共权力和公共资源，通过一定的方式作用于政策客体的过程。 （一）公共政策主体

1.公共政策主体就是那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、评估、监

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控的行为者。这里的“行为者”，既包括个人，也包括团体或组织。

2.尽管世界各国的政策环境不尽相同，但公共政策主体在构成上并无根本性区别，差异主要在于这些主体在政策系统过程中所处的地位、作用的方式以及影响的程度。 可以将公共政策主体分为直接主体和间接主体两大类。 （1）直接主体

①公共政策的直接主体，即公共政策的法定生产者，也就是那些获得宪法和法律授权，享有公共权威，能够对社会价值进行权威性分配，从而主导政策过程的个人、团体或组织 。 ②直接主体包括国家的立法机关、行政机关、司法机关以及某些领袖人物。 （2）间接主体

①公共政策的间接主体，即那些虽不拥有合法强制力，但能够通过压力、舆论、私人接触等方式，参与、介入到政策过程中，并产生一定影响的个人、团体或组织。

②随着全球化、民主化时代的带来，全球公民社会的复苏，公共政策的间接主体将更加多元化。 （二）公共政策客体

公共政策客体是指政策发挥作用时所指向的对象，或者说，政策主体就哪些问题、针对哪些人制定政策。

可以从“事”（政策所要处理的社会公共问题）和“人”（政策发生作用的对象，即社会成员）两个角度来认识公共政策的客体。 1.公共政策问题

从“事”的角度看，公共政策客体就是公共政策问题。

（1）所谓社会问题，就是社会正常发展过程中出现的偏差，或者说，实际状态与社会期望状态之间的差距。这种偏差和差距导致了社会的紧张状态，涉及到较为广泛的社会关系，从而具有了公共的性质。 （2）社会问题与政策问题

并非所有的社会问题都必须通过公共政策来解决 ，只有那些被列入政府议事日程、涉及到相当多社会成员利益的社会问题，才能成为公共政策的客体。 2.目标群体

从“人”的角度看，公共政策的客体是目标群体。

（1）所谓目标群体，就是公共政策直接作用与影响的公众群体或那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。

（2）人们在社会生产和生活中所处的地位不同，社会分工不同，必然会产生各种不同性质、不同层次的利益需求。

公共政策所要调整和规范的对象就是这些具有不同性质和类型的利益要求的社会成员间的关系，从而达到解决社会问题的目的。

（三）政策主体与客体的矛盾及其地位的相对性 公共政策的主体与客体在地位上具有相对性。公共政策主体在某些情况下可以作为客体而存在，公共政策客体也可以作为主体而存在。

1.公共权力机关、国家公职人员既是公共政策的主体，也是公共政策的客体。 2.公民既是公共政策的主体，也是公共政策的客体。 二、政策系统的构成

政策系统是一个由政策主体系统、政策支持系统、政策反馈系统三个子系统构成的政策巨系统。 政策过程及其各项功能活动是由这些子系统共同完成的：一方面，它们按照各自的分工，相对自主地开展工作；另一方面，它们又紧密配合、协同一致，使公共政策系统得以正常运转。 （一）政策主体系统

政策主体系统是由各种政策行为者，特别是各类政策主体相互作用所构成的系统。

这一系统包括三个子系统 政策制定系统、 政策执行系统、 间接主体系统。 1.政策制定系统 （1）政策制定系统居于整个政策系统的核心地位，它由拥有法定决策权的高层组织或个人组成，

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一般包括国家的立法机关、行政机关、司法机关以及某些政治领袖人物。 （2）政策制定系统的任务是生产高质量的政策。 （3）政策制定系统的基本功能是： ①确认政策问题。②确定政策目标。

③组织政策方案的设计。④政策方案的最终决定。 2.政策执行系统

（1）政策执行系统，也叫“指挥系统”，是将观念形态的政策内容转化为现实形态的政策效果的系统。

（2）政策执行系统一般由政策执行组织及其人员，特别是行政机关和政府公务人员组成。政策执行系统的任务是确保政策目标的实现。 （3）政策执行系统的基本功能是：

①为政策方案的实施做好准备。②有效实施政策方案。③分析和总结执行情况。 3.间接主体系统

（1）间接主体系统是指那些虽不拥有合法的强制权力，但能够参与或介入到政策过程中，并产生一定影响的政策间接主体所构成的系统。

（2）间接主体系统的要素大致可以分为三类：第一类是次国家政策行为者 ；第二类是跨国政策行为者；第三类是全球政策行为者。

（３）间接主体系统的基本功能是：①利益表达与利益综合；②影响公共政策制定；③影响并改变政策环境；④填补政策主体力量所无法到达的空间。 （二）政策支持系统

政策支持系统，是指帮助决策者进行决策活动的辅助系统。 这一系统包括四个子系统

信息传播系统（信息沟通系统）、政策咨询系统、政策监控系统、政策评估系统。 1.信息传播系统

（1）信息传播系统是政策系统的“神经”系统，它是一个有组织、有规程、相互协调的有机协作系统 。

（2）信息传播系统的任务是根据政策主体系统的需要，向其提供准确、全面、快速、可靠的政策信息，以实现决策的科学化 。 （3）信息传播系统的基本功能是：

①信息的收集与整理。 ②信息的加工与储存。 ③信息的传递。 2.政策咨询系统

（1）政策咨询系统也称“思想库”、“智囊库” 或“外脑系统”。

（2）政策咨询系统以改进政策制定为目标，以开发大型综合项目寻求解决高度复杂的政策问题为己任，以规划和设计未来为导向，综合运用现代科学理论和先进的技术手段，相对独立地进行政策研究、政策规划和政策咨询，并向政策主体系统提供新思想、综合新认识、诊断新问题、提供政策选择方案、评估政策实施效果。 （3）政策咨询系统的基本功能是：

①政策问题的发现和诊断。 ②政策预测研究。 ③政策方案的设计与评估。 3.政策监控系统

（1）由政策主体系统内外从事政策监督和控制的个人、团体或组织构成。

（2）政策监控系统的任务是保证政策系统的良性运行和政策目标的实现，减少决策失误，避免政策执行中发生变形。

（3）基本功能是：①确立政策监控标准。②衡量政策绩效。 ③纠正和消除政策执行偏差。 4.政策评估系统

（1）政策评估主体、评估对象、评估目的、评估标准和评估方法五大要素构成。

（2）政策评估系统的任务是为政策的去向以及政策资源的合理配置提供事实依据和价值依据。 （3）政策评估系统的基本功能是：

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①提供政策持续、修正、调整或终止的依据。 ②有效地配置政策资源。 （三）政策反馈系统；

1.政策反馈系统是将政策主体与政策对象、政策系统与政策环境连接起来的一个特殊系统。多层次、多网络是政策反馈系统的突出特点。

2.反馈首先来自对象系统 ；其次，反馈也来自与对象系统有某种关联的政策系统的一般环境； 最后，反馈也来自于政策支持系统。 二、政策系统的构成——总结

政策系统的上述八个子系统在内部关系上是相互联系、相互依存、相互作用。 三、政策系统的环境

公共政策学对政策环境的考察一般是从两个角度展开的：一方面，把政策系统视为一个因变量，研究政策环境对决策行为、政策过程的影响；另一方面，把政策系统视为一个自变量，探求政策系统的产品——公共政策对环境的作用和影响。

对于具体的政策主体系统来说，就存在两种不同的政策环境：一是政策系统所处的一般环境（客观事实环境）；一是政策系统运行的具体环境（主体认知环境）。 （一）政策系统的一般环境

政策系统的一般环境，即政策系统的生态环境，也就是作用和影响公共政策的所有外部条件的总和 。

政策系统的一般环境包括：

1.地理自然环境 2.经济环境 3.政治法治环境 4.社会文化环境 5.国际环境 （二）政策系统的工作环境

1.政策系统的工作环境是政策一般环境中的不同部分在特定时间点上的聚合，因而具有多样性、变动性、主观性和人为性等特点。

2. 公共政策主体只有以科学的态度，求实的精神，深入实际，调查研究，认真地分析一般环境中的有利因素与不利因素，才能确定政策系统的工作环境。

第二节 公共权力与公共政策

政策系统的核心是公共权力。

政策系统的运行就是公共权力的运行，公共政策则是公共权力运行的表现，同时又对公共权力的分配与配置产生影响。

一、政府职能、政府权力与公共政策

政府权力的性质和大小，政府职能的结构和多寡直接影响公共政策的性质、类型与数量。 具体表现为：（一）政府权力、政府职能的二重性决定了公共政策的二重性

（二）政府职能与政府权力决定政策的性质、类型与数量

（一）政府权力、政府职能的二重性决定了公共政策的二重性 政府职能的二重性： 政治统治职能 社会管理职能。

公共政策的“二重性”：公共政策是政府推行政治统治的重要工具，

公共政策是政府对社会实施政治管理的重要手段。

（二）政府职能与政府权力决定政策的性质、类型与数量

1.有关政治统治的政策数量相对稳定，而有关社会公共事务管理的政策数量则日益增多，其中的原因在于政府职能与政府权力发生了历史性转型。

2.政府的活动在规模、范围和形式上都有所扩大。政府已经远远超出了“守夜人国家” 的最小概念的界定，成为混合经济的福利国家的核心机构 ，这就意味着政府有关进行社会管理的政策大量地增加，而且类型繁多。 二、政府结构、政府机构与公共决策 （一）横向政府结构与公共政策

1.立法部门与公共政策 2.行政部门与公共政策 3.司法部门与公共政策

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（二）纵向政府结构与公共政策

1.单一制与公共政策 2.联邦制与公共政策 三、政府能力、治理能力与公共政策

决定公共政策质量的关键性要素不是政府结构，而是政府能力。 （一）政府能力的内涵

第一，从政策主体的角度，政府能力是政府“将自己的偏好和目标转化为现实的能力”。 第二，从政策客体或政策环境的角度界定，政府能力是指政府能否成功地适应环境的能力。 第三，从政府职能的角度界定，政府能力是由“自我控制能力”（政府的目标设定能力）和“社会控制能力”（政府实现目标的能力）两个方面组成。前者包括政府精英的凝聚程度、社会群体的相对能力，后者包括政府的渗透能力、汲取能力和规范社会的能力 。 （二）市场、政府能力与公共政策

1.作为社会资源配置的基本手段，公共政策与市场的目的均在于满足社会的公共需求。 2.斯密认为，由于人具有追求自身利益的天然倾向，社会的秩序安排就应当服从于这一本性需要;利己动机是社会经济齿轮运转的润滑剂，放任主义是政府的最佳政策选择。 3. 1929—1933年世界范围的经济大危机使“看不见的手”的功能受到了质疑，“市场万能”的神话破灭了；英国经济学家凯恩斯提出的政府全面干预经济社会的政策主张,认为 “看不见的手”必须纳入到政府这只“看得见的手”的全面干预的轨道上来。

4.政府与市场关系的历史表明，人类对政府干预的需求在很大程度上是由市场失败所引致的。 （1）所谓“市场失败”，就是由于市场机制本身的缺陷，如市场竞争的不完全性、市场无法消除外部性等，以及外部环境的限制，从而使资源配置达不到“帕累托最优化”。

（2）市场失败决定政府必然要介入，但政府的介入并不意味着由政府完全替代市场，而是以市场机制的发挥为基础，运用“看不见的手”的力量，遏制或限制“看得见的手”所产生的功能性缺陷。

（3）公共政策是政府意志的集中体现，是政府干预经济社会发展的重要手段，公共政策的目标就是政府要努力实现的目标。 （三）治理、治理能力与公共政策

1.政府本身是政治的产物，政府在运用公共政策干预市场失败的过程中，不可避免地会产生另一种缺陷，即“非市场缺陷”。

2.随着政府不断将触角伸向原本属于私人的市场领域，公共领域与私人领域、政府与市场的边界越来越模糊，出现了“社会国家化”、“国家社会化”的趋势：即一方面是政府政策对社会经济生活更多的干预，另一方面是社会对国家政治生活的积极参与和权力分享。

3.面对经济和社会生活的日益复杂化、动态化和多变性，福利国家的危机，全球化进程中的权力集中与分散的双向运动，西方国家开始了“企业化政府改革” 。  在现代治理理论的视角下，政府能力就是“治理能力”

第三节 公民、社会团体、政党与公共政策

一、公共利益与公共政策

一方面，谋求和增进公共利益是一切政策的出发点，也是公共政策获得合法性的基础 ，是公共政策的灵魂和归宿。但另一方面，公共利益必须通过公共政策的制定和实施而得以实现 。 （一）公共利益的内涵

莱斯利·雅各布在《民主视野》一书中总结了关于公共利益的四种具有代表性的定义 ： 1.公共利益是仅仅关系到一个国家中所有公民共同享有的那类个人利益。

这一定义虽然清晰明了，但是在一个高度异质性、文化多样性的现代社会里，可能并不存在一切公民所拥有或认可的共同利益。

2. 在国家之中总是存在区别于特定公民利益的东西，即从具体的个人中抽象出来的，并反过来反映由“公众”的观念本身所揭示的共同享有的公共所有物。 第二种定义的不足在于，根本不存在脱离个体利益的公共利益。

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3.公共利益是那些代表一个社会里大多数公民的最好的利益或最大的好处的东西。

第三种定义较为可取，它从功利主义的伦理观出发，强调政府的所作所为是为了大多数人的利益，为决策的民主化奠定了基石。

4.公共利益是关系到个人作为社会成员所共同拥有的那些东西。

第四种定义的问题是，以公民权来解释公共利益，但公民的个人利益可能各不相同。

事实上，公共利益有两个层次：首先是利益获得者的群体范围，其次才是利益实现的程度。公共利益是最大多数公民利益的最大化 。 （二）公共利益的确定

政府作为公共权力的执掌者和公共政策的制定者，遵循什么样的政策理念、政策标准，有效地吸纳、平衡各种利益诉求，并在利益聚合、利益综合的基础上形成公共利益，成为公共决策者面临的首要问题。

