国有商业银行内部审计的现状与对策

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一、我国商业银行内部审计现状及存在的主要问题 1985年8月，国务院发布了《内部审计暂行办法》，1995年7月，审计署颁布了《关于内部审计工作的规定》，国有商业银行依照上述规定设立-了内部审计机构，初步建立了内部审计制度.几年来，商业银行内部审计开展了财务收支审计、经营指标完成真实性审计、固定资产及在建工程项目审计、行长责任审计等各种类型的内部审计，并且实现了审计内容从财务收支扩展到检查银行的业务经营、信贷资产质量，再到关注银行风险，审计目标不断提高,审计内容不断深化;审计手段从传统的手工审计逐步发展到计算机辅助审计，较好地发挥了职能作用，为推动商业银行的改革和发展做出了积极的贡献.

商业银行审计虽然取得了明显成效，但与金融业的改革和发展对内部审计的要求相比，我国商业银行审计还存在着许多薄弱环节。当前商业银行内部审计存在的矛盾和问题有以下几点： （一）内部审计工作缺乏规范化.内部审计机制没有建立健全起来

目前，商业银行内部审计工作缺乏规范化，法制化、制度化建设未取得重大进展。许多商业银行依据审计法规，结合实际情况，制定了有关内部审计工作的规章制度,但相对审计工作规范化要求相差甚远，有效的内部审计机制没有建立起来。由于缺乏法制化及制度

化，常常使商业银行内部审计工作陷入无法可依、有法不依的恶性循环中.具体说来：

一是内部审计难以保持相对独立性。相对独立性是内部审计所遵循的一个基本原则，据调查,许多商业银行的负责人没有直接领导或关心过本单位的内审工作，也没有专门委托一位行政副职协助分管审计工作。有的商业银行将审计同监察部门混岗，有的对内部审计人员的选配也不够合理，没有把精兵强将选配到内审岗位上来，内审机构及其人员很难具有独立的地位.从国外银行的经验来看,内部审计部门往往是对董事会而非行政管理者负责，内部审计部门可以在没有管理层的干涉下执行委派任务，可以自由地报告审计发现和评价，并不受管理层的干涉，可以在内部进行通报.

二是内部审计缺乏相应的权限.审计署颁布的《关于内部审计工作的规定》中明文列示了内部审计机构的权限，但商业银行在实际工作中却在很大程度上限制内部审计机构的权限，如审计部门不能参加有关的经营管理会议，与审计有关的会议资料也很少送给内部审计机构;内部审计机构还没有一套行之有效的处罚细则，往往只是建议、督促整改,很少给予处罚，等等。内部审计没有相应的权限，其作用就会大打折扣。

三是内部审计实施缺乏权威性。内部审计工作所必需的条件包括经费、必要的没备和办公条件及用车等没有真正得到保证,同时，审计人员的合法权益也未能得到保障和较好地解决,难以减少后顾之忧.由于缺乏相应的权限和相对独立的地位,商业银行的内部审计工

作中，被审计单位往往不积极配合,使得内部审计实施缺乏权威性。 (二）内部审计技术落后，内部审计手段不能适应新的要求 目前我国商业银行的内部审计基本上是账目基础审计，以全部业务和账目为基础，主要采用详细审计或依赖于审计者个人经验判断的抽样审计方法，而不是国际上先进的商业银行通行的风险基础审计,这就使得内部审计随意性很大，缺乏科学性,审计的内容完全凭审计人员的经验判断,造成审计期长、审计成本高、审计效率低下。 随着计算机技术的发展,几乎所有的商业银行业务都要通过计算机完成，特别是新近推出的网上商业银行服务，客户借助网络就能办理帐户查询、打印对帐单、购物、电子转帐业务等.例如工商银行的综合业务管理系统,所有业务数据和财务会计数据都可以由计算机完成，基本上实现了无纸化管理.银行业务方式的上述变化使得部分内部控制环节向客户端发生了转移,对商业银行的内部审计形成了新的挑战。目前，商业银行计算机审计运用得不够，况且在利用计算机审计过程中，存在着不评价计算机系统、不测试数据的真实性、就数据审数据的现象，审计技术方法的陈旧制约着我国商业银行审计的发展。近年来屡屡发生的银行人员利用电脑挪用、贪污、盗窃资金的案件说明了目前银行内部审计技术和方法落后的状况。 (三）内部审计力量薄弱,监督能力有限

