辽西北地区草原生态保护政策研究

理财经纬　辽西北地区草原生态保护政镣研究　口王新宇何丽双　鸡等生物措施加以有效防治。　人管，一些得到治理的草原又遭破坏，　一、辽西北草原生态保护　实施背景及主要措施　辽西北地区与内蒙古自治区毗连，　是我省重要的生态保护屏障，随着农业　生产和经济发展，白上世纪八十年代　起，辽西北草原受过度开垦、超载过　牧、矿产开采等因素影响，面积不断减　少，已由１９８０年的１６３７万亩缩减至　２００９年的１０００万亩，草原严重沙化面积　达７５０万亩，草原载畜量下降了５０—７０％；　更为严重的是，在与内蒙古交界处，形　成了一条长达６００多公里、宽达７０多公　里，总面积约４．４万平方公里风沙危害　带，在风沙特别严重的地区，甚至出现　了沙进人退的局面。为了遏制草原沙化　面积不断扩大蔓延的趋势，辽宁省政府　于２００９年启动了辽西北草原沙化治理　工程，采取工程措施与自然修复相结　合、建设与保护措施相配套的治理方　式，一是补播改良提高草原植被覆盖　率。在地表裸露区域播种沙打旺、草木　樨、锦鸡儿、荆条等固沙、耐旱、适应　性强的草籽，以迅速增加优质牧草种　类，提高草原植被覆盖率，加快草原生　态修复。二是围栏封育增强草原自然恢　复能力。采取刺线围栏等工程措施，对　草原沙化严重区域实行围封保护，禁止　人畜践踏破坏，增强其自然修复能力。　三是草原鼠虫害防治措施保护治理成　果。对危害草原的鼠类，通过使用物理　方法、高效低毒化学药品等措施消灭鼠　害；对蝗虫等害虫，通过放养草原牧草　６　农村财政与财务２０１２年第１０期　经过三年治理，辽西北３００多万亩　沙化草原得到了有效的治理和保护，取　得了显著的生态效益，辽西北脆弱的生　态环境得到明显改善。据省水土保持研　究所２０１１年最新监测结果显示，治理　区平均植被覆盖率达到７５％，比治理前　提高５４个百分点，治理区流沙被固　定，大风天气不起沙。同时，沙化草原　治理后的经济效益也日益显现，土壤流　失量由治理前年均每亩１８６７公斤下降　到３６７公斤，每年减少耕地损失１．５万　亩；治理区补播的牧草，在秋季收割　后饲喂家畜，可给治理区农民每年增收　２亿元。　二、辽西北草原生态保护　面临的主要问题　１．牺牲生态换取经济发展的问题。　长期以来，经济指标是考核各地区官员　政绩的关键指标，在经济增长的驱动　下，一些地方政府经常是过度甚至恶意　的攫取自然资源，破坏生态环境，来换　取经济指标短期内快速增长。同时由于　一直以来形成的低价取得自然资源以及　无偿享受生态保护成果的惯性思维，使　得各级政府生态保护观念淡薄，破坏生　态付出的成本低廉，甚至无代价。　２．后期管护不到位使治理成果得不　到有效保护。政府投资建设的工程长期　存在着重建设、轻管理传统观念，由于　基层普遍缺少专业的管护人员，管护资　金不足，常常是工程建成后有人用，无　再次成为沙化草地。　３．政策法规制定与执行的问题。一　是我国的《中华人民共和国草原法》于　１９８５年出台，随着生产方式的转变，生态　及气候条件的变化，部分条款需进一步修　改和完善。二是一些现有政策法规需要加　强贯彻执行。辽宁省于２００９年以政府令形　式下发了《辽宁省封山禁牧规定》，但由　于执法不严、执法力量薄弱等诸多问　题，这项规定未能得到全面有效的贯彻　执行，其执行效力远不如水污染防治、　森林资源保护等政策法规的约束力。　４．草原生态保护资金来源渠道单　一。目前，草原沙化治理工作主要是依　靠财政投入，社会及个人参与意识不　强，农民筹资投劳积极性不高，尚未形　成全社会重视生态建设与保护的氛围。　此外，很多地区的生态保护仍处于探索　阶段，没有得到足够的重视，多停留在　一事一议，各级政府投入不足。　５．生态保护增加了保护区农民生产生　活成本。保护区建成后，放牧、开矿、　开荒种粮等一、二产业受到严格限制，一定　程度上影响了地区经济发展速度，增加　了保护区农民生产生活成本。封山禁牧　之后，采矿场被关闭，一些农民失去了　打工收入；原来的畜牧放养转变为圈　养，一个标准的规模化畜牧养殖小区需　要有饲养舍、消毒室、饲料青贮壕、焚烧　炉等设施，最低建设成本需１Ｏ万元，同时　增加了牲畜圈养需购买饲料、加工及储藏　等费用，加重了农民负担。　理财经纬　三、辽西北草原生态保护　高额税收；研究受益地区向草原保护地区　草原使用权出让、转让和租赁的交易机　工作的解决对策　支付补偿费，形成长期稳定的草原生态保　制，运用市场机制降低生态保护成本，　护资金来源。二是积极引导社会资金投入　引导鼓励草原保护者和受益者之间通过　１．研究制定草原生态保护长期规　生态保护与建设。拓宽生态补偿市场化、　协商实现合理的生态补偿。　划。加强草原功能区规划工作，科学确　社会化运作路子，形成多方并举，社会参　　用和建设的方向、目标和任务。