在此过程中，决策者对公共利益的考量主要有以下三个视角。

1.直接利益与间接利益。 2.现实利益与未来利益。 3.形式利益与内容利益。 （三）公共利益与公共代价

从政策的社会效果来看，利益与代价的对应关系存在四种基本类型： 1. 利益范围宽、代价范围宽。2.利益范围广、代价范围窄。 3.利益范围窄、代价范围宽。4.利益范围窄、代价范围窄。 二、公民与公共政策

公共政策过程的基轴是公共权力与公民的关系。政府作为公共权力的正式代表，在法理上被设定为全体公民委托管理国家公共事务的组织，其政策需以公民为服务对象并对全体公民负责。 公民同时作为政策主体与政策客体双重角色的矛盾，只有在公民充分参与政策过程且政策结果体现和维护公民利益时才能获得正确解决。 （一）作为政策对象的公民

一般而言，公民总是作为消极、被动的政策遵从者而存在的，没有严密的组织，缺乏政治上的自觉，不能表达自己的利益和要求。

第二次世界大战结束以来，世界范围内政治民主化进程大大增强，公民参政议政的意识空前提高。公民通过政治参与等方式影响公共政策的程度仍然非常有限。 （二）作为政策主体的公民

1.普通公民的利益和愿望对公共政策仍有相当大的影响 ，政府也仍然十分关注多数公民的利益和需要。

2.现代民主社会的政策过程不仅强调公民参与，甚至将其视为公共政策的基石。 3.公民参与并影响公共政策的途径主要有以下七种：

（1）以国家主权者的身份，采取全民公决的方式，决定某些重大的政策问题 。

（2）通过直接投票或代议的形式，选择公共政策的直接主体，或推举代表参与政策过程 。 （3）使用各种威胁和抗拒的方式（如示威游行、罢工等）或者反对某项政策的出台，迫使政府修改或废止这一政策；或表达制定新政策的要求，迫使政府将问题提上决策议程。 （4）通过参加政治党派或利益集团，借助团体的力量影响政策过程。

（5）通过制造社会舆论或多方游说等手段，提出政策诉求，影响政策制定。 （6）采取消极抵抗或不合作的态度，使政策过程扭曲，以此影响政策结果。

（7）以个人的知识活动为政策制定提供实证依据或理论指导；或以个人的社会活动。 三、公民社会、社会团体与公共政策

作为个体的公民影响政策的能力和水平在总体上仍是比较低的。这是因为：

第一，普通公民在参与过程中往往有一种无能感，即他知道自己的一票对于整个决策结果是微不足道的。

第二，利益关联程度低。难以有充足的动力进行资源投入 。 第三，个体公民缺乏参与政策过程所需要的信息。

要防止政府以普遍的“公共利益”为藉口而制定和实施背离公共目标的政策需要公民社会和

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社会团体 ，形成肯定自我和借以抵御政府权力的自由恣意 。 （一）公民社会及其主体要素——社会团体

1.作为一种观念形态或思想传统，公民社会（Civil Society）在西方是一个源远流长但内涵又变动不居的概念 ，20世纪80年代以来，公民社会理论再度流行起来.

2.公民社会的兴起及其与国家的分离是以私人利益与公共利益、阶级利益与普遍利益相分离为共同前提，而公民社会与政治国家的二元并存则构成了现代国家的基本特征。

3.公民社会不是一种组织，而是作为一个“领域”或空间，“嵌入”其中的是与国家相分离的社会团体或社会组织，主要包括非政府组织、公民的自愿性社团、协会、社区组织、利益集团。

（二）社会团体、公民社会与公共政策

社会团体是公民社会的主体，也是公民社会利益的载体，具有非官方性、自在性、自愿性等特点。

作为公民社会的核心要素，社会团体很可能长久地改变国家与社会、政府与公民之间的关系，并会与民主的“第三次浪潮”一样对公共政策过程与公共政策效能产生巨大的影响。 这些影响主要有：

1.政策信息沟通 2.影响并制约公共决策 3.稳定公共政策秩序 4.角色替代。 1.政策信息沟通。 （1）能否及时、准确、足量地收集来自公民社会的信息，是衡量政策制定系统效能的重要标准。 （2）社会团体的信息沟通包括“上行”、“下行”、“平行”三个方向。 （3）不同的社会团体传播信息的内容和侧重点各不相同，从而形成了一个庞大的政策信息网络，有效地改善了政策运行中的政令不通、信息阻滞等问题。 2.影响并制约公共决策。 （1）社会团体是通过利益聚合、利益表达、政策传递、政策监督四个环节对公共政策发生影响。 （2）社会团体能够有效地将个体公民的意见转化为明确的、一致的组织意见，从而形成可以向决策系统输入的明确的利益信息。

（3）各种不同类型的社会团体为了自己的利益而展开的竞争与辩论，使有关政策问题的信息和分析被充分地挖掘出来，并被传输给决策系统。这就是社会团体的利益聚合和利益表达功能。 政策传递，即通过社会团体的宣传活动，将政策下达给组织成员。政策监督，即在传递政策后，监督政府政策的贯彻执行。

（4）此外，社会团体还可以通过院外活动、游说宣传、竞选捐款、抗议示威、民意测验、政策分析等途径，对政策过程施加影响。 3.稳定公共政策秩序。 （1）公共政策是对社会价值进行的权威性分配。这种权威性分配也可能出现失误、不当或不公，从而引起国家与社会、公民与政府的矛盾和冲突。

（2）社会团体作为中介结构，一方联接的是个体公民，另一方联接的是政府，它能够通过保持这种经常联系、对话与沟通，调节政策失误对社会的冲击力 。

（3）社会团体还担当了“政治社会化”的组织角色，成为公民获致合理的政策角色、提高政策参与能力、培养秩序与合作精神的场所，从而提高了公共政策的效能。

4.角色替代。政府可以将一部分公共权力让渡给社会团体，形成社会团体自我管理和自由自主权利，使其能够有效地动员公民社会的资源，有利于解决那些政府管不了、管不好、无力管也不应该管的社会公共事务 。

虽然一部分社会团体属于公共利益集团，是为了增进和推动公共利益而存在和运作的，但大部分社会团体则是自利性组织，由此决定了在一定条件下社会团体对公共政策的消极影响。 社会团体对公共政策的消极影响

（1）社会团体关心管辖权限胜于关心正义。采取各种隐蔽的非法手段，使政府道德败坏。 （2）社会团体发展到一定规模时，必然采取排他性策略，漠视公共利益 。侵蚀、消解政府权威，甚至替代政府决策。

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（3）加剧新的不平等并使之固定下来。有组织的成员、强势社会团体、社会团体内部领导者，对公共政策的影响都更大，从而使公共政策的利益、代价分布具有一定的倾向性，并导致政治社会不平等状况进一步加剧。 四、政党与公共政策

1.政党与一般社会团体的区别：

①政党是一种特殊的社会团体，它不同于一般社会团体之处在于，政党关注的政策范围较一般社会团体更为宽广；

②政党所反映和代表的是公民社会多个群体多方面的利益；

③政党有机会执掌国家政权，并在执政过程中贯彻其政纲，直接实现其所代表的利益； ④政党能够将公民社会的各种利益诉求转化为一系列政策供选民选择，从而成为一种建构秩序的力量。

2.现代国家的一个突出特征就是实行政党政治。不仅国家的政治统治大多是通过政党政治的途径来实现的，不同社会团体和公民的利益诉求，也需要通过政党的“利益聚合”功能来实现，即政党努力将各种特定的利益要求转化为一般性可供选择的政策方案。

第四节 公共决策体制

什么是公共决策体制：围绕决策权力，各种政策行为者以不同方式持续不断地互动，从而形成了关于决策权力分配和配置的制度，关于决策活动的程序、规则与方式，即公共决策体制。 本节介绍的内容：

一、决策权力及其归属 二、决策权力的配置 三、公共决策的规则 四、公共决策体制的类型 一、决策权力及其归属

1.政策过程从本质上说就是政治过程，政治过程必然涉及到决策权力。权力是决策的基础，决策是权力的体现。

2. 决策权力既来自于正式的职务权力法定权力,也来自于非正式的人格权威、技术权威。 3.决策权力的使用和运行是一个动态的过程。受到客体的“反权力”作用政策权力本身就需要不断充实基础、补充能量。

随着“主权在民”原则的确立，最高决策权力运行中的能量消耗才得到持续、稳定的补充。最高决策权及其归属在根本上决定了决策体制的性质和类型。 二、决策权力的配置

为有效地行使最高决策权力，就需要按照一定的标准对其进行配置，其配置标准主要有： （一）首长制与委员会制（二）集权制与分权制 三、公共决策的规则

现代政治是程序政治，程序就是一系列规则。

公共决策不仅涉及决策权力的配置，也要制定和遵循一定的决策规则。 所谓决策规则，就是决策主体择定最终政策方案的程序和方法。

政策制定主体采纳的基本决策规则主要有两种： 一是全体一致规则 二是多数规则 （一）全体一致规则（Unanimity Rule）

1.全体一致规则，又称“一票否决制”，即所有拥有投票权的直接决策者都对某项政策方案投赞同票，或者至少没有任何一票反对的情况下，政策方案才能转化为正式的公共政策。 2.全体一致规则有两个基本特征：

（1）决策主体在形式上都能绝对平等地分享决策权，任何一个否决行动都会对政策方案的通过产生决定性的影响。

（2）决策结果达到了“帕累托最优”，即所有决策主体都能因最终的方案选择而获得一定的收益，或者说，没有人因此而受损。

3.从公平的角度看，全体一致规则具有很多诱人之处，但在现实中很难见到这一规则的运用。 从现实的角度看，要达到一个决策者均满意、利益互不损害的“最优”方案是非常困难的，在有些情况下甚至是不可能的。这是因为，决策主体的价值取向、兴趣爱好、利益预期具有多样

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（二）多数规则（Majority Rule）

所谓多数规则，就是采取少数服从多数的原则，以得票最多的政策方案作为正式的公共政策的择案规则。多数规则采取两种基本形式： 1.简单多数规则 2.绝对多数规则 四、公共决策体制的类型

1.公共决策体制不是自然生成的，而是人为设计的产物，他们想要规范决策活动、降低决策成本和外部风险、获得满意的决策效果。

2.公共决策体制的设计，并不完全是决策者的主观意志所能决定的，它还要受到特定历史条件的制约，要受到经济基础、政治结构、政治传统等因素的制约。

3.人类历史上的公共决策体制尽管纷繁多样，但其组织设计总是着眼于维护统治阶级的根本利益，其决策的程序和原则也总是采取最有利于统治的方式。

第六章 公共政策过程的理论模型

公共政策是一个动态的过程。由于政策过程与政治过程具有同构性，所以各国政治体制的差异造成各国的公共政策过程各具特点。另外，各国的特殊经验、历史文化传统、主流意识形态也对其公共政策过程产生深刻的影响。从而形成不同的政策过程分析模型。

第一节 模型及其认识论意义

一、模型的含义

1.简单地讲，模型就是对原型的抽象与模拟（仿真）。它是认识主体为着一定的认识目的，依据相似性原则而构造出来的一种理念系统，以代表作为研究对象的真实系统即实际存在的事物。

2.模型有实物模型（如地球仪）和理论模型之分。

3.公共政策分析中运用的模型一般是理论模型。所谓理论模型或者概念模型，指的是一组概念或命题按照其相互间的本质联系被组织在一起，从而形成的一个逻辑结构严整的网络或框架。 二、模型的认识论意义

第一，由于模型与原型具有相似性，因此通过解释模型而认识原型的某种本质规定性 。 第二，模型是进行科学抽象的重要工具。它能够使人们从某一特定的视角窥视到万象纷繁的现实事物的奥秘并发现其运动规律，从而使研究对象的本质特征得以凸显 。

第三，模型是研究过程中资料搜集和经验观察的指南，向研究者指出了研究工作的重点和优先顺序。

三、公共政策模型必备的条件 德洛尔列举了以下几点：

第一，必须明确把握社会发展方向；

第二，必须与宏观政策密切相关，即具备包容各项微观、具体政策的宏观特性；

第三，必须建立在注重人文特点的行为科学与注重科学程序和方法的管理科学二者相互交融的基础上；

第四，必须对宗教、意识形态等大量非理性因素持客观态度；

第五，须对时间非常敏感，并且具有历史色彩，即具有历时观察的功能 。 四、为什么在进行公共政策分析时需要借助于模型呢？

第一，公共政策学研究的对象是具体的，具有客观实在性，因此这门学科具有突出的实证性；同时整个研究过程又十分强调从中发现有关因素之间的因果关系或一定的相关性。

第二，决策程序是根据模型的特征，人为地编制出的政策制定与执行的步骤顺序。通过它就可以把决策理论、方法与实践结合起来，形成一个可实施的决策流程图，即格式化、标准化、工程化的决策程序，减少决策失误，保证决策的科学性 。

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第二节 基于西方经验的政策过程理论模型

公共政策学是首先在西方历史传统和现实的社会、政治、经济、文化环境中形成与发展起来的一门学科，这一点就决定了它的概念、理论、方法和学科体系都是西方文明之树上结出的果实。

