我国社区服务发展现状与方向

何源

【摘 要】With the development of economy and society ,social welfare has become an important trend in modern society and community service as an important implementation platform for social welfare which attracts governmental attention .This article points out the community service achievements and existing problems in China through a detailed analysis on the development situation of community service ,and pro‐poses to establish and improve community service development with Chinese unique feature on the basis of community service experience of developed countries .%随着我国经济社会的不断发展，社会福利化已成为现代社会的重要发展趋势。社区服务作为社会福利的重要实施平台，受到政府高度关注。通过详细分析国内外社区服务的发展现状，指出了我国社区服务取得的成绩和存在的问题，在此基础上借鉴发达国家的社区服务发展经验，提出了建立和完善中国特色社区服务的发展方向。

【期刊名称】《西安航空技术高等专科学校学报》 【年(卷),期】2015(000)002 【总页数】4页(P50-53)

【关键词】社区服务;福利化;中国特色;发展经验 【作 者】何源

【作者单位】西北大学哲学与社会学学院，陕西西安710127

【正文语种】中 文 【中图分类】D669.7

社区服务实质是一种以政府、社区居委会和其他方面力量直接提供给社区成员，取得有益效果并以公共服务形式完成的以物质、精神为中心的新型服务模式。社区服务实质就是以社区为基础团体，满足团体成员物质与精神生活需求的社会性服务活动。

我国社区服务是由改革开放前的人民大公社服务转变而来，其产生的主要原因是由于文化修养的提高、经济快速的发展和政治体制的改革。从1986年民政部开始倡导积极发展社区服务以来，我国社区服务就开始进入了社区服务探索阶段，由民间组织自由管理

[1]。直至1997年，政府开始了解和学习国外社区服务发展模式，提出了由政府全权管理的运营方式，建立了许多试点社区，我国社区服务进入了发展阶段。2011年，在以人为本，构建和谐社会的主题下，政府通过对社区服务更深层的理解，提出了由政府全权管理向政府资助、民营投资管理方式过渡的意见，这是我国社区服务进入改进阶段的标志

[2]。2014年3月，我国政府又提出了社区服务需要从政府资助、民营投资转变为社会公开、群众合作的可持续发展模式，社区服务项目也应该延伸到生活各个领域的要求，我国社区服务正式进入完善阶段 [3]。

为了更好的改善人民生活质量，提高人民幸福指数，我国坚持以人为本，服务人民，以社区为基础单元，进行“社区是我家”和谐大家庭的全国范围活动，对北京、上海、广州、深圳、成都等多个城市进行试点社区服务的建设

[4]。较为典型的一个例子是北京海淀区的幸福海岸社区，这是我国较早的一批试点社区服务站之一，创始于 20世纪90年代。政府设立了拥有服务人员共43人的社区综合办，10年以上服务经验的人员有11人，人力资源配备齐全，确保了社区服务能够落实到社区内402户居民每一个人身上，很大程度的提高了社区服务质量。但社区综合办属于政府职能部门，服务人员也属于政府职能人员，在处理社区服务事宜的时候会出现职能不明确，互相推诿的情况，使得社区服务效率低下。2005年本社区共有免费福利性社区服务37项，而直至2011年新增自主服务项目却只有12项，虽然每个服务项目都取得了社区居民的认可，但项目增加幅度较慢，在这段时间政府招聘拥有专业知识的服务人员共7人，而社区综合办中大多数服务人员并不具备专业服务技能，使得服务项目单一而不丰富。至2012年，社区综合办共接受社区自发组织的志愿活动23次，人数114人次，志愿者人次较少，平均一年不足10人次，政府共支出上千万花费，其中包括服务项目经费、人员工资收入、物资设备等，而人员工资收入就占了72%的支出开销，试点社区仅占全国总社区总量的千分之二，更多的社区并没有如此大量的投资开销。

我国社区服务诞生初期，政府没有严格的管理和明确的职责限定，更多的是一种自发的道德约束，邻里互助、尊老爱幼、帮助妇孺等中华民族的传统美德是整个社区服务长期保持和谐、稳定、健康发展的主要因素，而怎样通过法律和制度方式来管理和发展社区服务一直处于探索阶段。与此同时，人们对发展社区服务的关注度也随着社会生活的改变和群体集聚力的增强而越来越高，而社区服务的发展速度却没有大幅度的提升，这是目前我国社区服务发展的核心问题。

从我国社区服务发展现状不难发现，目前社区服务存在的问题，大体上主要分为以下几个方面。

第一，政府过多的参与了社区服务发展，处理事情着重在管理制度而轻视了服务本

身，在社区服务项目的实施中“政社不分”，政府的行政管理职能与社区的自治管理职能产生重叠，现有的社区服务管理机构既没有特定的职能划分，也没有具体的职能限定，降低了社区服务机构的工作效率，也降低了社区服务的质量和效率。 第二，社区服务人员专业技能水平较低、缺少大量拥有专业知识的社区服务人员，社区服务项目较为单一，拓展社区服务项目难度较大。

