我国城市社区管理的现状及存在的问题研究[1]

我国现阶段城市社区管理现状

近20年来，全国各地先后对城市社区管理体制和管理方式进行了有益的探索，取得了明显的成效。但从社区管理的现状和客观需要来看，还存在着不少矛盾和问题，主要表现在以下几个方面：

一是思想观念陈旧。尽管改革开放和经济建设取得了迅猛发展，城市功能大大增强，但一些干部特别是一些部门领导干部，仍然习惯于计划经济下传统的管理方式，许多事情习惯于老套套，“一竿子插到底的直接管理”，有些权力习惯于自己揽着，怕放下去下边管不好，管不了。这种思想观念影响和制约着社区管理的发展。

二是社区类型单一。政府作为行政核心，拥有对社区主要的管理权。也就是已成型的“两级政府、三级管理”的社区管理体制。所谓两级政府是指市级政府、区级政府。街道办事处是区级政府的派出机构内含于“两级政府”之中，它既是政府各项政策的具体执行者，又是调节社区政治、经济、文化等活动的中枢。三级管理是指市级政府、区级政府、街道办事处三者至上而下的管理模式。街道办事处管理着居委会，并通过它来处理大部分具体的社区事务。1982年，宪法中首次明确指出居委会作为基层群众自治组织，办理本居住地区的公共事务、公益事业、调解民间纠纷、协助社会治安，并向政府反映民众的意见、要求和提出意见等。但除了这种政治性的社区组织之外，几乎还未形成其它成熟的社会组织。

三是社区组织的职能错位。现行社区组织除了“二级政府、三级管理模式”之外，就是指驻地单位。而驻地单位按照行政区划或行政系统被划入不同层次的政府各主管部门的管辖范围之内。政府行政指令成了这些单位的活动宗旨。条条块块的行政关系割裂了社区生活的有机联系，并且政府职能与社区组织职能错位，从而造成了这些单位小而全、万事

不求人的半封闭状况，产生所谓的“单位办社会”现象：一方面这些单位负担过重，它们必须承担建造、维持自己的后勤服务和福利设施的责任和经费，并且要支付给相当数量后勤服务人员的工资；另一方面重复建造同类服务设施又不对外开放造成利用率低，社会资源浪费，并导致专业的社区服务组织难以形成。由此看来，现实中社区组织的小社会是大政府直接管理下的，社区组织基本不具备作为一个相对独立实体进行活动的能力，在被动状态下，它很难关心自我改造、自我发展；此外，政府插手各项社区组织的事务，如他们的成员须经过政府认可等，造成了政府管了许多管不好的事，造成了政府机构庞大、人际关系复杂等。

四是体制方面的问题。街道、居委会是我国城市社区管理的基本基层组织。从目前城市社区管理工作的客观需要看，尽管这类基层组织继续发挥着十分重要的管理功能，但确实存在着严重的问题，概括起来说，主要是建制散、权力小、服务少、参与差。

建制散，主要是街道、居委会体制没有变化，但管理规模扩大，在城市社区人口激增和流动的情况下，与相当多的居民失去联系。在50年代，大中城市一般街道规模1万人左右，居委会规模为100户至600户，其组织参照公安户籍段的管辖区域设立。随着改革开放的发展和城市规模的扩大，目前，大中城市街道的平均规模已达3—4万人，居委会的平均户数则达一千户左右。尤其是由于新居民区的大量兴建，出现城市居民的市内大流动，再加上户口除了儿童入学对外居民生活并无多大影响，因而出现城市内的户籍与居住地脱离的现象。同时，由于城市的发展，市区划调整，农转非即农民转为居民，城市社区中农居混杂的现象日益增多，开始出现街道、居委会管理不到位的现象。

权力小，主要是街道、居委会与市和区政府的各个条条部门之间矛盾交叉，城市基层社区组织出现“看得见的管不着，管得着的看不见”的情况，街道、居委会没有执法的职能但要管理城市的基本生活秩序，各个执行部门有权执法却又没有力量直接把法律落实到

基层，结果条块之间推诿扯皮的现象经常出现。

服务少，主要是街道、居委会对于居民缺乏服务手段。现阶段城市的社区服务，已经从单纯物质扶助的福利和救助发展到对社区居民物质和精神需要的全面服务。当然，这种全面并非是包罗万象，其基本特征是，围绕如何提高社区居民在社区中的生活质量问题，组织和指导社区居民运用自助和互助的方式，解决社区居民中的各种生活难题和公共福利，以及提高和完善救助性的社会福利服务。具体说，当今社区服务的内容一是面向传统福利和救助对象的社区服务。这主要是针对民政工作对象的社区服务，这方面的服务对象越来越少。二是为社区居民中有困难者提供便利、帮助他们解决困难改善生活的服务，即便民利民的服务。三是对整个社区的物质和精神需要的服务，主要是改善社区居住环境、人文环境的服务。在这方面尤其缺少服务。因为各街道和居委会同普通市民联系不太密切，缺少集教育、服务、生活、娱乐、保障等为一体的社区服务中心和服务网点。

参与差，是说居民几乎不参与社区的活动。居委会的选举，虽然有法律明文规定，但由于可以实行居民代表选举，许多地方都把居民代表选举居委会作为普遍通行的制度。这样，组织选举者可以随意确定居民代表因而省掉许多麻烦，选举有时成了走过场，居民对居委会缺乏认同。因为，居民对社区的参与是双向的，如果居委会对居民关系不大，一方面，居委会没有能?用裉峁┧