一、揭示认识论本质的政策过程理论模型

政策制定者是全智全能，还是在主客观条件的限制下认识外部世界？对事物的客观规律的认识是一次完成的，还是一个渐进的从相对真理到绝对真理的过程？

围绕着这样一条主线，来认识政策过程的实质，由此形成了一系列理论分析的框架或者理论模型。

（一）理性主义模型 1.理性决策模型：

决策者依据完整而综合的信息做出理性的决策，即它遵循以最小的投入获得最大的产出的原则，选择最优方案，使用最佳、最适当的手段，达到最大值的政策结果。由这样一组假设构成的一个分析途径，就被叫做理性决策模型或者决策的理性主义模型。 2.理性主义模型假定决策者是“理性人”，而理性人被赋予以下特征： （1）当面对多种选择时，他会做出一个决定。

（2）他会依据其价值偏好，在各种可能的选择中排列出优先次序。 （3）他的价值偏好会随着时空变化而转移。

（4）他通常从所有的方案中，择定偏好等级最高者。 （5）面对同样的选择他会做出同样的决定。

3. 所谓理性化，从方法论上看，是指为着要达到一定的目的、为着要解决一定的问题或为着要应对一定的事物，人们使用冷静的、头脑清醒的、客观的和准确的计算，利用可能收集到的信息和统计数字，对目的与手段加以分析，以求得到最佳、最适当的手段或解决办法，有效率地或者有效地达成设定的目标。

4.理性主义分析方法在公共政策学领域中的应用，就形成了理性决策模型或者决策的理性主义模型。

５.决策的理性主义模型假定了决策者能将其理性主义的决策活动贯穿于整个政策过程中： （1）决策者面临的是一个既定的问题。

（2）引导决策者做出决策的各种目的、价值或目标是明确的，而且可以按其重要性不同而依次排列；

（3）解决问题的各种可供选择的方案都为决策者一一权衡；

（4）决策者对可供选择的方案可能出现的结果都进行了调查研究；

（5）每一个选择方案及其可能出现的结果，都与其他选择方案具有可比性；

（6）决策者最后采用的那个方案，是所有可供选择的方案中能够最大限度地实现其目的、价值或目标的方案。

６.理性主义模型受到了激烈的批评。批评者认为：

第一，这个模型设定决策者为理性人，这个设定是缺乏经验支持的。

第二，这个模型假定决策者是公正的、客观的、理 智的，而在实践中决策者的公正、客观和理智却常常是极为有限的。

三，这个模型过高地估计了逻辑推理和数学模型作为政策分析工具所起的作用，因为在实践中这两种分析工具面对社会性、政治性、文化性公共政策问题时却往往束手无策。

第四，这个模型假定决策者全智全能，但是在实践中决策者拥有的知识、获得的信息都是有限的。

７.西蒙提出了决策者有限理性（Bounded Rationality）命题。 他认为决策者在管理决策是不可能达到最佳程度，而只能是追求一种近似的优化途径，即“寻求满意”的管理决策和结果。

最佳决策的前提是决策者的行为完全理性化，而满意决策的前提是决策者的行为有限理性

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化，后者才是现实的。

８.经过对理性主义模型进行批评和改进，形成了能够被人们普遍接受的理性优化模型。

它主要包括两部分内容：一是政策制定的科学程序。二是努力运用各种现代技术手段、分析方法以及电子计算机等手段与方法，进行科学决策。 （二）渐进主义模型

1.渐进主义模型是由美国学者林德布洛姆构建的，他是在批评理性主义模型的过程中建构新模型的。 渐进主义模型的要旨在于，广泛地参与主体了解彼此的价值偏好，透过妥协调适、良性互动进而实现政策的动态均衡。 2.渐进主义模型包含两组命题：

（1）公共政策实际上只是过去政府活动的持续，只是根据过去的经验而对现行的政策做出的局部的、边际性的调适。

（2）决策者把决策看作一个典型的一步接着一步、永远没有完结的过程。 3.对渐进主义模型的批评归结为一点，就是认为它具有显而易见的保守性。 （三）规范最佳模型与混合扫描模型

在克服理性主义模型和渐进主义模型的局限性的过程中，以色列学者德洛尔和美国学者埃齐奥尼分别提出了综合这两种模型的新的决策模型。 ★德洛尔提出的综合模型叫做规范最佳模型 ★埃齐奥尼提出的综合模型叫做混合扫描模型 1.德洛尔的规范最佳模型

（1）这个模型以四项假设为基础，即：

①最佳决策是一个认同理性、增加理性的过程；

②这种过程对于在复杂的问题上，形成最佳决策所起的作用是至关重要的； ③可通过多种途径和方法，是在增加理性的过程得以实现；

④现代政府同时面对要求稳定的政策诉求与要求变革的政策诉求，而在一定时期内则以其中的一种诉求为主。

（2）规范最佳模型把政策过程划分为三大阶段和17个小阶段：

第一阶段：决策前。内含：①处理价值问题； ②认识现实环境； ③认识问题； ④调查、处理与开发资源； ⑤设计、评估与重新设计决策系统； ⑥分配问题、价值与资源； ⑦确定决策战略。

第二阶段：决策中。内含： ①细分资源； ②建立配合优先顺序的动作目标； ③建立一套配合优先顺序的其他重大价值； ④准备一套主要的政策方案 ； ⑤对于各种不同方案利益与成本进行可靠的预测；⑥在比较预测的成果后，建立各种不同方案所可能得到的利益需要的成本，并择定最佳方案； ⑦估定最佳方案的成本与收益。 第三阶段：决策后。内含：

①激励政策的执行； ②执行政策 ； ③政策执行后的评估。

（3）德洛尔的这个模型具有很强烈的开放性和包容性，它指出判定政策是否最佳的有效方法，在于不同的分析者在整个分析过程中经由坦诚、自由的讨论而取得协商一致的意见。 2.埃齐奥尼提出的综合模型叫做混合扫描模型

(1)混合模型在概念上希冀截取理性主义模型的政策视野，以充分考虑政策选择、激发政策创意并深入政策核心问题；

同时,截取渐进主义模型的政策落点，把政策关注力集中在经过选择的政策方案及其评估上，形成政策焦点，以有效地解决政策问题 。

(2)混合扫描模型运用两台摄像机：第一种是多角度摄像机，它能观察全部空间，只是观察不了细节；第二种摄像机对空间做深入、细微的观察，但不观察已为多角度摄像机所观察的地区。 混合扫描模型要求决策者将这“两种摄像机”结合起来使用。 （四）政治系统模型

1.贝塔朗菲的一般系统论，同样也被应用于公共政策分析。公共政策的主体是指政治系统。政

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治系统具有一般系统的全部特征，同时又有其特殊性。

2.戴维·伊斯顿提出、阐释和完善了政治系统分析框架。当它被应用于公共政策学时就被称作决策的政治系统模型。

2.戴维·伊斯顿提出、阐释和完善了政治系统分析框架。当它被应用于公共政策学时就被称作决策的政治系统模型。

这一模型把决策主体假定为政治系统，它由社会中那些可以识别同时又是相互关联的机构和活动组成。政治系统做出的对社会具有约束力的权威决定，这就是公共政策。 这一模型认为政策过程是一个输入——决策——输出——反馈的过程。

（3）政治系统模型是公共政策分析中最具有解释力，并且最具有普适性的一个模型。

这个模型的缺陷是与它的优长之处同时产生的，即它是一个适于宏观分析的模型，优长之处是视野开阔而宏大；不足之处是只能给人们提供一个轮廓，不能够指明所分析的政策的具体特性。

二、揭示社会本质的政策过程理论模型

一些学者试图从公共政策与一定的社会因素，如制度、集团、精英等的联系上，去构建揭示政策过程的社会本质的理论模型。 （一）机构——制度模型

一项政策的有无、好坏与政府机构——制度有着某种因果联系或相关性。 （二）集团模型

1.政治学研究中的集团理论，是美国政治学家戴维·杜鲁门加以系统化的;莱瑟姆从集团理论这一视角去分析政府在政策形成中的作用，形成了政策分析的集团模型。

2.集团模型假定：现代政治实际上是各个利益集团为影响公共政策而展开的一系列活动。 政府的作用只在于制定各利益集团竞争的规则，平衡各种利益集团之间相互冲突的利益 。 3.这里的“集团”指的是：个人基于共同的态度或利益而形成某种集合，集合在一起的人们向其他群体或组织提出要求，并为这种要求得以实现而采取一致性行动，这是就形成了利益集团。 4.集团模型假定可以分解成如下一组命题： （1）制定政策是政治过程的决定性阶段，而政治过程则是各集团争取影响公共政策的行为过程。 （2）公共政策的制定过程是相互竞争着的集团之间达成力量平衡的过程，每一政策都是集团间妥协的产物。

（3）在现代政治生活中，要由公共权力机构制定合理的、法制化的竞争规则。

（4）“在任何时候，公共政策都反映占支配地位的集团的利益，随着各集团的力量和影响的消长。

5.集团模型给我们的启示：

（1）它提供了一个特殊的视角，使我们能够窥视在多元政治体制里，如何在集团竞争中使相互对立的利益得以聚合、整合和综合为统一的公共利益，并据以制定公共政策。 （2）集团模型所受到的批评有这样几点：

第一，过分夸大了集团的重要性而低估了公共权力机构自身作用。

第二，“人类在政府与政治过程上的许多问题，集团决策模型无法解释”。

第三，它对于多元主义政治体制以外的那些政治体制内的决策过程，缺乏解释力。 （三）精英模型

1.现代精英政治理论肇始于意大利学者莫斯卡和帕累托，以及德国学者米歇尔斯，经由美籍奥地利人、著名经济学家熊彼特和美国政治学家拉斯韦尔进行民主的改造，逐步地成为西方国家特别是美国政治学研究中的一个重要的分析途径。

2.由以下一组命题形成的一个理论框架，在用于公共政策分析时，就被称作决策精英模型 。这些命题由戴伊和齐格勒梳理，包括：

（1）社会分为有权的少数和无权的多数。（2）统治人的少数不代表被统治者的多数。 （3）为了保持稳定避免发生革命，非精英上升到精英地位的过程必须缓慢而又不间断。 （4）精英们在社会制度的基本准则和保持现代社会制度不变等方面意见一致，只是在很少一些

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问题上有分歧。

（5）国家政策并不反映民众的要求，而只反映盛行于精英中的价值观。国家政策的改变是缓慢的，而不是革命性的。

（6）相对说来，行动积极的精英受态度冷漠的民众的直接影响很少，精英对民众的影响多于民众对精英的影响。

3.精英决策模型的作用和评价

（1）认为它揭示了现代民主国家的根本理念“主权属于人民”（人民当家作主），与实际的政治过程和政策过程中总是由直接掌管政权的少数人来主导这一难以克服的悖论。

（2） 精英决策模型受到的批评，归结为一点就是：认为它忽视了现代民主国家里公民参与政治的要求和能力，以及这种参与对政策形成的影响。

第三节 “上下来去”——基于中国经验的政策过程理论模型

一、中国经验要求构建有中国特色的政策过程模型

1.中国为什么能够获得成功？很多人都在思考这个问题，答案主要有这样几种： （1）港、澳、台因素论；（2）华人经济圈论；（3）儒家文化圈论；

（4）伟大人物论；（5）政府功能论；（6）国际形势论；（7）政策决定论，等等。

2.公共政策的概念体系、理论框架基本上是从西方引进的，它们不能有效地说明中国最近20多年，在实际过程中政策主体依据什么决策理论、遵循什么决策路线、参照什么决策模型去制定和执行政策。

3.宏观公共政策分析应根据当地的实际情况和现实要求，选用恰当的政策模型。

为此，有必要在构建有中国特色的公共政策过程的理论模型中 ，实现公共政策学中国化、民族化的特色，促进公共政策当代中国化、民族化须与国际化、科学化相统一。 二、“上下来去”政策过程模型的构建

1.构建公共政策过程模型须借助于两种资源：

第一是理论，特别是认识论和历史理论； 第二是公共政策的经验认识。 2.之所以称之为“上下来去”政策过程模型，是因为：

在认识论上，政策制定过程是一个从“形而下”到“形而上”的过程；政策执行过程是一个从“形而上”到“形而下”的过程。

在政策主体与政策客体的关系上，政策过程是“从群众中来，到群众中去”的过程。 三、“上下来去”政策过程的容纳和开放性

1.科学决策是“上下来去”政策模型的根本追求，所以乐于容纳从国外引进的以科学决策为根本诉求的任何决策理论、决策模型和决策手段。

2. “上下来去”政策过程模型，是由若干个亚模型组成的，这些亚模型在现阶段上只是一个轮廓，比较粗放，有待于进一步地开发和充实。

3.对西方的吸收：西方学者在另外的理论背景和经验事实的基础上建构的决策模型，经过改造是可以被整合到某一个亚模型中去的。

第四节 公共决策的科学化与民主化

伴随着全球范围内的现代化浪潮，许多前所未有的政策问题大量涌现，公共决策的范围不断扩大，难度日益增加，影响空前突出，这客观上要求公共决策过程实现科学化、民主化。 本节介绍：（一）政策过程的理性化（二）决策过程的专业化

（三）政策过程的科学化（四）政策过程的民主化

（一）政策过程的理性化

1.所谓政策过程的理性化，即公共政策的制定必须以科学的精神，经由合法的公共权力机关，经由合法的持续，获得其合法性和强制力。

2.对于实际的公共决策过程来说，要做到完全的理性化是不可能的。现实生活的任何一次公共决策，充其量只能是西蒙所主张“有限理性”的结果。

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3.完全理性决策模型，仍应当是公共决策永恒追求的结果；因为公共政策的科学化，是以政策过程的理性化为前提的 ，逼近完全理性，才能趋于产生优质的公共政策和令人满意的结果 。 （二）决策过程的专业化