目前，国有商业银行机构众多和网点分散，相当一部分工作人员可以通过接触到现金和证券等,并有权限进入客户的账户，一项微小的控制薄弱环节可能导致出现大的问题，因此，内部控制和审计

任务非常繁重。而商业银行普遍存在着内部审计力量薄弱的情况，导致审计监督不连续,审计面窄和间隔时间长，不能及时发现和揭露商业银行经营中的问题和风险隐患，弱化了审计监督的作用。具体地，主要表现在：

一是内审人员数量不足.目前我国银行业内部审计人员仅占银行员工总数的1％，而在国外银行这个数字是5％。中国人民银行总行的规定要求银行内部审计人员达到员工总数的2％，但据调查，一般地，分行一级的内审部门干部配备仅10人左右，不仅要负责总行布置的专项审计任务，而且还承担所辖几十家支行的审计任务，由于任务重,人手不足，审计监督的作用不能充分发挥。

二是内审人员综合素质差，业务能力较低。内部审计是一项政策性强、涉及面广的工作,内部审计人员不仅要通晓财会知识、审计理论、法律知识，还必须掌握电脑知识，并具有较强的综合分析能力及文字表达能力.当前相当一部分内部审计工作人员缺乏必要的电脑知识,业务知识面较窄，加上日常工作相当繁忙,缺乏专业培训，专业能力下降,不适应新形势下内部审计工作任务要求的需要。 三是没有确定的准人标准和考核机制。西方国家商业银行对内审人员的要求普遍较高，如英、法两国规定:所有内审人员都应具有大学学历，具有注册会计师或注册内部审计师资格，一般在银行财会或其他业务部门有过5年或以上的工作经验。他们还对内审人员的素质和职业道德进行经常性的考核，对达不到要求或违反职业道德的人员提出警告甚至取消其从业资格.目前，我国国有商业银行还没有

建立完善的准人标准和考核机制，内审人员的岗位要求不明确，难以保证内部审计队伍的素质。

(四)内审工作范围过窄,内部审计的内容不全面

目前，商业银行内部审计工作基本上还是查错防弊，局限于查处一些具体违法违规问题，只注重检查会计凭证、报表等资料是否真实、完整，业务操作是否合规合法等，缺乏对信贷资产质量、风险责任、经济效益进行审计，对银行内部管理结构、内部控制状况、各岗位业务规范状况等，作出评价和建议，更未对一些重要的深层次的问题如管理制度、政策法规、社会环境、监督体系等方面进行研究.特别是，面对商业银行业务创新频出，经营范围不断拓展，内部审计却变化缓慢,范围过窄.

二、加强国有商业银行内部审计是形势发展的需要 巴塞尔委员会在2001年8月发布的《银行内部审计和监管当局与审计师的关系》报告中阐述了银行内部审计工作的重要性，提出了内部审计的指导原则，要求所有银行建立一个常设的独立的内部审计部门.标准普尔公司在一份名为《中国银行业2003—2004年度展望》的报告中指出，1998年四大银行向资产管理公司剥离了14000亿不良资产之后,又产生了17000亿的不良资产.由于中国国有银行在短期内难以单凭自身力量降低不良贷款比率，巨额坏账已经使国有银行在理论上资不抵债。因此,加强商业银行内部审计既是依照有关法律和国际惯例建立现代企业制度的要求，又是加强内部管理、严格自律、提高效益和防范风险的内在需要。

