中国农村养老保险研究文献与评析

中国农村养老保险研究文献与评析

作者：张云凤 陈胜开

来源：《现代商贸工业》2013年第21期

摘要：改革开放之前，我国农村居民的养老保障主要是“家庭供养+集体保障”。改革开放以后随着农村集体经济的萎缩，农村居民的养老保障回归到家庭保障为主的模式上。针对这种水平低、风险性高、可持续性差的养老保障模式，学术界进行了诸多的批评，并在此基础上进行农村养老保障模式的研究。 关键词：中国农村；养老保险 中图分类号： F2

文献标识码：A

文章编号：16723198（2013）21003602 1农村养老保障的现状研究

1.1关于农村社会养老保障模式选择的研究

大部分的研究者主要从两个方面论述由于土地保障和家庭养老功能的弱化使得传统的养老方式越来越不能满足农村老年人的养老需求，其一是政策的约束如城乡二元经济结构、户籍制度、土地产权制度等，另一方面是外在因素的阻碍如城市化、工业化等。所以农村家庭的养老模式必然要向社会养老模式转变。杨翠迎认为，我国尚不具备建立全国性的农村社会养老保险的条件，现阶段的农村养老需要家庭养老、社会养老保险、社区养老等养老方式的通力合作。阳义南认为我国应该建立家庭养老、自我养老、社区养老和社会养老四种方式相结合的模式。从当前的研究来看学者们大都认为农村的传统养老模式已经不适应当今社会的养老需求，需要依据我国经济的发展实际需要寻求多样化的养老模式。 1.2关于农村不同人群社会养老保障方式的研究

这个关于农村不同人群的研究重点主要是计划生育家庭的养老问题和“空巢”老人的养老问题。在计划生育家庭方面，研究者认为政府应当为农村计划生育夫妇养老做出制度性的长期安排，使他们在老年时期获得更高的生活水准；对于农村“空巢”老人大多数学者提出了农村养老保险和社区照顾相结合的保障机制，使“空巢”老人得到更好的照顾；但是这些研究仍停留在“补缺型福利”观的层次上。我们应该建立的是覆盖全体农民的养老保障制度，在全覆盖的基础

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上再针对不同人群制定不同的标准，使农村特殊人群如计划生育家庭和“空巢”老人也能老有所养。

2农村养老保险制度建立过程的研究

无论从国家政策还是学术研究上都认为应该建立覆盖全体农村居民的社会养老保险制度，这是建立健全农村社会保障制度的基础。我国农村社会养老保险制度的发展历程分为四个阶段：试点、推广、整顿和创新发展阶段，习惯上将试点、推广和整顿成为旧农保时期，创新发展阶段至今成为新农保时期，相应的学术研究领域也分为两个阶段。 2.1关于我国农村“旧农保”时期的研究

20世纪80年代中期开始，经济比较发达的农村地区开始探索创建社会养老保障制度。1991年民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，该方案确定了农村养老保险制度的一些基本原则，根据此方案各地从1991年开始逐步开展了农村社会养老保险制度建设工作，到1998年全国已有2123个县（市）和65%的乡镇开展了农村社会养老保险工作，参加农村社会养老保险的农村人口达到8025万，农村养老保险基金收入31.4亿元，支出5.4亿元，当期结余26亿元，期末滚存结余166.2亿元。但是由于政府机构改革，农村社会养老保险的管理由民政部移交给劳动和社会保障部，之后由于多种因素的影响农村社会养老保险工作开始出现停滞状态，1999年国务院决定对已有的业务施行清理整顿，停止接受新的业务。这一时期学术界的研究主体主要有三个，即：农村社会养老保险的可行性争论、对农保方案设计的研究、农保基金筹集机制及运行机制的讨论。 （1）关于农村社会养老保险可行性的争论。

关于农村社会养老保险的可行性争论分为“可行”论和“不可行”论。“可行”论代表有卢元海、韩汉博等，他们通过对农保制度建立的条件，如宏观经济、农民的缴费能力及政府的财政承受力等经济指标的角度来分析研究，认为当前建立农保制度是可行的；“不可行”论代表有梁鸿等，他们从中国农村社会保障制度的特殊性出发认为现阶段城市依然是中国经济改革的中心，政府应当向城市的发展倾斜，同时由于农村地区经济发展严重不平衡，这些因素阻碍了农保制度在全国范围的建立，所以全国范围内建立统一的农村社会养老保险是不可行的，建议有条件的农村地区优先发展。

（2）关于农村社会养老保险方案的研究。

以陈少晖为代表的研究者认为农保方案设计的缺陷在于缺乏社会保险应有的社会性，即农保方案在设计中出现了政府责任的严重缺失，农保方案实际上是让农民自愿储蓄，政府不提供经费或是提供的经费远远低于农民自己所缴纳的费用，不仅起不到社会互济的作用而且还严重打击了农民参保的积极性，这也是旧农保失败的重要原因。 （3）关于农村社会养老保险基金筹集机制与运行机制的讨论。