1.专业技术人员开始大量加入决策者行列，一方面填补了直接决策者的职责与实际能力之间的差距，另一方面又为公共政策系统的正常有效运行服务。 2.决策专业化的趋势越来越明显，其主要作用和影响有：

（1）专业技术人员由于其接触范围广、掌握的信息多，具有专业优势和特长； （2）提供政策建议，充当咨询参谋；

（3）作为行政官僚的专业技术人员，直接参与政策的执行，他们的价值观、素质与利益等因素经常影响到政策的实施效果；

（4）政策的执行效果一般也需要具有特定技术专长的人员进行评估，他们的判断和诊断能对政策的命运产生巨大的影响。 （三）政策过程的科学化

1.所谓决策过程科学化，就是决策者及其他决策参与者，尊重客观规律，采用合理的决策程序，从实际出发，充分利用现代科学技术知识和方法，对政策问题及其产生的客观环境，实事求是地进行分析，并以此为基础，对未来做出预测、判断和抉择。 2.决策过程科学化的要求：

（1）制定和执行任何一项公共政策，都必须在科学理论指导下，全面正确地把握政策问题的生成、政策分析、政策评估等环节，遵循科学原则和方法进行操作。

（2）公共政策的逻辑过程的环节和程序，是从大量决策实践经验中总结出来的，因而具有一定的科学性。

（3）决策手段的自动化。计算机技术、通讯技术、人工智能技术、系统科学和行为科学等科学技术手段、研究方法的采用。

（三）政策过程的科学化1.所谓决策过程科学化，就是决策者及其他决策参与者，尊重客观规律，采用合理的决策程序，从实际出发，充分利用现代科学技术知识和方法，对政策问题及其产生的客观环境，实事求是地进行分析，并以此为基础，对未来做出预测、判断和抉择。 （四）政策过程的民主化

1.政策过程的民主化，是指保障公民和各种社会政治团体以及政策研究组织，能够充分参与公共决策过程，保障政策内容尽可能地反映广大人民群众的根本利益与要求，在决策系统及其运行过程中，形成民主的体制、程序和气氛。 2.决策过程的民主化主要包括：

（1）在政策目标确立后，直接决策者要及时征求各部门、各地方的意见与建议，尤其要听取政策执行部门的意见。

（2）在征求意见时，力求广泛而全面。

（3）在实际决策过程中，要有一个反复研究和拟订、修改政策方案的过程，最大限度地听取各方面的意见和看法，完善决策。

3.决策过程的民主化，首先要在尊重本国历史传统、政治文化、体制等约束条件下，确定一种适合于本民族决策的民主规则。

第七章 公共政策问题的形成与认定

公共政策问题的形成与认定，是政策制定过程的起点，也是它的一个十分重要的环节。问题找准了，问题也就解决了一半。

本章主要弄清公共政策问题的内涵和属性，并探究其形成、提出和分析的方法等，最后则要分析政策议程问题.

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第一节 公共政策问题的界定、内涵、属性与分类

一、问题、社会问题、公共问题和公共政策问题

1.所谓问题 （Problem）,通常泛指实际状态与社会期望之间的差距。正因为这种差距，才导致很多紧张状态。

2.社会问题（Social problem）、公共问题（Public problem） 这二个概念的涵义较为接近。 3.公共政策问题 公共政策问题是指 统治集团或社会大多数人,感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范,有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动,要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题。 二、公共政策问题的基本内涵主要包括：

1.客观的事实或问题情境:政策问题来源于一些可以观察到的，能够表述出来的客观事实和问题情境。

2.问题的察觉:客观的事实或情境已为社会大多数人或统治集团及其少数权威统治者所察觉，从各自的角度感觉到了问题的存在。

3.现实与利益期望等的冲突性:严重的冲突使人们感到有强烈的需求或者是一种受到剥夺的感觉,有必要采取行动改变这种状况。

4．团体与组织活动:人们只有采取一定的团体或组织行动才有可能影响有关公共组织和政府。 5．政府和社会公共组织的必要政策行动:由有关政府组织或社会公共组织依法采取相应的政策行动来加以解决。

三、公共政策问题的基本属性

公共政策问题的基本属性或称基本特征主要有:

1．关联性与公共性 2．主观性和人为性 3．历史性与动态性 四、公共政策问题的分类

1.邓恩从政策问题的结构角度，把政策问题划分为结构优良、结构适度和结构不良三种类型: (1)在结构优良的问题中，决策者人数较少，只有一个人或少数几个人；对于问题的解决方案也仅有几个。决策者在政策方案的效用或价值方面，能够达成一致。

(2)结构适度问题是指涉及一位或数位决策者在相对有限的备选方案中进行选择。方案的效用能够反映目标的一致性。但结果是不确定的。

(3)结构不良问题通常涉及不同的决策者，其效用无法达成一致，目标之间相互冲突。备选方案及其结果可能是未知的，也不能够确定其风险。

2.从政策问题发生领域的不同，也可以将政策问题划分为政治问题、经济问题、文化问题、外交问题、民族问题等等。

(1)政治政策问题主要涉及国家权力的分配、组织和运行，公民权利的维护等。在解决政治问题时，首要遵循的是合法性的原则。

(2)经济问题涉及经济制度和结构、经济运行与发展等，与其他问题相比，它更加注重效益的原则。

(3)在国际关系领域的政策强调的是维护国家的利益和主权原则。

3.从作用范围看，公共政策问题可以分为 全国性问题、区域性问题、地方性问题。

国家既存在统一性的全国政策，又存在具有差异性的区域性和地方性的政策，它们构成了整个国家的政策体系。

第二节 公共政策问题的形成与提出

我们必须特别关注两个方面：

一是公共政策问题的形成因素到底有哪些？ 二是公共政策问题的提出主体又会有哪些？ 一、公共政策问题的形成因素

1. 政策问题产生的原因可分为国内和国际两方面。

(1)国内因素包括 自然灾害、经济灾害、技术突破、环境变化和社会的演进等五个方面。

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(2)国际因素包括 战争、间接冲突、经济对抗、军备升级等。

2.公共政策问题不仅会受一些客观因素的影响，还会受人们主观因素的作用。在客观条件一定的情况下，主观因素的变化（如价值观的更新、人们期望目标的改变 等）也会引发许多新的公共政策问题。

3.还需要注意的两点： 一是很多因素可能同时发生; 二是全球化的发展使得国内外因素相互影响，原本是他国的危机可能很快成为自身的问题。 二、由谁提出公共政策问题

公共政策问题的提出主体主要有以下几种 :

1.政府部门 2.政治领袖 3.政党组织和利益集团 4.大众传媒 5.各类政策研究组织

第三节 公共政策问题的分析方法

公共政策分析本身是一个多层次的、动态的过程，通常包括政策问题分析、政策方案分析和政 策执行与结果分析等方面。 政策问题的分析与其他阶段的政策分析既有共性也有区别。共性在于都是为了发现问题和解决问题;区别在于：政策问题的分析侧重于对现实与人们的价值理念、期望值、固有规范等之间所存在的差距。

国内外学术界论及的政策问题分析方法很多,我们分别对边界分析、多角度分析、类别分析、层次分析、头脑风暴、假设分析等六种方法作一简单介绍。 一、边界分析法

边界分析就是一种对政策问题的本质属性和实际范围进行分析和界定的方法。 二、多角度分析

多角度分析，即一种通过系统地运用个人、组织、技术等多重认识来获得对公共政策问题的全面了解和解决办法的分析方法。

1．个人角度: 许多政策抉择往往与决策者个人的感知、感情和利益密切相关，因而政策问题的分析必须重视决策者或相关人员的个人感情、感知和利益需求等对政策问题的影响。 2. 组织角度:政策是组织的产物

重视分析组织的组成形态、自我利益、价值取向等因素对有关政策问题的影响.通常,它采用标准的操作程序、规则和机构的常规做法，而且与实现目标、改进业绩只有很低的相关性。 3．技术角度:从纯技术角度进行分析,可以探寻到公共政策问题的客观性所在，可以将问题的特征和严重危害程度加以定量化和定性化地反映出来 。 三、类别分析法

1.类别分析法通常要经过逻辑区分和逻辑归类两个过程。逻辑区分是指将某种政策问题细分成许多次类的过程;逻辑归类指将多种问题组合成一个大的类别。 2.运用类别分类法时应注意如下五项原则：

(1)实质的相关性:使建立的分类与问题情境的现实相接近。 (2)穷尽性:分类应涵盖一个类目中所有的细类 .

(3)相互排斥性:同一层级的类目之间必须相互独立并排斥。

(4)一致性:每一层级的分类标准应该统一，否则就会出现分类交叉问题。 (5)层次分明性:分类的层级应该清晰，而不应混乱不堪。 四、层次分析法

1.将政策问题的原因划分成可能原因（Possible causes）、合理原因（Plausible causes）和可诉原因（Actionable causes）三个层次的一种分析方法就是对问题原因的层次分析法。 2.可能原因、合理原因和可诉原因这三个层次的含义:

(1)可能原因，是指一切有可能促成某种问题得以产生的因素。 (2)合理原因指以科学的研究或直接的经验为基础所探查出的，对问题的发生产生重要影响的原因。

(3)可诉原因是指可由政策制定者操控的原因。

3.其实，原因层次分析法应属一种分类分析法，因此它一般也应遵循上述五条重要原则。

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4.另外,这两种分析方法都会受到分析者所持价值偏好的强烈影响，都有局限性，都不能确保问题认定的正确性。 五、头脑风暴法 1.头脑风暴法（Brain storming）是指由一定数目的人员，尤其是一些专家学者或利益当事人，从各个角度共同讨论有关的公共政策问题，并因而激发大量新构想的一种分析过程和方法。 2.头脑风暴法在政策问题分析中通常包含如下一些阶段：

(1)组建团体: 脑力激荡团体成员的选择应依据要研究和讨论的问题性质和特点而定。 (2)意见产出:严格区分政策问题意见的产生与评估，应尽量激发出很多意见。 (3)意见评估:所有的政策问题意见产出后方才进行评估。

(4)意见排序:政策问题意见评估结束后，对所提出的政策问题意见进行排序，同时编制有关政策问题定性和解决方面的计划方案。

第四节 公共政策问题的认定

公共政策问题无论由谁提出，又无论分析得多好，最终都要由有关公共组织特别是政府来正式认定。

到底何谓政策议程？公共问题在什么样的条件下，才能够进入政策议程呢？政策问题是如何进入政策议程的，也就是说政策议程的建立是一种什么样的过程？ 一、政策议程的含义与类型

1.政策议程，通常是有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为予以解决的政策问题的过程。

2.现代民主国家中，存在多种不同的议程，一般将议程通常分为如下两大类：

(1)系统议程(公众议程):(2)政府议程:它是政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的过程。

3.系统议程和政府议程两者在本质上是有差异的。

(1)前者仅有一些较抽象的项目所组成，其概念和范围都还很模糊；仅是整个政策过程中的问题发生或提出阶段；它可以不涉及可行性解决方案问题，所体现出来的往往是众说纷纭的特点。 (2)后者则由一些较具体的项目所组成；处于政策问题认定的最后阶段；主旨在于最终认定与政策问题有关的种种事实。

4.最近国外有学者将公共政策议程按政策问题的重要性程度分为实质性议程和象征性议程两大类。(1)实质性议程 是指认定那些影响深远和潜在意义重大的政策问题的议程。

(2)象征性议程 则指一些政策问题虽然属象征性的，但也引起社会和决策者政治上的关注的议程。

问题认定案例

 1.不感恩就不救助.flv2.大学学费该不该涨.flv 二、进入政策议程的条件与障碍

一个政策问题要进入政策议程，应具备什么样的条件呢？

许多政策问题不能进入政策议程又是因为什么样的障碍因素所致的呢？ (一)进入政策议程的条件

1.首先，事件或问题必须明朗而严重

一些问题必须充分暴露且表现得非常严重才有可能引发社会公众和政府组织的高度关注，从而进入政策议程。

2.要有政治权威领导人及专家学者的预测性发动

敏锐的政治权威领导人或有关专家学者对该问题将来的严重趋势有所察觉，那么他们就会及时地把它提出来。

3.要有正常、民主和开放的察觉机制与过程。 (二)进入政策议程的障碍

1.政治原则的偏离2.价值体系的排斥 3.政府体系的封闭4.承受能力的超重5.表达方式失当

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三、政策议程确立过程的模型

根据政府在议程建立中所起的不同作用（即直接提出或间接提出政策问题）,以及创始者扩散问题的程度和方向，提出三种模型：外在创始模型、动员模型、内在创始模型

1．外在创始模型 属非政府团体创始政策问题的过程，通常先散布到公众议程，再介入政府议程。该模型通常在民主和平等的社会中比较常见。

2．动员模型 属政府直接创始政策问题并将该问题扩散到公众议程的过程。 3．内在创始模型 属政府因解决纯政府内部的事务,而提出政策问题且不愿将该问题扩散到公众议程当中的过程。