制定有　极引导国内外资金投向生态保护与建设。６．大力支持生态养殖产业发展。辽　定不同区域、不同类型草原的保护、利　与的生态补偿和生态建设投融资机制，积　西北是半牧区，农民既有放牧传统，同　时又种植农作物，生产方式与内蒙古、　关标准体系，积极建设环境战略评估制　４．强化法制保障体系建设。一是坚　新疆等纯牧区省份有所不同，因此应因　度，并将草原生态保护、生态修复等绿　持依法治草，依法兴草，建立健全相关　地制宜研究符合辽宁省实际的畜牧业扶　色ＧＤＰ指标纳入干部政绩考核体制，建　法律法规，将草原生态保护以法制化的　持政策。一是适当放宽对农民的财政补　立生态目标责任制，促使各级政府进～　步树立和落实科学发展观与生态文明观。　２．继续实施辽西北地区草原沙化治　理工作。从发展的角度看，制约辽西北　地区经济社会发展的根本问题是生态问　题，土质较好的土地都已作为林地或宜　林地，纳入荒山造林工程，而草原多是　沙地、石质山，是生态建设最难啃的　“硬骨头”，从生态退化演替规律上看，　这些沙地、石质山只能通过种草实现绿　化。我省通过三年草原沙化治理，虽然　成效显著，但是治理面积仅为３００万亩，　还有近５００万亩沙化草原依然侵蚀着辽西　北地区生态环境，威胁辽西北地区生态　安全，因此需要进一步加大草原保护与　建设的力度，扩大治理规模，进而在沿　科尔沁沙地南缘建起集中连片的草原阻　沙带，根本改善辽西北地区生态环境，　以项目区草原建设带动全省草原建设，尽　快扭转草原生态持续恶化的局面。　３．多渠道筹措草原生态保护与建设资　金。建立健全草原生态补偿机制，是减　少遏制违反草原禁牧休牧和实现草畜平　衡的根本措施。应明确草原生态补偿思　路，确定补偿主体、对象、内容、范　围、标准和方式，多渠道筹集补偿资　金，积极推进补偿试点，逐步建立和完　善以国家补偿为主体，多种补偿形式相　结合的草原生态补偿长效机制。一是建　立长期稳定财政资金投入机制。加大水　土流失补偿费征收力度，适时开征生态　税，对破坏生态、高污染的企业，征收　形式固定下来，明确草原生态补偿责任　贴政策，对辽西北地区农民在耕地上种　和各生态主体的义务，科学界定草原生　植饲草作物给予补贴，使农民在既得利　态保护概念、保护方式、保护范围，补　益不受损的前提下，保护草原生态。二　偿对象等；依法推进草原划定并实行严　是积极研发引进优良的饲草种子，鼓励　格保护，确保面积不减少、质量不下　辽西北地区农民对现有的草地适度改　降、用途不改变。二是强化执法约束机　良，提高草地生产能力，推广人工种　制。加强草原监测及管护执法队伍建　草，增加饲草供给，减轻天然草原载畜　设，提高草原生态保护法律法规的执行　负荷，降低畜牧养殖生产成本。三是支　力与贯彻力，确保草原生态保护工作的　持辽西北地区建设畜牧养殖小区。推广　长期性、连续性和稳定性。三是建立草　规模饲养新技术，提高科学养殖水平；　原开发与保护责权匹配机制。按照“谁　结合畜牧良种补贴政策，通过推广良　开发、谁保护，谁受益、谁补偿”和草　种，品种改良，提高畜牧生产性能，缩　原资源使用“权、责、利”相一致的原　短饲养周期，提高养殖效益。四是对饲　则，建立起合理使用享受补偿政策，破　料青贮壕建设等给予资金扶持，扩大饲　坏草原赔偿的双向责任机制。　料青贮加工农机具补贴范围。五是将国　５．坚持保护草原与促进农牧民增收　家扶贫政策与促进辽西北地区农民增收　相结合的补偿机制。中央财政从２０１２　有机结合，全省扶贫开发重点县多集中　年起对我省实施草原生态保护补助和人　在辽西北地区，应充分利用国家及省扶　工种植牧草补贴政策，辽宁省要充分利　贫开发政策，结合生态保护需要，促进　用这一契机，积极探索并落实好草原生　农民增收，保护生态环境；对生态环境　态补偿政策，一是要按照权属明确、管　极其脆弱、不适宜人居地区实行移民扶　理规范、承包到户的要求，积极稳妥推　贫，促进草原生态自然恢复。　进草原确权和承包工作。自２００５年起　此外，还应支持保护区发展特色替　我省开展林权制度改革实践已经证明了　代产业，充分利用草原的多种功能和稀　其有效性，为森林资源保护与建设注入　缺资源，支持发展草原旅游、民族文化　了强大动力。依法确定草原权属，实行　等优势特色产业，在项目审批、资金扶　草原承包到户，形成生态效益与农民经　持、税收减免和金融服务等方面给予优　济效益有机地结合，将极大地调动地方　惠政策，促进产业优化升级，促进农民　政府和农民的积极性，吸引畜牧养殖企　多渠道就业，实现辽西北地区的经济效　业和大户积极介入，注入资金，实现草　益、社会效益和生态效益和谐统一。　地管、建、用有机结合和良性发展。二　（作者单位：辽宁省财政厅农业处）　是探索市场化生态补偿模式，加快建立　责任编辑：洪峰　农村财政与财务２０１２年第１ｏ期　７