第三，过多强调行政参与力量而过少关注社会参与力量，过多强调组织建设而疏远了实际公共服务，社会参与力量较为薄弱，社会参与人数较为少。

第四，过多强调硬件建设资本而忽视了建设功能的塑造和转变，单向投入资金庞大，使用资金较为稀少，资金没有进行有效使用。

根据西北大学社会学专业对西安市37个社区进行的672份调查问卷显示，79%的社区居民表示不满意目前的社区服务，62%的社区服务人员表示如果有合适的机会将会考虑跳槽，87%的社区服务人员表示需要更多的专业培训内容，63%的社区居民表示希望有更多有益的社区服务项目。所以培养专业服务人员，拓展社区服务项目对发展社区服务必不可少 [5]。

(一)美日两国社区服务发展的过程和经验

欧洲、北美洲及东亚发达国家早在70年代初期就已经开始发展社区服务，无论是管理制度、人员安排还是职能范围都已经形成了完整成熟的发展体系。

美国是西方发达国家的代表，90年代初期就已经形成了鲜明的社区服务管理体系。美国政府采用的是地方自治制度，即“议行合一”的模式，社区服务组织不包括政府组织以及政府行政机构，是独立的行政管理组织，政府对其职责实行高度的民主自治方式，社区服务完全依靠社区服务组织来行使权力及义务。由于高度的民主自治，社区服务组织只有少数人属于专职管理人员，大多数为义工。美国社区大学二

级学报做过一份详细的统计

[6]，18岁以上的成年人有73%的人会参加社区服务建设活动，大多数社区服务组织中，义工的数量远超全职的社区工作人员的人数，甚至在一些以服务为核心的社区服务管理中心，义工人数比全职的社区工作人员还多一倍，这不仅拓展了社区服务项目，也提高了整个社区服务质量和水平，增加了社区服务的人力资源，减少了社区服务的经费投入，增强了居民之间的互助能力。

日本是最早进入发达国家行列的亚洲国家，其社区服务理念和制度深受西方发达国家的影响，但在模仿过程中也发展了其独特的一面。日本政府主要采用混合优秀方案、进行归一化治理的方式，政府和社区服务机构分工合作，职能范围不重叠，在很大程度上避免了两者之间的矛盾，更多的是合作和互补。政府提供政策保障、制度确立和资金支持，社区服务机构则是主要的执行者、监督者和建议者，起着保障社区服务事宜落实的作用

[7]。为了辅助地域中心对社区的管理，社区居民自发建立了住区协议会，它是居民参与公共事务管理的群众自治组织，居民自愿参加。日本通过这种混合治理的社区服务模式，减轻了政府管理社区服务的压力，同时引导更多的社区居民参与社区服务，扩大了社区服务组织机构，更好的利用已有资源去完善社区服务，政府和社区组织两者有机结合，相辅相成，共同为社区服务添砖加瓦。

(二) 发达国家社区服务经验对我国社区服务发展的启示

通过对美国和日本社区服务的借鉴和学习，针对我国目前社区服务存在的问题，结合我国的基本国情，笔者认为，要想促进我国社区服务的长远发展，要从以下几个方面着手改进。

第一，政府在制度和政策上要赋予社区服务组织权利和义务，大力支持社区服务力

度。我国政府目前对于社区服务组织的帮助和引导较为欠缺，由于政府前期对社区服务组织的资金投入不足，导致社区服务项目无法顺畅进行，社区服务人员无法进行填补和更新，无法进行相对较为正规的专业培训，针对目前的这种状况，政府除了增加资金投入之外还应通过发展民间力量，从运营的角度承接项目来筹集发展资金。

第二，社区服务组织应根据我国的基本国情，成为具有中国特色的社区服务组织。社区服务工作的领导核心是政府予以肯定的社区党组织，其责任和义务是宣传贯彻落实党的路线、方针、政策及国家的相关法律法规，组织动员广大社区党员和社区居民进行和谐，可持续发展的社区服务建设。所以，在不断扩展社区服务项目的同时，必须不断加强和完善社区党组织的建设，杜绝不良的负面社区影响，多增加健康、阳光、有益的社区服务项目，提高社区服务组织自身的正能量，加强组织内部的自治管理。

第三，完善社区服务体系建设，提高社区服务质量。我国社区服务组织应学习国外先进的社区服务方法，引导社区居民共同参与社区服务，全面建设社区服务组织。政府应给予社区志愿组织更多的优惠政策，吸引更多的社区居民或志愿者加入到社区服务组织中来，这样不仅减轻了政府对于社区的管理负担，而且能够增加社区居民的参与感，更好的为社区服务做出贡献。