第八章 公共政策方案的规划与抉择

公共政策的制定，就是公共组织特别是政府,针对有关的重要政策问题，依照一定的程序和原则确定政策目标，拟定、评估和选择有关政策方案,并最终择定的过程。

第一节 公共政策目标的确定

一、何谓公共政策目标

政策目标（Policy Goals）就是有关公共组织特别是政府,为了解决有关公共政策问题而采取 的行动所要达到的目的、指标和效果。

1.关于公共政策目标的特征 ： 问题的针对性 未来的预期性 2.关于政策目标的分类

★长远政策目标和近期政策目标；

★全国性政策目标和地方性政策目标；国内政策目标和对外政策目标；全局性政策目标和局部性政策目标；

★政治统治性和管理性政策目标、经济政策目标、文化政策目标以及社会政策目标等； ★公益性政策目标和特殊性政策目标。 3.基本的公共政策目标

(1)依据政策目标的地位，有基本目标和具体目标之分。 (2)基本目标一般包括：

①公平：机会公平；分配公平；最终状态公平；②效率③自由④安全 (3)在现实当中，这些目标之间的关系本身就是极端复杂的，既有一致性，也会有相互冲突之处。 二、确定政策目标的意义

(1)能为制定政策方案提供方向性指导。

(2)能为政策方案的规划和实施提供核心的评估标准。 三、确定政策目标的原则

1.实事求是 2.面向未来 3.系统协调 4.明确具体 5.伦理考量

第二节 公共政策方案的规划

一、政策规划的含义与特征

1.政策规划是指在建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，政府组织力量草拟和评估政策方案与行动步骤的过程。 2.政策规划的特征

(1)从政策规划的主体来说，多元化和政府主导并存。

(2)从时间进程上来看，政策规划主要存在于政策目标的确定与政策抉择之间。 二、政策规划的主体

1.政策规划的政府主导化2.政策规划的主体多元化 各类政策分析组织 听证制度

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三、政策方案的设计原则

1.紧扣政策目标 2.规划多重方案 3.方案彼此独立 4.方案要有创新 5.方案切实可行 四、政策规划中的政策转移

政策转移是指一个政策借用国采纳其他国家的公共政策、行政体制、制度及思想等来解决本国所面临的政策问题。

1.政策转移对政策规划的作用：

(1)其他国家的相关政策方案对于本国的方案制定具有启发性，也许会提供不同的思路。

(2)其他国家政策在执行过程中暴露的缺陷，也能够给本国政策方案的制定提供经验和教训，避免重蹈覆辙。

(3)其他国家成功的公共政策,容易得到各方的认同，并且各主体会依据本国的情况，对政策做出相应的修改。 2.政策转移的程度

(1)一是复制（copying），即指政策直接的完全的转移；

(2)二是效法（emulation），即借鉴公共政策背后的思想观念； (3)三是混合（combinations），即混合不同的公共政策；

(4)四是启发（inspiration），即其他国家的政策可能导致本国的政策变化。 3.政策转移失败的因素：

(1)信息不全的政策转移（uniformed transfer），是指政策借用国对于该政策的信息了解不充分，不清楚它在原国家是如何运行的。

(2)不完全的政策转移（incomplete transfer），是指虽然政策转移发生，但是使得该政策在原国家获得成功的某些重要因素却没有采纳。 (3)不当的政策转移（inappropriate transfer），是指没有充分注意到政策借用国与政策输出国之间在经济、社会、政治和意识形态背景方面的不同。这三方面因素都可能导致政策转移的失败。因此，在政策规划阶段，一定要谨慎的对待政策转移。 五、政策方案的评估与择优

方案评估与择优的两种主要方法：预测性评估和可行性评估。 (一)预测性评估

预测性评估的方法：(1)德尔菲技术（Delphi Technique）

(2)时间序列分析（Time Series Analysis）

(二)可行性评估

1.林水波、张世贤认为，可行性往往包括四个层次的内容：

适当（Appropriate） 可能（Possible） 可行的（Feasible） 可行性实验。 2.可行性分析的主要内容：

(1)技术可行性，主要衡量政策或规划的具体产出是否达能达到预期目的。 (2)经济与财政可能性，主要关心政策规划的成本大小、产出的收益多少。

(3)政治可行性，主要考量政策规划对相关权力或利益集团的影响来衡量政策或规划的成效。涉及的政治学概念有可接受性（Acceptability）、适当性（Appropriateness）、回应性（Responsibility）、法定性（Legal）、公正性（Equity）。

(4)行政可操作性，主要关注在特定的社会环境特别是行政环境中实施某项政策规划的可能性，如人员配备是否到位等。

第三节 公共政策的抉择

公共政策的抉择，就是由公共政策的制定者,根据政策规划建议和要考量的相关事项，按照一定的决策制度和程序规定，对解决有关政策问题的行动方案做出决定性选择的过程。 公共政策的抉择实际上就是将有关政策加以合法化采纳的过程。

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一、公共政策的抉择主体

1.国家元首 2.行政首长 3.民意代表 4.法官 二、决策者要注意的问题

1.尊重科学分析的价值 2.考虑各方利益的平衡 3.发挥个人决断的作用 三、公共政策抉择的合法化

1.政策内容的合法化2.决策过程的合法化3.政策的法律化 四、常规决策与危机决策

1.危机决策一般是一种特殊类型的决策，具有显而易见的不可逆转性，它要求在相当有限的时间里和在相当有限资源的约束下做出重大决策和快速反应。 2.危机决策的构成一般需要具备三个要素：

(1)决策问题的发生、发展具有突然性、急剧性，需要决策者当机立断； (2)可供决策者利用的时间和信息等资源非常有限；

(3)事态的发展危及决策单位、决策者的根本利益，并且决策的后果很难预料。 五、学习如何决策

第九章 公共政策执行

公共政策执行是政策过程的重要环节，是实现政策目标和解决政策问题的直接途径。

从70年代开始，以美国为代表的西方政策研究学者将公共政策研究的主题和重心从政策制定转移到政策的执行、评估和终结。

第一节 公共政策执行的含义、原则和模型

一、公共政策执行的含义、特点和作用

1.公共政策执行是政策过程的实践环节，是将公共政策目标转化为政策现实的唯一途径。 我们认为，所谓公共政策执行就是政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程。 2.公共政策执行是公共政策的具体实践过程，具有如下特点： (1)目标的导向性 (2)内容的务实性 (3)行为的能动性 (4)执行的时限性 (5)手段的强制性 3、公共政策执行的地位和作用

(1)公共政策执行是实现政策目标的重要途径。公共政策的价值和意义只有通过政策执行才得以实现。

(2)公共政策执行是检验政策质量的唯一环节。公共政策正确与否、质量优劣、时效有无都必须经过政策执行才能得到检验。

(3)公共政策执行是制定后继政策的基本依据。政策执行过程中反馈过来的实践经验与政策信息，是公共政策执行再决策和制定后继政策的基本依据和重要参考。 二、公共政策执行的原则

1.忠实原则是公共政策执行的基本原则。

上有政策,下有对策 有利就执行,不利就变形 2. 坚持民主原则。

公共政策是对社会资源的权威性分配，反映的是大多数公民的利益诉求

3.政策执行坚持法治原则，有利于实现政策执行的法律化、制度化和规范化。

4.政策执行坚持创新原则，就是要求政策执行主体在遵循政策的精神实质，保证政策的统一性、严肃性和权威性的前提下，采取灵活多样的方式、方法，因时因地制宜.

5.政策执行必须进行成本—收益分析，尽可能减少政策执行成本，保证提供高效优质的公共服务或“公共产品”。

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第二节 公共政策执行的过程和手段

一、政策执行的过程

公共政策执行活动是一个完整的过程，包括三个阶段 （一）公共政策执行的准备阶段

公共政策执行的准备阶段主要包括以下几项内容:

1.加强政策认知 2.制定公共政策执行计划 3.进行物质准备 4.做好组织准备 5.注意制度配套 （二）公共政策执行的实施阶段

政策执行的实施阶段是实现政策目标的关键环节。它包括政策宣传、政策试验和政策全面推广三个层次。 1.政策宣传 2.政策试验 3.政策全面推广 （三）公共政策执行的总结阶段

1.政策执行总结是对政策执行信息反馈和执行情况的回顾、检查和监测，为政策评估提供

重要资料。

2.政策执行总结包括两个环节： (1) 政策执行监测 (2) 政策执行再决策 二、政策执行的资源和手段

公共政策执行的资源是指执行主体实施既定的政策所必须具备的客观与主观条件。 （一）政策执行资源包括以下几个方面：

1.财物资源：充足的经费和优良的物质设备供给。

2.人力资源：人力资源主要指的是公共政策执行人员的配置问题。

3. 信息资源：充足的信息资源、科学的信息加工、畅通的传播渠道，完全的信息产出是公共政策有效执行的重要保证。

4.权威资源：政策执行是对社会资源的权威性分配。没有权威，意味着就没有权利和资格进行资源分配。

5.制度资源：制度是政策执行程序化的基本保证，是对执行主体的权力依法予以保障和对其行为责任依法予以追究的基本依据 （权威资源与制度资源缺一不可） （二）政策执行的手段

1.公共政策执行手段是指执行机关和人员为实现一定的政策目标而采取的贯彻落实政策的措施和方法的总和。

2.公共政策执行手段主要有以下几种：

（1）行政手段：行政手段是指行政机关为执行公共政策所采取的手段。

（2）法律手段：法律手段是指通过各种法律、法令、规章、司法、仲裁等工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。

（3）经济手段：经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中各种不同的经济利益之间的关系，以促进政策顺利执行的方法。

（4）思想政治教育手段：思想政治教育手段是注重人性，倡导人本管理，依靠宣传、说服、劝导、精神鼓励等方式做人的思想政治工作，把各种政策内化为人们的信念，引导政策对象自觉地、主动地去执行公共政策。

（5）技术手段：技术手段是指在采用先进的科学技术和科技产品，如办公自动化和电子政务等，来执行公共政策。

第三节 影响公共政策执行的主要因素

一、执行主体与政策执行

1.所谓公共政策执行主体，是指负责组织落实公共政策的人员或组织。

2.执行主体掌握着实施政策的资源、手段和方法，是将政策贯彻于政策对象中去的施行者、组织者、管理者和责任者。决定着公共政策执行的成败。 3.政策执行组织和政策执行人员影响着政策执行： （1）政策执行组织对政策执行的影响

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执行组织结构的合理性、权责的明确性 直接对政策执行的力度与效度产生重大影响。 （2）政策执行人员对政策执行的影响

执行人员是执行组织的主要元素，因而也是影响公共政策执行的主要因素。 执行人员的利益、心理(理念)、知识、能力等影响着执行系统的有效运行。 二、政策对象与政策执行

1.政策执行主体在实施政策过程中所发生影响和作用的承受者。 2.公共政策对象具有以下特点：

（1）政策规定性；（2）受动性；（3）主观差异性；

3.政策对象有哪些具体因素对政策执行会产生重要的影响 ： （1）利益取向。（2）文化心理因素。（3）文化教育程度。 三、政策环境与政策执行

政策环境是指政策系统边界之外并和政策系统进行物质、能量和信息交换的所有事物。 影响公共政策执行的政策环境可区分为自然环境和社会环境。 （一）自然环境

1.公共政策执行子系统的自然环境是指与执行系统发生密切联系并与之进行物质、能量和信息交换的外部自然条件。

2.自然环境主要包括：地理因素 ，生物因素，宇宙因素 。 （二）社会环境

公共政策执行子系统的社会环境,是指该系统以外由人们以及人的活动形成的，并对政策执行活动产生影响的各种社会因素。 1.政治环境

（1）国家政治制度决定公共政策执行的阶级性质和组织形式。

（2）政党制度影响着政策执行的组织机构设置、人员配备、执行沟通、执行评估与监督。 （3）政治生活的民主程度和政治稳定影响公共政策执行的运行状态。 （4）国际政治环境影响公共政策执行的稳定和功能发挥。 2、经济环境

经济环境主要包括生产力和科技发展状况、人口状况、国民收入水平、社会生产关系、经济体制等，即生产力和生产关系状况两大方面。 （1）生产力发展状况对政策执行的影响 :

①物质生产的发展状况是政策执行的物质基础。

②经济的发展引起一系列社会问题，使政策执行的社会管理功能更为突出和复杂。 （2）生产关系状况对公共政策执行的影响。

第一，经济基础决定公共政策执行的性质和功能发挥。经济基础中的利益结构特点影响公共政策执行的方向与程度。

第二，经济体制影响公共政策执行的效率和运行模式。市场经济体制下，目标群体对政策执行的参与和关心程度提高，使政策执行更注意协调和平衡利益。 3.文化环境

(1)文化环境主要指政策执行系统之外人们的社会价值观念、传统习俗、社会心理和行为模式等。 (2)在效益、民主、公平等价值观念倍受推崇的社会，政策执行一般能够更多地反映民意和公民参与，体现公平与公正，并讲究效率等。

(3)保守、安逸、小国寡民的社会心理则倾向于喜欢政策执行的渐进与平缓。

第四节 公共政策执行偏差及其矫正

一、什么是政策执行偏差

1.所谓政策执行偏差，是指执行者在实施政策过程中，由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象。

2.政策执行偏差与政策执行的创造性原则

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因为政策执行的创造性以遵循政策目标为前提、以坚持政策的基本原则为灵魂，要求保持政策的统一性、严肃性和权威性。

3.政策执行偏差有如下一些表现形式： (1)象征式政策执行

在执行公共政策过程中，只重视表面文章和形象包装，而忽视了深层问题的解决 。 (2)附加式政策执行

指在执行公共政策过程中，人为地附加了与政策目标背离的其他内容，使政策执行超出了政策的基本要求。 (3)或缺式政策执行

即政策执行的不配套、不完备、不及时，政策内容只有部分被执行，而其余则被“遗忘”。 (4)替代式政策执行 即在执行政策过程中，执行者用自己的一套政策替代既定政策。 (5)观望式政策执行