(一）是加强商业银行内部控制和提高经济效益的客观要求 风险管理和内部控制是商业银行管理的一个永恒的主题，商业银行要实现科学管理,在市场经济中不断提高经济效益，最重要的是建立可行有效的内部控制制度。内部控制制度通过制定和实施一系列制度、程序和方法，对风险进行事前防范、事中控制和事后评价,是企业自我约束机制的具体体现.企业的内部监控离不开内部审计，内部审计是内部监控的基本手段和重要内容，内部审计工作通过对内控制度的测试、评审，把不完善、不合理、不严密的环节、程序和方法查找出来，帮助银行克服管理上的薄弱环节，堵塞漏洞，避免失控,使之健全有效,达到科学管理，提高经济效益的目的。因此，内部审计的最终目的是为了达到对企业的有效监控，不以监控为目的的内部审计是毫无意义的。

（二)是推动国有商业银行改革和健全内部约束机制的重要环节

随着社会主义市场经济体制的逐步建立及商业银行改革的不断深化,商业银行应逐步建立现代企业制度。日前，中央决定动用450亿美元的外汇储备补充建设银行和中国银行的资本金，以使其达到巴塞尔协议的要求。为了加强对国有资产保值增值的监督,使国有商业银行的经营活动能按照国家的财经法规健康有序地运行,商业银行必须强化内部审计管理与控制，及时发现、防止和制止违纪违规的问题发生，避免形成新的不良贷款，防范和化解金融风险。加强商业银行的内部审计既是深化国有商业银行改革，建立健全内部约束机

制，为决策服务的需要，也是加强金融业的监管，积极防范和化解金融风险的需要.

（三）是维护商业银行合法权益的重要手段

维护商业银行合法权益是商业银行内部审计工作的重要职责.内部审计通过开展诸如决策审计、成本费用审计、效益审计、组织机构设置审计及人力资源审计,对各个环节及各项成本、费用、支出的真实性、合规性、效益性进行评价,确保商业银行经营活动的真实、可靠、有效.特别是，内部审计通过对业务经营活动中的重大事项实行审签,可以使商业银行减少经济纠纷的发生，避免国有资金的流失，维护银行的合法权益。

(四)是加强对干部监督管理和推动干部队伍建设的重要措施

商业银行由于内部审计和监管法制不健全,容易出现道德风险和寻租行为，甚至产生银行管理人员的严重腐败现象，不仅使得商业银行的信誉受到损害，而且会使金融市场的资源配置机能受到扭曲,金融效率大大降低，甚至有可能破坏整个信用体系，造成金融市场秩序混乱，危及国家金融安全，甚至导致社会动荡。因此，加强商业银行的内部审计，特别是开展行长责任审计，客观公正地评价有关人员的经济责任，评估其功过是非，使商业银行系统干部队伍中的腐败分子得以暴露,既可以纯洁队伍，又使广大干部从中汲取教训,可以有力推动商业银行职工队伍的建设和管理。

(五）是促进商业银行与国际商业银行惯例接轨的内在需要 发达国家的商业银行无不具有一个相对独立的、有较高的权威的、强有力的内部审计监督体系。随着我国加入WTO,国内的规则需要和国际接轨，需要对商业银行内部审计方法进行完善和修改,建立健全一个相对独立的内部审计体系，以加强商业银行内部审计管理与控制，提高运营效率.