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遇到了问题和困难也很少求助于居委会。因而对居委会的选举也缺乏兴趣。由于缺乏基层选举参与的基础，居民对居委会开展的各种社区活动缺乏主动参与的积极性，从而导致各类志愿者服务活动不易开展。

五是社区组织力量比较薄弱，其机构设置、人员配备、经费来源、基本设施与所承担的职责任务不适应。有些工作区政府缺乏相应的机构，管理职责无法履行，有的虽然设置了机构，但由于人员或设备等力量较弱，而影响到任务的完成。作为社区管理的主体——

街道办事处，是人民政府的基层组织，为本辖区人民群众服务是义不容辞的责任，理应发挥“上为国家分忧，下为人民解愁”的作用。但街道只能行使部分政府职能，在城市管理、经济建设、社会保障等诸多方面不能实行责、权、利相统一，进而造成执法的政出多头，相互配合不够和整体工作成效不高的现状。加上办事处、居委会还缺少年富力强，文化层次高，懂得现代社区管理，熟悉市场经济条件下的基层政权运作与广大居民之间互动规律的干部；相反，干部年龄老化，专业、文化知识结构不合理、业务素质不高相当突出，在很大程度上也制约着社区管理和服务作用的发挥。

六是对社区管理权力缺乏监督和制约：1、监督的主客体错位。 本应居民是监督主体监督社区权力的使用，但往往不尽人意。如在城市违章搭建这个问题上，1996年南京市政府的统计指出，居委会的违章搭建数占总数的40％。因为产生经济效益，所以即使防碍居民日常生活也不予理睬。2、监督运行方式单一，主要是由上而下，上行监督较少。3、监督缺乏必要的协调。社区内有各种监督组织，但因职权不明，协调不力容易造成多方插手或相互推诿现象。4、监督制裁软弱。 监督组织没有仲裁权力或仲裁权力很小，往往只能做一些督促、调解工作。5、 监督法规不健全、监督制度不完备、缺乏可操作性。总之，社区内由于监督体系不完备、机制乏力，很难保证社区权力的正确行使。

城市社区管理亟待改革和加强

首先，观念更新与培养新型社区干部同步。必须更新现有街道、居委会干部的观念，请专家和有丰富经验的领导讲课，加强培训工作，使街道和居委会干部学习社区管理，熟悉现代社区工作，扩大服务。另一方面，要着手培养新型社区级干部，将年富力强，有能力、有经验、有知识的干部放在基层，壮大基层的组织力量。或面向社会招聘基层干部，在街道、居委会锻炼，学习新知识，逐渐将这些人培养成为社区干部主干，将来街道、区级干部以此为基础，形成中国新一代城市管理干部群体，推动城市现代化建设。

其次，调整建制，下放权力。要对街道、居委会的建制进行调整，使基层组织能够真正对居民管理到位。同时要从各地实际出发，针对中心城区和城郊结合地区、老城区和新建居民区的不同特点，调整街道和居委会的设置规模，建立和健全居民小组，使城市居民能够在新的体制下重新组织起来。特别是要依照责权利相一致的原则和法律法规的授权及城市中区一级政府的委托，使街道办事处行使相应的政府管理职能。街道应该对辖区内的社区管理、社区服务、社会治安综合治理、精神文明建设，街道经济发展行使组织领导、综合协调、执法监督检查等行政管理职能，对地区性、社会性、群众性的工作负全面责任。要改善和健全街道行政执法体制，要使街道能够行使环境卫生、园林绿化、环境保护、市容市貌、路政管理等方面的综合执法职能。要按照财随事转、费随事转的原则扩大、充实街道的财力。

第三，加强居委会自身建设，提高其社区服务水平。居委会作为最基层的城市社区组织，对城市社区管理具有不可或缺的功能。一是满足社区成员物质和文化生活需求的功能；二是社区内全体成员的参与功能；三是社区内人与人之间的互助功能；四是社会控制功能；五是对社区成员的社会化功能。而要想完成社区组织的功能，必须要从加强居委会自身建设做起。居民委员会作为城市基层群众性自治组织，它既不是一级政权，也不是行政性的单位，就它本身而言，没有一种强有力的行政性的指挥和制约手段。它开展工作不能采取行政命令式的工作方法，而只能靠自己组织的凝聚力和居民群众的自觉参与。对与居民委员会这样一个群众性的自治组织来说，其凝聚力的强与弱，群众自觉参与的程度如何，是至关重要的。实践证明，搞好社区服务和建设是增强居委会凝聚力的行之有效的重要途径，要注意关心和解决广大居民群众日常生活中的困难，解决那些一家一户解决不了、居委会通过努力却能够解决的问题。

要使居委会真正履行其功能，还必须使居委会工作得到制度化、规范化：一是健全居委会工作制度化、规范化运行机制，包括：（1 ）强化居委会制度化、规范化的导向机制；

（2）完善奖优罚劣的激励机制；（3）加强居委会制度化、规范化的整体调控机制；（4）健全民主监督的制约机制，充分发挥社会协商对话、信访、举报、民意测验以及大众传媒等监督渠道和手段的作用；（5）建立法规的保障机制。 二是完善居委会选举制度、依照《居委会组织法》让群众民主选举产生一个好的领导班子。也就是做到江泽民同志在十五大报告中所指出的：“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督”。三是坚持开好居民和居民代表会议，健全居民会议制度，加强与广大居民的经常性联系。四是抓好居委会基础制度建设，加强和完善居委会制度化、规范化管理的建档体系，改变过去凭脑子、一本帐做工作的传统方式，注意各种资料的收集，建立起居委会业务档案。