即政策执行主体或因疲于应付具体事务、或担心目标群体的抵抗、或因自身私利受损等原因，导致行动迟缓、思想犹豫、心理矛盾，对政策执行被动消极，左顾右盼。

(6)照搬式政策执行 即在执行政策的过程中，不经过认真的政策学习与思考，不能根据本地的实际情况进行政策变通。

(7)规避式政策执行 即在执行政策的过程中，分工不合理，权责不明确，该完成的工作不能如质如量完成 。

二、政策执行偏差产生的原因

公共政策执行偏差表现形式多样，其产生的原因也是复杂的，具体分析起来可以分为两大方面： （一）主观原因

1.政策执行者的自身利益和需求影响着政策的有效执行。执行者的素质缺陷也是造成政策执行偏差的原因:

(1)由于执行者的专业知识水平有限，不能正确理解政策的精神实质和内在机理。 (2)由于执行者的能力有限，不能有效地计划和组织实施政策，领导能力、沟通能力、协调能力、创新能力的不足导致目标群体的不信任和不支持。

(3)由于社会环境的复杂变化和政策资源供给的有限，使政策执行颇为艰难，须经受住各种挫折与打击。如果执行者缺乏战略主见和迎接挑战的心理素质，缺乏百折不挠的坚强意志和积极创新的拼搏精神，就会造成政策执行半途而废或减量减质。 2.执行机构的管理缺陷也会导致执行偏差。管理缺陷主要表现为: （1）组织结构不合理。（2）执行机构中沟通和协调困难。 （3）组织制度缺陷。（4）政策关系处理不当。

3.在政策执行过程中，准备工作不够完善，如计划不周，投入不足等往往造成执行偏差。 4.任何政策都是针对一定政策对象制定的。信息传播受阻，没有得到政策对象的理解和支持，政策执行是无法顺利进行的。

（1）宣传不足（2）宣传过度（3）宣传不实 （二）客观原因 1.政策质量低劣

主要表现在以下几个方面：

第一，政策目标错位或模糊不清。

第二，政策“打架”。由于政策与外界的关联性，如果政出多门、内容相互矛盾 。 第三，政策不可行。政策过于抽象，或缺乏具体的操作方案。

第四，政策缺乏稳定性和连续性，使政策资源不能优化配置与合理使用。 2、 政策环境的变化，给政策执行增加了复杂性和困难。 3、因目标群体的压力而导致执行偏差： 1）利益集团压力。 2）目标群体的文化障碍，即目标群体的思想、价值观念、心理和习俗等不能适应和接受新政策。

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4、政策资源不足 “巧妇难为无米之炊”

5、监督法制不健全、监督方法不恰当、监督机构无权威、监督渠道不畅通，也会导致对政策执行行为监督的缺位与乏力. 三、政策执行偏差的矫正

政策执行偏差的矫正是指政策执行主体采取一定的纠正措施，使政策执行回到正确的方向，并且消除或尽可能减少其负面效应和不良后果的过程。 矫正政策执行偏差的对策如下：

1.加强公共政策执行的成本----收益分析。2.加强公共政策的认知力度。 3.加强公共政策执行者的素质建设。 4.加强公共政策执行的控制与监督。 5.加强公共政策执行的制度创新。

第五节 公共政策执行机制的构建

为了确保公共政策执行的优质高效，防止公共政策执行偏差，就必须重视公共政策 执行的机制构建。公共政策执行要重点构建和完善以下机制: 一、信息沟通机制

息是政策执行的重要资源。信息非对称和沟通渠道受阻，都会严重影响政策执行。 1.建立健全政策执行的信息网络和“政府上网”工程。

2.优化政策信息传播和反馈渠道，抓好政策信息宣传建设，提高政策信息的有效利用率。 二、公民参与机制

公民参与是实现公民依法介入国家社会政治生活、享有真正管理国家和社会公共事务权力的重要渠道。公民参与机制在政策执行中主要表现为以下方面。

1.公民参与执行计划。 2.公民参与执行监督。3.公民参与执行评估。 三、激励、责任与监督机制 1.激励机制

尽可能在有限资源供给的范围内构建完善有效的激励机制，以防止公共政策执行偏差： （1）引入竞争机制 ; （2）引入功绩制; （3）创新职务晋升制 . 2.责任追究机制

政策执行主体依法定权力执行政策，是权、责、利的统一体，对政策执行须承担相应的政治责任、道德责任和人格责任。

构建公共政策执行的责任追究机制应重点建立、健全以下几项制度：

（1）首长负责制（2）目标责任制（3）岗位责任制 （4）党风廉政建设责任制

（5）完善《行政处罚法》等法律制度，对公共政策执行主体违反法律的行为进行责任追究。 3.监督机制

(1)在政策执行过程中，必须建立行之有效的监督机制，对政策执行情况及时地跟踪评估和监督，强化监督控制，加强廉政建设；

(2)构建公共政策执行的监督机制应建立、健全多层次、多功能、内外沟通、上下结合的监督网络;

注意克服形式主义，不断增强监督实效； 注意把监督工作与完善法律结合起来；

第十章 公共政策的评估与监控

科学完整的公共政策过程离不开公共政策评估活动与政策监控活动。

它们都是整个政策过程的有机组成部分，贯穿在政策过程的始终，制约着政策制定过程、政策执行过程和政策调整过程的功能发挥。

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政策监控是一种特殊形式的政策评估，或者说是建立在评估基础上的一种权力行为。

第一节 公共政策评估的含义、作用和主体

一、什么是公共政策评估

1.公共政策评估是评估主体根据一定的评估标准，通过相关的评估程序，考察公共政策过程的各个阶段、各个环节，对政策产出和政策影响进行检测和评价，以判断政策结果满足目标群体需要、价值和机会的程度的活动。

2.公共政策评估以“政策结果”为核心概念，政策结果包括两类：

一是政策产出 政策产出是政府从事某项活动的计划结果，是目标群体和受益者所获得的财物、服务或其他各种资源。

二是政策影响 政策影响是指政策产出所引起的人们在行为和态度方面的实际变化。 二、公共政策评估的目的和作用 （一）公共政策评估的目的 1.公共政策评估的积极目的

（1）发现政策制定过程的偏差，为备选方案确定优先顺序提供依据；

（2）通过政策评估明确政策的可行性程度，得出继续执行政策或停止执行政策的判断； （3）依据评估结果，改善政策执行程序和技术；

（4）通过政策评估，分清多项政策的轻重缓急，对政策进行重新配置。 2.公共政策评估的消极目的

（1）歌功颂德，过分追求升迁；（2）夸大工作难度，要求追加预算；（3）规避责任，指出不实行政策的理由；（4）批评政策以达到改变政策的目的；（5）拖延时间。 （二）公共政策评估的作用

1.政策评估是提供政策运行可靠和有效信息的重要手段 2.政策评估是进行政策调整、提出政策建议的重要依据 3.政策评估是检验政策结果的必要途径 4.政策评估是重新配置政策资源的基本前提 5.政策评估是构筑良好公共关系的有效策略 6.政策评估是管理科学化和民主化的必要保证 三、公共政策评估主体

在政策评估主体中，除立法机关、政党组织、司法机关、社会组织和公民外，比较重要的还有： 1.政策制定者和执行者 2.专业机构和人员 3.大众传播媒介 四、公共政策评估的类型

（一）正式评估和非正式评估（二）内部评估和外部评估

（三）预评估、过程评估和结果评估（四）单一政策评估和复合政策评估 五、公共政策评估的内容

（一）政策成本评估（二）政策需求评估（三）政策效益评估 （四）政策过程评估（五）政策影响评估（六）政策价值评估

第二节 公共政策评估的过程、标准和影响因素

一、公共政策评估的过程和标准 （一）公共政策评估的过程与步骤 政策评估包括(与政策执行过程比较) 1.评估筹划 2.评估实施 3.评估总结 （二）评估标准

评估标准是衡量有关政策的利弊优劣的指标和准则。评估标准的选定，一方面和评估主体的价值观有关，另一方面又需符合一定的技术条件。

政策评估既是一个事实判断和技术判断的过程，又是价值判断的过程。

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事实标准是能够用数量值、比率关系、统计结果等手段反映事物过去、现在和将来的存在状况。 技术标准是以技术手段、技术规范和技术工具来服务整个政策评估活动，使评估活动建立在科学、客观和可信的基础上。

价值标准是反映评估主体在评估活动中的倾向性准则和原则，建立在一个国家特定的历史和现实、伦理与文化、社会和经济价值取向的基础上。 1.事实标准的内容

（1）政策效率：它是指政策产出与投入之间的比例关系。 （2）政策效益：它是指政策目标得以实现的程度。

（3）政策影响：它是指政策产出所引起的人们在行为和态度方面的实际变化。 （4）回应性：它是指政策结果满足人们需求、价值和机会的有效程度。 2.技术标准的内容

（1）多样化：大量采用社会科学和自然科学技术。

（2）系统化：技术方法之间的关联配套，应把它们视作有机整体。 （3）数量化：以定量方法为主，定性定量相结合的方向转变。 3.价值标准的内容

（1）社会生产力的发展。

（2）社会公正：政策结果表现出来的与该项政策有关的成本和收益在社会不同群体和阶层中分配的均衡程度。

（3）社会可持续发展：协调当前利益和长远利益、环境与资源、发展之间的关系。 二、影响公共政策评估的重要因素

（一）政策信息、资料不公开，使外部评估困难重重 （二）政策制定者和执行者的不重视和不配合

（三）政策目标的多样化和政治化（四）政策的沉淀成本

（五）政策评估方式、方法和规范不完整（六）政策评估缺乏经费支持 （七）政策结果衡量困难

第三节 公共政策评估的方法

公共政策评估的方法是政策评估赖以完成某一系列过程和实现其目标的手段，是政策评估系统的一个有机组成部分。 一、公共政策评估的方法

（一）以是否可量化为标准分为：定量评估方法、定性评估方法与定量定性评估方法 （二）以政策过程的不同阶段标准分为：政策制定过程评估方法、政策执行过程评估方法

（三）以政策过程的不同阶段的比较为标准分为：“前——后”对比评估方法、“目标与结果”对比评估方法、“始——终”对比评估方法、“始——中”对比评估方法、“有——无”评估方法

（一）定量评估方法、定性评估方法与定量定性评估方法

1.定量评估方法：评估人员能够通过客观的指标反映一定的比例关系。

2.定性评估方法：评估人员的自身判断价值和主观意愿作为评估标准弥补了客观指标量花的不足。

3.定量定性评估方法：在评估活动中把定量评估指标与定性评估指标，按照一定的权重拟合形成综合评估结果。 （二）过程评估方法 1.政策制定过程评估方法

政策制定过程评估方法需要关注三个关键性问题：

一是政策问题如何构建；二是政策方案是如何预测；三是决策目标如何确定，如何评估。 2.政策执行过程评估方法

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（三）对比评估方法

1.“前——后”对比评估方法2.“目标与结果”对比评估方法 3.“始——终”对比评估方法4.“始——中”对比评估方法 5.“有——无”评估方法

评：禁乞禁“摩”令

 政策效益： “前——后”对比评估方法.  “有——无”评估方法  价值判断

评估“助学贷款” 政策

1、社会需求2、政策回应

1999年《关于国家助学贷款的管理规定》正式颁布。 3、政策效益 4、遭遇问题5、政策创新  标语折射出中国政策的粗制滥造

 坐在火车上，沿途看到最多的标语是“要想富，少生孩子多种树”，还有另一种版本：“要想富，少生孩子多养猪”，

 云南有一条是：“一人超生，全村结扎。”

 经常可以看见“武装抗税是非法行为”的标语写在墙上，孔庆东用“哭笑不得”来作评价：“它的意思是说，和平抗税就是合法的了。”

 河北有一条现身比较多的标语是“光纤没铜，偷也没用”，似乎是想让人去偷含铜的东西，离光纤远点儿，有点儿“还有更值钱的东西可偷”的意味。  “不娶文盲妻，不嫁文盲汉”

 在山东省济宁市至汶上县公路旁，某乡镇挂出巨型横幅：“集体上访违法，越级上访可耻！”此口号甚至带有故意误导民众法律知识的嫌疑。

第四节 公共政策的监控

一、公共政策监控的含义、类型与功能 （一）公共政策监控的含义

1.政策监控：为了确保政策过程各项活动的合法性、合理性和有效性，及时纠正各个环节中出现的偏差，提高决策目标实现的程度，保障公民和组织的合法权益，而对各个环节进行的检查、督促、指导和纠偏。

2.公共政策监控的四方面内容

（1）政策监控的主体：从事政策监控的个人和组织，包括立法、行政、司法、政党和传媒、利益团体和公民等主体。

（2）政策监控的对象：广义上是各级政府组织和公务员；狭义上是从事某一项政策过程的个人和组织。

（3）政策监控的目的：确保政策过程的合法、合理和有效性，并及时纠偏。 （4）政策监控的过程：静态和动态的结合。 （三）公共政策监控的功能

公共政策监控的功能主要体现为四个方面：

1.通过监控活动，使政策制定过程合法化、决策科学化和民主化，充分听取不同意见，拓宽参与渠道。

2.通过监控活动，排除主客观干扰，整合政策运行活动的各种力量，充分发挥政策资源的潜能。 3.通过监控活动，在保证政策评估真实性和准确性的基础上，实现评估的公正性，体现评估活动的价值取向。

4.通过监控活动，反应政策运行过程的实际情况，比较得失利弊，为调整活动提供基本衡量标准。

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二、公共政策监控机制的形成

公共政策监控机制是由政策监控主体、政策监控对象、政策监控主体发生作用的内容和方式等要素构成的一个系统。

（一）内部政策监控机制的构成

1.内部政策监控机制主体是各级行政机关。 2.内部政策监控机制的运行路线包括： （1）自下而上的监控（2）自上而下的监控 （二）外部政策监控机制的构成

1.立法机关对公共政策的监控 2.司法机关对公共政策的监控 3. 政党组织对公共政策的监控 4.利益集团对公共政策的监控 5.大众传播媒介对公共政策的监控 6.公民对公共政策的监控 三、公共政策监控的过程