三、加强我国商业银行内部审计的对策

国有商业银行内部审计制度,是商业银行内在的监督约束机制的有机组成部分，是商业银行建立现代企业制度的重要内容。国际上知名的大商业银行，如花旗银行等都设有非常健全的内部审计制度和组织机构，并在企业的经营管理中发挥着重要作用。针对我国的情况，加强商业银行内部审计工作应从以下方面人手：

（一)建立相对独立的内部审计体系,完善内部审计机制 国际内部审计师协会在1978年制定的《内部审计实务标准》中指出：内部审计师必须对他审核的活动保持独立性。这种独立性能使内部审计师自由客观地工作。没有独立性，内部审计就不能得到所期望取得的成果。目前,各国都要求商业银行应建立相对独立的内部审计体系，以加强内部审计和控制，防范和化解金融风险.例如，1998年德国发布了控制和信息透明法；2001年加拿大成立公司管理联合委员会；日本修改了商务法;2002年8月美国出台了萨班斯-奥克斯莱法案。为加强我国国有商业银行的内部审计,商业银行应按照巴塞尔委员会内部审计报告的原则，建立有效的内部审计制度和机制,一

个可资借鉴的商业银行内部审计模式，是审计委员会模式。审计委员会源于杰克逊.罗宾斯公司舞弊案，美国证券交易委员会（SEC）建议,上市公司需由公司非执行董事组成审计委员会。审计委员会模式是所有权和使用权分离的产权制度的客观选择，其中董事会对建立和维持一个充分有效的内部审计和控制系统负最终责任,一般地，国外商业银行的审计委员会隶属董事会，独立于管理当局；银行高级管理层向董事会报告内部控制系统及其运转的情况;内部审计部门对总经理及公司的全部经营管理活动进行审计,拥有足够的独立性和权威性，活动程序是：制定以风险为基础的审计计划，检查和评价获取的信息，通报审计结果和进行后续审计，改变内审部门地位低下的现状,提高审计工作质量.

（二）拓展内部审计的范围和内容，提高审计工作质量 国际内部审计师协会1981年公布的内部审计实务标准规定，内部审计的范围应该围绕着检查和评价组织的内部控制系统的适当性和有效性,以及在实施指定任务中的作业质量来进行。具体内容包括有：1.检查财务和业务信息的可靠性和完整性，确定财务和业务记录、报表是否正确、可信、及时、完整、有用；评价对记录的登记和编制的控制是否妥当有效。2.检查内部政策、计划和规章制度是否得到认真执行；查明内部控制系统设计是否符合政策、计划和各种规章的要求；鉴定这些系统是否适宜有效；组织内部各部门是否遵守和执行政策、计划和规章制度等。3。检查资产是否得到保护，检查和评价保护资产和其它具有控制职能的方法措施是否健全、完善、并适

当地核实这些资产的存在.4。评价资源的节约和有效使用情况，要检查是否制订了用以衡量资源节约性和有效性的经营标准，已制定的经营标准是否被了解和实施；偏离标准的情况是否得到纠正；查明设备未被利用等情况并找出其原因。5。检查业务经营和规划中的目的和目标的完成情况；在制订目标和设计制度时,内审人员可协助检查其基本假设是否适当,有关的信息是否被利用，合适的控制是否纳入业务经营和规划之内；在业务经营和规划实施后,检查和评价其是否按计划完成和完成的质量。总之，内部审计的范围十分广泛，审计的内容非常之多。

目前，国有商业银行的内部审计应注重拓展以下内容和范围：

一是加强对创新业务的审计，包括金融衍生品、电子银行产品等等，在对创新业务审计中应明确防范金融风险依然是当前内部审计监督的基本目标,要通过审计寻求防范金融风险和促进金融创新的平衡点.

二是加强商业银行的混业经营业务的审计,商业银行的混业经营发展趋势必将扩大审计对象的范围，要求内部审计将证券、保险、信托业务等逐渐纳入商业银行常规审计范围.