社区服务在我国政治、文化、经济领域属于形式较为新颖，立意较为独特的服务建设项目，结合我国不同的地域人文特点，快速、健全、利民的发展社区服务，可以更好地促进社区服务的成长。社区服务体制的改进，治理方案的构建，社会资本的投资及国家政策的关注，不仅可以将社区服务导向正确的发展轨道，也能更好地融合国外有益经验，利用已有的社区服务发展成果，完善社区服务。

社区服务的主体是社区居民，社区服务体制是以社区居民为核心，认真落实社区居民的物质和精神文化需求，把社区居民安排得当，促进社区融合，构建和谐社会。

社区服务应在基础设施，人文关怀，社会道德等多方面进行拓展和补充，以教育、文化、环境、医疗、关心孤寡、保护妇孺为重点，健全各方面的社会保障系统，尤其在公共资源配置及社会管理方面，应做到尽职尽责。从我国现阶段的发展情况来看，应从以下几个方面发展社区服务。

第一，科学的健康的设置行政社区服务职责，明确职责的权利与义务。通过法律和制度的强制手段，制止一切有损社区居民利益的行为。在处理社区事务时，政府的行政管理和社区义务组织应分工合作，避免“政社不分”，提高服务质量和服务效率。

第二，由微观向宏观管理进行范围的转变，提高社区服务水平和社区服务综合素质。社区应增加社区服务人才的培训，通过招聘的方式，大量聘请具有专业知识或实际经验的服务人员，提高社区服务水平，拓宽社区服务范围。例如老年人可以增加心理与行为的辅助服务，成年人可以提供矛盾的调解、利益的纠纷、职业的需求指导、法律的普及和健康的生活培养等多种服务，青少年可以提供问题行为的劝诫与矫治、健康的学习和爱好培养等服务，单亲、弱智儿童和精神障碍者可以提供基本的生活帮助和引导等服务项目 [8]。

第三，实现由行政权力人员直接管理向社区参与人员间接管理的形式转变。科学的运用道德、法律等调节手段健全社区服务体制机制，确保决策的最优化以及最大效益，鼓励社区参与人员，加大社区公共服务力度，增加集体活动项目，社区服务应拓展其范围和内容的范围，从原来单独的社区规划、社区基础工作分配扩展到社区高质量、目的服务信息建设。社区服务涵盖的项目和内容应扩展到广大居民的各个生活领域，从物质需求到精神寄托，丰富服务内容，增加服务项目。

第四，通过民营和社会义务组织进行社区资金管理，由政府、民营和社会爱心事业

共同进行资金投入，使资金处于循环利用状态，而非单向投入。利用社会的力量共同发展社区服务，将更多的资金用于各项有利于社区人员生活、工作、学习、娱乐等项目的活动。

由于我国的社区服务发展尚处于初始阶段，遇到挫折和困难在所难免，但我国同样具有外国不具备的优秀资本，传承五千年道德观念，使得我们更容易从人心的内在建立和谐健康的社区服务理念。

社区服务发展的核心是社区居民的物质与精神文化需求得到满足，提高社区居民物质生活水平，并丰富社区居民精神文化需求。平等互利的社区参与氛围是社区居民之间形成互帮互助精神的资本，也是促进社区服务发展、加强社区组织能力、推动社区物质资源有机结合的前提。社区居民共同合作会增加人与人之间的信任感，居民各取所需、各展所长可以满足一般的社区居民需求。增加社区居民对社区的强烈认同感和归属感，是发展社区服务的重中之重，社区将真正成为一个社区居民团结友爱的温馨大家庭。

[1] 张堃.社区行政与管理[M].中国轻工业出版社,2011:131-136.

[2] 代明,袁沙沙.国内外城市社区服务研究综述[J].城市问题,2010(11):22-25. [3] 雷鸣.大庆市社区服务建设问题研究[J].大庆社会科学,2014(3):15-18. [4] 姜海新.城市社区建设初探[J].科技创新导报,2014(17):9-13. [5] 周艳.城市社区建设：现状与未来路径[J].区域经济,2013(1):11-14. [6] 黄锐，文军.走出社区的迷思:当前中国社区建设的两难抉择[J].社会科学,2013(2):16-19.

[7] 张艳国，刘小钧.我国社区建设的困境与出路[J].当代世界社会主义问题,2013(3):23-26.

[8] 颜德如.中国社区服务建设:当前的问题及新模式探索[J].黑龙江社区科学,2013,(1):20-24.

Key words：community service; welfare; Chinese unique feature; development experience