公共政策监控的过程包括四个方面：

1.政策制定过程的监控 2.政策执行过程的监控 3.政策评估过程的监控 4.政策调整过程的监控

第十一章 公共政策的变动、终结与周期

政策的稳定性是公共政策的目标得以实现的一个重要前提，但这并不是说公共政策的出台就是一劳永逸、亘古不变的。

公共政策也有其自身的运动规律，是不断发展变化着的。

政策的变动必须遵循一定的规律，按照一定的步骤和策略来进行。

第一节 公共政策的稳定和变动

稳定性和变动性都是公共政策的基本特征之一。

公共政策的稳定是相对的，发展变化是绝对的。公共政策会随着时间的发展而发展，随着环境的变化而变化。这其中一个关键的因素是人的主观认识会与时俱进. 一、公共政策的稳定

（一）公共政策稳定的内涵

1.稳定是指系统在时间进程中，当“受到来自外部和内部的干扰以后能够自动回到原来状态”的特性。

2.一项公共政策具有稳定性就意味着该政策处于一种均衡状态。 3.政策的稳定是相对的。这种相对性表现在两个方面：

(1)从时间上看，政策的稳定是阶段性与连续性的统一。 (2)从空间上看，政策的稳定是局部性与全局性的统一。 （二）政策稳定的具体原因

一项政策之所以保持稳定，其原因是多方面的，它既可能是人们主观愿望使然，也可能是客观力量对比的结果。

1.从公共政策的主体来看，决策网络的相对稳定性有助于保持政策的稳定。 在我国，公共政策的稳定首先取决于中国共产党的路线、方针的稳定。 2.从公共政策的客体来看，政策问题的解决需要一个过程。

有些公共问题涉及面广、内容复杂、持续时间长，因此就要求相应的政策也要有一定的连续性。 3.就公共政策本身而言，政策稳定的原因主要有这样几个： (1)目标的长期性。 (2)政策的有效性 。

3)政策的合法性。政策的合法性指的是政策获得相关的社会主体认可和接受的程度。

(4)修改的复杂性。 有些政策如宪法和基本法律等要进行修改需要经过一系列复杂的程序。

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(三)公共政策稳定的积极效果:

(1)政策的稳定有利于贯彻落实执政者或决策者的意志和决定，进而取得预期的成效。

(2)政策的稳定有利于国家与社会的稳定，持续、稳定的政策让人有法可依、有章可循，同时它会形成一种较为稳定的利益格局和社会规范，减少不必要的摩擦和冲突。

(3)政策的稳定有利于政策公正性的发挥。政策的公正性要求一整套明确的、普遍的和客观的行为规则，按照这种规则对社会价值进行分配是可以预见的。(预期) (4)政策的稳定有利于降低政府的成本。 （三）政策稳定的消极影响

分注重稳定的政策可能使其趋于保守，甚至导致政策僵化。

所谓政策僵化，指的是一项长期存在、没有及时予以终结的政策，在发展变化了的环境下，继续得以执行，不仅不能解决问题，反而会成为解决问题的阻力和障碍。 二、公共政策的变动 （一）政策变动的含义

1.政策变动是政策系统的一种常态表现，是政策系统对内部因素和外部环境的变化所作出的一种适应性变革。

2.政策变动的意义是显而易见的，政策变动是政策发展的必然，是政策适应变化、与时俱进的表现。但政策变动并非都是必要的和正确的，并非都是符合事物发展的客观规律的. （二）政策变动的原因

1.决策者的变动 2.政策环境的变化 3.政策资源的限制 4.政策的失效或低效 5.政策的合法性受到质疑 （三）政策变动的类型

按照不同的标准可以把政策变动划分为不同的类别，比如：1.按照变动的强度可以分为：断裂型和渐变型。2.按照变动的程度可以分为：部分变动、重大变动和完全变动。

3.按照变动的内容可以分为：目标变动、计划或项目变动、资源变动、机构或人员变动、政策本身的变动等。

4.按照变动的形式可以分为：替代、合并、分解、废止和创新。 5.按照变动的规律性可以分为：周期性变动和不规则变动等。 6.按照变动的动力可以分为：主动变动和被动变动。

第二节 公共政策的调整

政策调整指的是公共政策变动当中最常见的一种形式。

公共政策的研究同样要与国情相适应。我国实行的政治体制注重政策的稳定性和连续性。 政策创新是为既定目标服务的，是政策调整的内在要求。 一、政策调整的涵义和内容

1.政策调整定义为：在公共政策的实施过程中，根据政策评估和监控所反馈的信息对原有政策中不适应政策对象和政策环境变化的部分，采取渐进的方式，进行增删、修正和更新。 2.政策调整具有以下三个特点：

第一，渐进性。第二，局部性。第三，动态性。

3.公共政策调整是对政策系统本身的调整，内容涉及公共政策的各个要素、各个环节、各个方面。 主要包括：

(1)政策目标调整 (2)政策方案调整 (3)政策措施调整 (4)政策关系调整 (5)政策主、客体调整 二、政策调整的形式、程序和原则

(一)公共政策的调整主要有以下几种形式： 1.政策的增删 2.政策的修正 3.政策的更新

(二)政策调整通常被看作是政策方案的重新制定和执行的过程，因此政策调整的一般程序是： （1）重新界定问题。（2）提出调整方案。 （3）选择调整方案。 （4）执行调整决定。

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(三)政策调整所遵循的原则是：

1.实事求是原则。 2.渐进调适原则。 3.追踪反馈原则。

第三节、政策终结

一、政策终结的含义、对象和方式

1.所谓终结是指某一事物在时间或空间上的终止或结束。

所谓政策终结就是公共政策的决策者,通过对政策进行审慎的评估后，采取必要的措施，以终止那些错误的、过时的、多余的或无效的政策的一种行为。

2.公共政策的终结应当由公共权力机关通过合法的程序作出决定，并以文件、公告等形式向社会宣布终结的指令。一般说来，政策终结的方式有这样五种：

（1）政策废止（2）政策替代（3）政策分解 （4）政策合并（5）政策缩减 (一)一般说来，导致政策终结的原因有两个： (1)一是经过评估认为政策的目标已经实现，政策问题也已得到解决，政策没有继续存在的必要，应该予以终止；

(2)二是经过评估发现政策存在的失误或局限使其无法解决所面临的问题。如果继续执行不仅浪费资源而且会带来不良后果，因此必须予以终止

(二)从政策终结的结果上看，政策终结的作用突出地表现在以下四个方面： 1.政策终结有利于节省政策资源 2.政策终结有利于提高政策绩效 3.政策终结有利于促进政策优化

(三)政策终结的障碍主要是两个方面： 一是组织方面的考虑;

织的持久性:组织机构的功能性 ;组织机构的保守性 ;组织机构的适应性 。 二是代价 情感和政治上的代价 ;法律和财政上的代价 。 三、政策终结的策略

要顺利完成终结需要注意以下几个方面：

（1）重视说服工作，消除抵触情绪（2）注意因势利导，营造有利气氛 （3）公开评估结果，争取支持力量（4）废旧、立新并举，缓和终结 （5）通过试探试点，避免矛盾激化（6）终结必要部分，减少终结代价

政策周期

一、政策周期的内涵

公共政策的周期一般可以分为政策的生命周期和政策的变动周期两种类型。

(1)所谓政策的生命周期，也就是一个完整的政策过程，它指的是公共政策经历了从问题的认定到政策的出台，再经过执行、评估、监控、调整诸环节，最后归于终结。 (2)政策的变动周期指的是公共政策在一定的时间范围内，同样或相似的政策现象有规律地反复出现。

二、政策周期研究的意义

政策周期的研究不论在理论上还是实践上都具有重大意义，这是因为： 1.政策周期研究是完善政策科学学科理论体系的需要。 2.政策周期研究是促进公共政策决策科学化的需要。 3.政策周期研究是保持政策的连贯性和稳定性的需要。 4.政策周期研究是保障改革开放顺利进行的需要。

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第十二章 公共政策的研究及其应用

公共政策的研究,指的是政策研究者和研究组织为了给决策者提供解决公共问题的有效信息、政策方案或可操作建议而运用多学科的系统知识进行的科学规划、分析和预测活动。 公共政策的应用,指的是从实际操作层面对公共政策进行的评估、咨询和物化的活动。

如果我们从一个发现问题到解决问题的完整政策过程看，公共政策的研究及其应用体现的实际上还是决策主体与政策研究主体之间的互动过程。

第一节 公共政策的研究者与研究组织

公共政策研究主要是由一些独立的研究者和专门的研究组织来承担的。作为政策研究的主体，独立的政策研究者有其自身的目标定位和运作方式，专门的政策研究组织也有其自身的发展目标和运行体制 . 一、公共政策研究者

公共政策研究者一般是指那些独立于决策部门和政策研究组织之外，依靠其自身所掌握的丰富的专业知识和科学的分析方法，专门从事政策规划、分析和预测的人员。 （一）公共政策研究者的构成

公共政策研究者一般包括兼职政策研究人员和专职政策研究人员两种类型. （二）公共政策研究者的来源主要包括：

1.对公共政策研究尤其是对政策过程感性趣的大学教师。

2.曾经或正在独立的研究机构和思想库从事专业性研究工作的人员。

3.曾经或正在政府、政府代理机构和公共团体内部从事研究工作和信息分析工作的人员。 4.曾经或正在压力集团和院外活动团体进行政策研究工作的人员。 5.曾经或正在政党内部一些为支持政党政治活动、维护政党利益而从事政策研究和开发的机构、部门或团体内从事政策研究的人员。 6.自由职业的政策咨询人员。

（三）公共政策研究者出现的意义

公共政策研究者的出现,对于政策科学和公共政策实践都具有重大的意义和深远的影响： 1.公共政策研究者的出现是公共政策研究范式发生深刻变化的重要标志。 2.公共政策研究者的出现是公共政策研究队伍健全的重要标志。 3.公共政策研究者的出现是公共政策研究职业化的重要标志。 （三）公共政策研究者的特征

1.研究成果的功用性2.身份上的民间性 3.研究过程的独立性和自主性 4.研究方法的专业性 5.主体运行的单一性 二、公共政策研究组织

(一) 公共政策研究组织的特征、宗旨和类型 1.公共政策研究组织的特征:

(1)从组织功用看，政策研究组织以改进政策制定为目标，包括对政策制定系统的功能与组织机构进行改进，从而为产出高质量的政策方案服务。 (2)从人员及其知识结构看，政策研究组织是由具有多学科知识背景的学者和具有丰富实践经验的前政治活动家、前高级公务员组成的智囊型的群体。

(3)从体制构成看，政策研究组织实行学科分类与课题研究相结合的管理体制。

(4)从组织运行看，政策研究组织坚持研究、教学(包括培训)、开发(包括咨询)三位一体；坚持基础研究与应用研究并重，描述性研究与解释性研究并重。

(5)从价值追求和道德要求看，政策研究组织强调要坚持实事求是。

(6)从组织环境看，政策研究组织必须尽可能地与政策制定者和执行者保持良好的合作关系。 2.公共政策研究组织的宗旨

改进政策制定、实现公共决策的科学化与民主化是公共政策研究组织的最终目标。围绕这一目标，政策研究组织的宗旨可以概括为以下几个方面：

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(1)帮助决策者发现问题、确定目标;(2)为决策者拟制、评估备选政策方案; (3)对政策执行情况进行检测和反馈;

(4)构建分析模型和相关理论，发现公共决策过程中诸因素之间的因果联系或相关性; 3.公共政策研究组织的类型

就其性质而言，主要有以下几种类型。

（1）官方的政策研究组织（2）半官方的政策研究组织（3）民间的政策研究组织 (二)公共政策研究组织的体制和作用 1.公共政策研究组织的体制

策研究组织大都建立了一套卓有成效的组织及领导体制，大致有如下几种模式： （1）直线型，管理权限比较集中的组织及领导模式，强调下级为上级负责。

（2）职能型，即更强调对专业职能的分工与管理。规模较大的研究机构采取这种形式的为多。 （3）直线参谋型，这一模式综合了直线型与职能型两种形式的优点，既保证了集中又保证了分散的专业管理作用。许多大型研究机构采取这种组织形式。

（4）双重领导型，即把对事务性管理与对学术和咨询的管理区分开来。 在职能设置上，各政策研究组织都很注重 内部组织的合理化以及外部组织的灵活性。

(1)内部管理体制 政策研究组织一般采取理事会领导下的经理负责制。

(2)对外组织体系 许多政策研究组织还设立了对外组织，主要负责对外交流工作，包括开展对外学术交流，定期或不定期地组织专题讨论会等。 2.公共政策研究组织的作用 具体体现在以下几个方面：

(1)作为咨询性参政机构，政策研究组织向决策者提供政策建议。 (2)作为知识的积累者和创造者，政策研究组织提供新的思想和观念。 (3)作为评估性机构，政策研究组织提供有关政策结果的信息。

(4)作为人才成长、储备的机构，政策研究组织源源不断地向政府输送高质量的官员和专家。 (5)作为宣传性机构，政策研究组织可以通过制造舆论的方式来传播其思想和观点。 (三) 公共政策研究组织的研究风格

政策研究组织的研究风格,主要是指政策研究组织在其运行过程中所体现出来的目的、学风、方法等方面的特点，主要是指其研究工作中表现的特点。 1.立足现实，着眼未来。2.价值取向上的科学诉求。