三是注重将业务经营检查与财务收支审计相结合，从银行业务经营环节中发现风险控制的薄弱环节，确保审计质量。内部审计的范围从单纯的财务报表扩展至整个内部控制及业务流程,从过去单纯对财务数字的准确性、日常经营的合法合规性，扩展至兼顾一定经济

效益提高的责任和咨询功能。审计报告从单纯的发表意见到提出管理建议，为管理层和被审单位提供内部控制系统的业务培训，为业务部门提供改进其内部控制和业务流程的咨询。

（三）努力提高银行审计队伍和人员的专业素质和水平 加强审计队伍的建设,提高审计人员的素质，是提高商业银行内部审计工作的水平、发挥商业银行内部审计职能的根本保证。只有银行审计队伍和人员的专业素质和水平提高了，商业银行的内部审计水平才能提高.为了更好地加强审计队伍建设，应从以下几方面人手：

一是各商业银行要从实际出发，因在制宜地制定和完善审计的管理办法,妥善解决好审计人员的工资、福利及待遇等问题，充分调动审计人员的积极性。

二是调整配备好内审领导班子，尤其是主管领导,要切实把那些政治思想和业务素质较高、责任感和事业心较强，为人正直的同志，充实到各级内审岗位上.同时严把进入关，各级商业银行应配备政策水平高,业务工作能力强的复合型人才从事内部审计工作。随着内部审计在银行公司治理结构中的地位日益重要，审计部门不仅需要财务会计专门人才，而且也需要具备经济学、管理学知识的专门人才,因此，内部审计人员必须具备相应专业素质和能力,才能胜任内部审计工作。

三是抓好审计人员培训,实行达标上岗制度。为了提高审计队伍的整体素质，调动审计人员学习钻研业务的积极性，各级商业银

行应逐步加强审计人员培训工作，加大对审计人员学习计算机、信用卡、国际业务等知识的学习，全面提高审计人员的综合业务素质。实行达标上岗制度,商业银行内部审计人员必须通过国家统一考试,对达不到要求的现有审计人员要进行培训和交流。内审人员每年必须 有一定时间的继续教育，并且考试合格方能通过年检。 四是建立奖惩责任制，严肃审计纪律。强化内部审计管理与控制，建立健全审计责任制,以便促进其增强纪律观念，遵守职业道德，不断加强自身修养，进一步增强责任意识.

五是商业银行应当建立科学、有效的激励约束机制，培育良好的企业精神和健康的内部审计和控制文化，提高全体员工的职业操守和诚信意识,从而创造全体员工都充分了解且能履行其职责的环境。

（四)要加强银行审计的电子化,改进和创新审计方法 首先,要实现对有关信息的优良管理,对信息及时予以识别、获取和加工，并采用便于有关组织及其员工在履行其职责时使用这些信息的形式，在企业内部进行纵向与横向的有效传递。运用计算机对商业银行的各种数据进行精确复核，既可以对会计报表与汇总报表进行全面复核，又可以从会计流水账逐级核对至总账，还可以将业务管理数据与会计报表数据进行复核。

其次，要以计算机网络为技术条件，对银行业务实行再监督。可以编制计算机程序对有比例关系的项目（如贷款与利息收入、存款与利息支出、中间业务交易量与中间业务收入)进行计算,然后与实际

记录进行比较，找出产生差异的记录.通过计算机软件系统来监测、评价各分行及各业务部门、各支行、营业网点的风险状况，分析造成风险的因素，进行风险预警,提出控制风险的对策,保证银行业务规范稳健的发展。

再次,加大内审人员的金融知识和计算机知识培训，提高内审人员的计算机知识水平。在银行审计中广泛使用回归分析法、统计抽样法等专门的数据分析软件进行数据分析,并运用计算机的查询、筛选、排序、统计计算等功能进行审计。充分利用计算机辅助审计,加强对审计档案资料的管理,如审计通知书、审计工作底稿、审计事实确认书、内审初步意见、审计报告、审计结果及处理意见等资料可由计算机协助处理，方便日后的查询和调阅.

此外,在内部审计推广计算机审计的过程中,还应逐步建立审计数据库，实施流程控制和动态跟踪，并可以着手建立审计监督网络,与外部审计或政府审计协同运作，实现审计信息共享。随着金审工程的启动，逐步将商业银行的电子数据实时传输到审计署计算中心,通过网络对商业银行进行实时监控和检查，真正达到防范和控制风险的目的。