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农保基金筹资机制问题的焦点主要有公共财政在农保筹资中的缺位以及筹资标准低、保障能力差。针对以上两方面卢元海认为农村社会保障的创新之路是实物换保障即将农产品、土地等食物转换为保险费；刘万则通过农村社会养老保险的财政可行性研究指出财政补贴农保在经济上是完全可行的。关于农保基金的运行机制，学者一致认为农保基金面临监管不力、投资渠道单一、保值增值能力差等方面的挑战，并且由于农民投资有限、收益率低下导致农保基金陷入停顿的风险。

学术界关于“旧农保”时期的研究已经很全面但是大多局限于对旧农保制度本身进行分析，其中政府的责任和公共财政是分析的重点，而忽视了对制度环境的分析，所以提出的政策趋向同化而缺乏针对性。同时研究还将农民自身边缘化，农民没有进入研究者的视野，事实上农保作为一项社会政策在实施中是政府与农民之间互动的过程，但是大多数研究并没有将农民纳入研究框架。

2.2关于我国农村“新农保”时期的研究

“新农保”时期即我国农村社会养老保险的创新发展阶段，这一阶段起始于2002年11月十六大，在十六大报告中提出：“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”，这一提案启动了新型农村社会养老保险的试点工作，农村社会养老保险工作进入新的发展阶段。这一阶段的研究主要围绕农村社会养老保险的新模式展开，主要研究有： （1）关于试点地区新农保制度的模式比较与总结。

学者们研究表明新的农村社会养老保险制度主要有三种模式：第一种是个人账户模式，这种模式在经济比较落后的地区实行的较多，代表性的有“吕梁模式”等；第二种是仿城保模式，代表性的有“无锡模式”；第三种是个人账户和政府提供的基础养老金相结合的模式，代表性的有“北京模式”，后两种模式在经济较发达的地区实行的较多，这几种模式都强调政府的责任、公共财政的支持以及农民参保的自愿性。

（2）关于新型农村社会养老保险基金筹资机制的研究。

由于国家已经在筹资主体上确定了大方向，因此这一阶段相比较于上一阶段更加注重操作化的细节。一是探索农民缴费的自愿性与强制性相结合的可行性和具体方法，比如“宝鸡模式”中家庭成员参保后老年人免费享受养老补贴的激励机制。二是在农民个人缴费方式上主张灵活性和多样性相结合，比如尝试“粮食换保障”的“霍邱模式”就是筹集资金的重大创新。 （3）关于新型农村社会养老保险制度中公共财政的作用研究。

围绕公共财政的研究，主要有以下两个方面：一是关于公共财政的支持模式与方式的研究，史锦华等强调从改革财政体制和加大中央财政对新农保支持力度两个方面形成公共财政支持模式，在试点过程中已经形成缴费补贴、基金贴息、老人直补、待遇调整等四种财政投入方式；二是公共财政框架问题，贾海珍、李红等提出在公共财政框架下看待新农保建设，公共财

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政不仅要为新农保提供基本的制度支持和物质支持，国家各级财政还要根据不同对象给予一定程度的支持，形成多层次的农村社会养老保险制度。

以上针对新农保的研究主要是针对新农保试点工作中出现的问题提出指导性意见，其中试点模式的总结和公共财政是研究的核心。但至少存在以下两点问题：首先，任何一种制度的创新都适应了该地区特殊的发展需要，因此模式的总结并不是研究的重点，重点该试点为什么会发展出这样的新农保制度以及其背后的动力机制，否则单一地区的经验创新很难上升为国家政策制定的依据；其次，现阶段的重点不是讨论各级财政分担比重，而是将公共财政投入的方式、方法及水平与不同的地区新农保的基本模式相结合，考虑如何与当地农民的养老客观需求相结合。 3结论

中国农村社会养老保险是一个十分复杂的理论难题，目前正处于艰辛的探索阶段。尽管当下在农村社会养老保险的研究中还存在这样那样的问题，但我们相信这项研究工作不会停滞不前。在未来的研究成果中一定会为我国农保制度的推广和实施提供更加科学的理论指导。相信，在不久的将来我国农民也会摆脱老年时生存的困境安享晚年。 参考文献

[1]阳义阳.四支柱模式：农村养老保障体制研究[J].农业经济，2004，（4）.

[2]杨翠迎.中国农村养老保障何去何从？—农村养老保障现状与问题的思考[J].商业研究，2005，（8）.

[3]郑成功.中国农村社会养老保障政策研究——将农村居民社会保障与计划生育有机结合的政策选择[J].人口与计划生育，2008，（3）.

[4]卢元海.中国农村社会养老保险制度建立条件分析[J].经济学家，2003，（5）. [5]韩汉博.建立我国农村社会养老保险制度的可行性分析[J].社会科学家，2008，（10）. [6]史锦华.我国农村社会养老保险基金筹集模式探讨[J].乡镇经济，2008，（8）.

[7]贾海珍.公共财政框架下的农村养老保险制度建设研究[C].改革中的农村养老保险制度学术研讨会交流论文，2007.

[8]李红.构建农村社会养老的财政制度安排[J].现代商业，2008，（3）.