3.研究成果的文本化。4.研究方法上的多元化。5.跨学科研究。 政策研究组织在研究方法上特别注意强调如下几个方面： 1.促使研究人员熟悉不同学科的思维方式或核心思想。

2.鼓励研究人员从社会、政治、经济的宏观角度出发，理解政策制定过程，把自己的专题研究同整体性研究结合起来，拓宽研究思路，拓宽视野和专业知识。

3.经常对行之有效的方法加以总结，鼓励不断创新，不断构建新的方法论。 4.重视人的因素，认为政策研究最终要靠“人的智慧”。

第二节 研究活动：政策规划、政策分析和政策预测

从政策研究的视角看，公共政策研究者和研究组织所参与政策过程的研究行为主要包括政策规划、政策分析和政策预测等几个方面: 一、政策规划

公共政策研究者和研究组织的政策规划活动主要包括以下几个方面： （一）规划特定的研究问题（二）规划设计研究方法论

（三）开发备选政策方案（四）完成政策建议报告的规划分析 二、政策分析

（一）公共政策分析的意义、要素和原则

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公共政策分析是指,政策研究者和研究组织以及决策者,把科学的知识和方法应用于政策的选择和公共问题的解决，在公共政策领域内创造和应用知识的复杂的社会过程。

公共政策分析的范围既包括政策内容，又包括政策问题的形成、政策规划及政策的合法化、政策的执行与结果等阶段的政策过程。

公共政策分析的目的在于寻找解决公共问题的适当方案。 1.政策分析的意义

(1)通过整合性与科际性的分析，发现问题的要害和症结所在(2)帮助决策者减少决策失误。 (3)改善公共部门在决策上的低效状况。(4)增强决策的预期性和取向性。

2.政策分析的要素 政策分析的要素与政策内容和政策过程的构成要素是一致的。 政策分析的基本要素有：问题、目标、方案、模型、评估标准、实施效果、环境和信息。 3.政策分析的原则

(1)民主化原则 (2) 系统性原则 (3) 协调性原则 (4) 多样性原则 (5)分合原则 (6)预测性原则 （二）公共政策分析的过程和若干基本关系

1.现在在公共政策分析领域,比较具有代表性的政策分析过程模式有三种 : (1)麦考尔―韦伯分析模式 (2)沃尔夫分析模式(3)邓恩分析模式

2.在对政策分析过程的模式作了介绍和分析之后，我们还需要对政策分析过程中的若干基本关系进行一番梳理.

一般说来，在政策分析过程中需要处理好以下四种关系:

(1)应然(What it should be)与实然(What it is)的关系;(2)宏观与微观的关系; (3)定性分析与定量分析的关系;(4)现实与未来的关系。 （二）公共政策分析的过程和若干基本关系

(1)应然(What it should be)与实然(What it is)的关系 政治哲学的基本学科功能，在于建立起公共政策的“应然的”基本价值标准 ;就政策过程来说，政策分析更注重于社会实践。

这就会造成公共政策的价值理念与社会现实之间的紧张关系,需要辩证地看待和处理这种应然与实然关系 。

(2)宏观与微观的关系

区分宏观政策与微观政策的主要意义,在于彰显公共政策的层次性,实现宏观政策与微观政策之间的和谐与稳定.

(3)定性分析与定量分析的关系

在定性方法与定量方法的选择方面，需要注意以下几点： 1)要做好数量化分析，要求拥有基本的、必要的条件; 2)不能忽视定性方法的有效性;

3)在大部分政策分析过程中，理想的做法是将定性方法与定量方法互为补充、相互印证. (4)现实与未来的关系

现实与未来的关系主要体现在两个方面：

1)现有知识、信息和经验与未来发展情势的不对称和矛盾。

2)公共政策在本质上是关于资源或利益的合法分配形式问题，而资源或利益的分配有现实利益与未来利益之分。 三、政策预测

1.什么是公共政策预测

(1)预测是指研究人员通过运用已有的信息，对未来的社会状况和结构进行描述，并通过一

定的方法，对各种信息予以加工和转换，以对未来产生影响的过程。

(2)公共政策预测，就是政策研究人员运用预测科学的理论和方法，运用已有的信息，对未

来各个政策领域和各个阶段政策的需求情况、发展趋势以及变化规律进行分析和研究，得出相应的结论，并对未来产生影响的过程。

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2.公共政策预测的必要性

政策预测是决策科学化的前提，是为决策服务的。

任何一项政策的制定都离不开对未来有关政策领域和有关阶段政策的需求情况、发展趋势以及变化规律的准确预测。概括起来,政策预测的必要性有:

（1）避免或减少政策失误是政策预测得以产生、存在和发展根本理由。 （2）政策预测可以为政治、经济、文化和科技政策的制定提供科学依据。 （3）政策预测可以为经济的发展创造必要的环境条件。 3.公共政策预测的分类

按照不同的标准，可以将政策预测分为多种 类型:

（1）按照时间尺度，可以将政策预测分为短期、中期和长期预测。 （2）按照方法的不同，可将政策预测划分为定性预测和定量预测。

（3）政策预测按其功能与性质的不同，可将其划分为目标性预测和探索性预测。

（4）按政策涉及范围来划分，政策预测可以分为宏观政策预测，即国家政策预测；中观政策预测，即地区政策预测，部门政策预测；微观政策预测，即单位政策预测。 4.公共政策预测的内容

公共政策的系统性及其结构性特征，决定了政策预测的内容主要有以下几点： （1）公共政策实施的总体环境和具体条件预测。 （2）公共政策的绩效预测。

（3）公共政策实施的社会心理因素预测。

（4）对政策系统内的各部分的互动、配套和协调情况进行预测。 5.公共政策预测的步骤

科学的政策预测，一般按以下几个步骤进行：

（1）确定政策预测目标（2）进行政策环境的现状调查（3）确定公共政策的合理结构 （4）选择政策预测方法（5）对政策预测的结果进行论证 6.公共政策预测的方法

常用的、效果较好的方法主要有：

(1)趋势外推法:根据公共政策的发展趋势进行政策预测 。

(2)专家评估法 :以专家为获取信息的对象，组织各领域的专家运用专业经验和知识，考虑政策预测对象所处的社会环境和背景，通过综合分析，对发展远景作出判断。

(3)模型预测法:利用模型和模拟方式进行政策预测,建立被预测对象的数学模型。

(4)动态分析法:又叫历史分析法，它立足于对公共政策历史和现状的深入分析，从下向上地进行预测。

第三节 应用活动：政策评估和政策咨询

在公共政策的研究与应用中，政策评估和咨询起着极其重要的作用 一、职业评估者的政策评估

1.体制外的职业评估者所做的政策评估更多的是一种调查，是为了测量正在执行或已经完成的方案的实际完成情况与预期完成情况的符合程度 。

2.特点:职业评估者所进行的政策评估的范围和内容都相当广泛，其评估活动能够反映更为广泛的意见和看法，其结论也比较客观和公正 。

3.内容:职业评估者政策评估的内容,包括政策成本评估、政策需求评估、政策效益评估、政策过程评估、政策影响评估和政策价值评估等，有时政策研究本身也可以成为评估的对象。 4.方法:帕顿和沙维奇列举了六种政策评估的方法，即:

(1)政策前后比较:一种事前评估，是对政策实施之前的条件与政策可能产生影响的条件进行比较。

(2)有无政策比较:有无政策比较就是对实施政策的地方和不实施政策的地方的相同指标进行比较。

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(3)实际与规划比较:将实际执行政策后的数据与事先确定的目标进行比较，并对其中的差异做出解释。

(4)实验（控制）比较:把随机选择的研究对象划分为实验组（目标组）和控制组，并对目标组应用政策，对控制组不使用政策，然后衡量各组的状态，并进行相互和前后的比较，以找出变化的原因。

(5)准实验比较:准实验方法中有两个基本设计方法：非等价控制组设计和中断时间系列设计。 非等价控制组设计涉及了实验组和一个相似组（但不是随机选择的）在政策实施前后的比较。中断时间系列设计涉及了对实验组在政策实施前后的多次比较。

(6)成本方法 :假设公共部门为解决特定问题的预算都是有限的，而且不论问题的规模和重要性，解决办法都要受这些限制因素的制约。

两种基本类型:成本－效益分析是对以货币为单位的产出和投入进行比较；成本－效能分析是在难以量化效益的情况下，确定使用最低成本来达到目标的方法。 二、公共政策咨询的含义、类型和作用 (一)公共政策咨询的含义

1.咨询的一般含义是询问、商讨和谋划。现代意义上的政策咨询是现代社会发展到一定阶段的产物。

2.公共政策咨询是指咨询人员，也即政策研究者和研究组织根据政策主体或对象的需要，以其专门的知识，运用现代分析方法和手段，进行调查、研究、分析、预测和评估，客观、独立地提供最佳的或几种可供选择的政策方案，为咨询者提供服务的活动。 (二)公共政策咨询的类型

按照政策咨询的性质和功能，可以将其分为决策咨询与政策信息咨询两个主要类型： 1.决策咨询。决策咨询是通过自上而下的思维角度而进行的政策咨询。 2.政策信息咨询。政策信息咨询采取的是一种自下而上的视角,具有很强的社会性和综合性, 主要是针对综合性、战略性、全局性的社会政治、经济问题提出建议、对策或进行论证。 (三)公共政策咨询的作用

政策咨询的主要作用体现在以下几个方面：

1.帮助决策者准确地判断政策问题，确定决策目标。

2.帮助决策者科学地择定政策方案，并对政策方案的实施进行监控。

3.有效地保证政策效果，减少决策失误。政策咨询是实现决策的科学性与有效性的重要保障。 三、公共决策咨询

公共决策咨询是从自上而下的视角进行的政策咨询，是政策咨询中最重要、最受关注的类型。 1.决策咨询的必要性。决策咨询的必要性体现在以下四个方面：

（1）现代科学技术发展和社会化大生产导致的社会政策问题的日益专业化、复杂化，客观上要求实现“谋”与“断”的分离 .

（2）变化多端、竞争激烈的社会发展形势，使得大量的新矛盾、新问题不断出现,要求决策者依靠现代公共政策智囊机构和咨询人员，充分发挥各种专家的作用. （3）适应知识经济时代科学决策的需要。 （4）公共决策民主化的需要。 2.决策咨询的功能

决策咨询现在具备了研究咨询功能、参与决策功能、政策协调功能、培训人才功能:

(1)研究咨询功能:这是决策咨询的首要功能,由调查、研究分析、预测、建议四个部分组成。 (2)参与决策的功能:它是指一些咨询机构直接应邀参与讨论政府的政策规划和政策措施，或接受政府部门的委托，提出有关公共政策方案.

(3)政策协调功能:它是指一些国家的官方咨询机构,被国家法律赋予的协调政策及其理念的功能。

(4)人才开发功能:它是指咨询机构利用其得天独厚的人才优势，担负着为国家公共部门培训和提供咨询人才的任务。

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政府部门将挑选出来的优秀的官员,送到咨询机构从事理论研究，掌握科学研究方法 ;或者,政府往往从咨询机构中,选择优秀人才到政府里直接担任官职. 3.决策咨询的特点

（1）综合性。决策咨询涉及的领域越来越广,无所不包。

（2）法治化。要求决策咨询的手段与程序符合国家法律制度的规定，要求其提供的公共政策咨

询方案与内容符合法律规范。

（3）公共性。以社会公众利益为决策目的，以社会效果的好坏作为检验标准。 （4） 时效性。公共政策咨询的过程要迅速及时。

（5） 相对独立性。公共政策咨询是一种相对独立的智力服务性活动,以独立的科学研究为决策

者服务.

四、政策信息咨询

政策信息咨询是从自下而上的视角进行的政策咨询，是公共政策咨询中更能体现其社会性的类型。

1.政策信息咨询的基本原则

（1）准确全面的原（2）客观公正原（3）最小努力原则（4）优势放大原则。 2.政策信息咨询的功能

(1)社会大脑功能 (2)信息传播功能 (3)决策支持功能 3.政策信息咨询的程序和方法

(1)政策信息咨询的程序主要包括政策信息的收集、存储、加工、利用和反馈这五大步骤: ①政策信息的收集:它主要体现在三个方面：政策决策信息、政策案例、社会发展状况方面的信息。

②存储:将所收集到的全部政策信息（包括政策文本及其执行情况、政策案例等）都予以存储。 存储形式主要有书面存储、音像存储、电脑存储、全息存储和光盘存储五种形式。 ③加工:包括初步加工和深度加工

初步加工主要是指：a.文字加工b.信息提要c.信息分类

政策信息的深度加工是指咨询人员根据客户的特定要求和情况，在初步加工的基础上，对有关政策信息从宏观上进行有针对性的综合、分析、判断和归纳整理，从中挖掘出隐藏在字面中的诸政策信息之间的深层次信息来，使之为特定的客户服务。 ④政策信息的利用

它是指咨询人员将特定的政策信息传递给客户，使其根据这些信息及其他情况采取相应措施或采取一定行为，进而达到一定目的、获得一定的效益 。 ⑤政策信息咨询中的信息反馈包括两方面的含义：

一是指客户接受和利用咨询产品过程中向咨询机构所作的反馈，它是咨询产品顺利转化为效益的保证，也是咨询业务不断发展的基础。

二是指咨询机构向政策制定机关反馈有关政策运行的情况及咨询客户和其他接受主体对政策的反应，这有助于政策制定者及时地了解政策运行情况，并作出相应的政策调整。

------------------fin------------------

（神啊~~~~我终于忙完了啊！！！）

好好复习！加油考试

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