[摘要] 2017年，我国食糖产业呈现“产量增长、需求平稳、进口下降、库存降低、行业盈利”特征；为平衡市场供求、减轻储备库存压力，2016-2017年国储糖和地方储备糖先后抛储151万吨；2017年对配额外食糖进口征收保障措施关税，减缓了进口糖对国内市场的冲击。我国食糖产业面临五个问题：缺乏有效的生产扶持政策体系；糖料产业基础竞争力不足，制糖成本高；原料不足引发产需缺口加大；“蔗工荒”问题严重；甜菜种子加工分级与丸粒化包衣技术制约自育种子推广。2018年我国食糖产业呈现“产量增加、消费平稳、进口有序、糖价震荡下行”趋势。为此，本文提出尽快构建以目标价格为核心的糖料生产扶持政策体系等六项建议。
关键词：糖料产业；发展趋势；目标价格；竞争力
一、2017年我国糖料产业发展状况
2016/17年糖料与食糖产业发展呈现“产量增、需求稳、进口减、去库存、行业盈利”的总体特征，具体表现为以下几个方面：
一是糖料与食糖产量小幅增产，国内产不足需下前期库存和进口使得供给宽松。在2014/15年至2015/16年连续减产后，2016/17年我国糖料与食糖产业进入恢复性增产周期。2016/17年全国食糖产量为928.82万吨，较上年度870.19万吨增加6.74%。其中，产甘蔗糖824.11万吨，较上年度增加4.95%，占食糖产量的88.73%；产甜菜糖104.71万吨，较上年度增加23.22%，占食糖产量的11.27%。同期全国食糖消费量为1500万吨，同比基本持平。仅从产量和消费量来看，产不足需571万吨，然而上年末740万吨的国家储备以及工业库存，国内食糖供给宽松有余169万吨。食糖进口和形形色色的走私糖，放大了2016/17年食糖供给宽松的程度。
二是国内糖价以震荡下行为主，贸易保障措施下进口糖有所减少，国储糖抛储增加食糖供给。2016年10月-2017年12月，国内糖价总体经历了先上涨、后下滑、之后区间震荡态势，上半年在6500元/吨至6900元/吨之间运行为主，下半年价格区间
下移，以6200元/吨至6500元/吨区间震荡为主。根据《关于对进口食糖采取保障措施的公告》（商务部公告2017年第26号）5月22日起，我国对配额外食糖进口实行贸易保障措施，即配额外食糖进口除了50%的关税之外，征收保障措施关税（2017年5月22日-2018年5月21日为45%、2018年5月22日-2019年5月21日为40%、2019年5月22日-2020年5月21日为35%），食糖进口大幅下滑。按照榨季来看，2016/17年累计进口228.19万吨，同比下降38.82%；按照自然年度来看，2017年进口229万吨，同比下降25.2%。同时激发了非正规进口糖流入。为保障食糖市场供应和价格平稳运行，2016/17年度国家先后对国储糖进行抛储101.58万吨；广西也对地方储备糖进行了抛储，2016年10月抛储17万吨，2017年9月抛储32.67万吨。
三是我国食糖呈现一定的“去库存”特征。2017年食糖呈现去库存特征，2017年9月底全国工业库存为近6年来次低，广西和云南第三方库存也处于低位。
四是国际糖价下行震荡，经历先下跌后低位震荡态势。2016年9月，印度和泰国因干旱导致甘蔗生产大幅减产超预期，国际糖价大幅上涨，28日涨到525.33美元/吨，创4年多来新高。2016年4季度，
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产业聚焦国际糖市以震荡上涨为主。2017年上半年，国际糖价以震荡下行为主，市场普遍预期2017/18年食糖市场将供应过剩，关注焦点为巴西中南部甘蔗种植区的天气，以及厄尔尼诺影响对印度作物带来有益降雨的可能性。7月，受巴西霜冻、产量低于预期、雷亚尔升值、空头回补、技术买盘支撑等因素推动以及超跌反弹因素影响，美国洲际交易所（ICE）原糖止跌反弹，下半年在308-353美元/吨区间内震荡为主，2017年12月收盘于333.70美元/吨。
五是糖农增收、糖企增效，产业链主体收益回升。2016/17年国内糖业形势有所好转，糖农增收38亿元，糖企盈利32亿元，利润较上年增加23亿元。由于产业链主体利益整体回升，新榨季糖农种植意愿有所恢复。
二、2017年糖料产业发展面临的问题
2017年糖料产业发展面临的严峻问题包括：一是尚未建立有效的生产扶持政策体系，产业链市场波动风险较大。全球食糖主产国，无论是食糖净出口国、净进口国还是基本平衡国，均将食糖作为战略物资实行重点管理，并配套实施了一系列生产扶持政策，保障产业发展。从我国市场运行现状看，主要实行临储政策，产业链剧烈波动风险较大。首先，糖价剧烈波动，短时间内经历“过山车”行情，食糖市场和食糖产业大起大落现象显著。其次国内外食糖价格传导之间缺乏“风险闸”，两者高度联动。与国内形成对照的是，美国通过一系列生产扶持政策，使得国际原糖价格处于352.42美元/吨时，美国国内糖价可大致稳定在460.34美元/吨的目标价格。这些情况表明，中国糖料与食糖产业亟需建立有效的生产扶持政策体系，目标是构建糖业可持续发展机制，避免价格震荡对糖料产业的冲击。
二是糖料产业基础竞争力不足，制糖成本与世界主要食糖出口国差距较大。2017年12月1日，我国柳州糖价比巴西进口糖完税价（配额内）高出2711元/吨，比泰国进口糖完税价（配额内）高出2699元/吨。我国糖价与巴西、泰国进口糖的差异反映了制糖成本的差距。我国吨糖成本分别是巴42中国农垦 2018.7
西、泰国、印度的2倍、1.71倍和1.6倍，其中，原料成本约占78.78%，加工成本约占21.22%。单位生产规模小、基础竞争力先天不足，导致糖料成本偏高（内蒙古甜菜70%实行机收，甜菜成本较甘蔗成本每亩低700元），这是我国糖业短期内的现实基础。巴西、泰国、澳大利亚甘蔗户均规模分别为40公顷、25公顷和80公顷，而广西仅0.4公顷，分别是巴西、泰国、澳大利亚的1%、1.6%和0.5%。我国甘蔗地块小且蔗区大多地处丘陵红壤旱地及坡地，土壤贫瘠，春旱、秋旱现象普遍。生产组织化程度偏低，综合机械化普及率有所提高，但机收技术严重滞后，主要靠手工作业，人工成本占到甘蔗生产成本的一半。机收往往需要以适度规模和土地平整为基础，还需要品种、种植、砍收、运输以及糖厂压榨工艺与之配套，这直接制约了这些土地上新品种的推广、灌溉技术的运用和机械化的发展。
三是原料不足引发产需缺口加大，产业保障能力有所下降。2016/17年，我国糖厂产能加大而糖料不足问题日益凸显，糖料产量年际波动较大，制约发展的瓶颈难以突破，食糖需求较为平稳，形成了571万吨的产需缺口。受比较效益影响，全国糖料种植面积从2012/13年的190.23万公顷降低到2016/17年的139.58万公顷，下降了26.63%，全国食糖产量从2012/13年的1306.84万吨下降到2016/17年的928.82万吨，下降了28.93%，食糖产量占消费量的比率降到62%，食糖产业保障能力有所下降。
四是“蔗工荒”问题严重。主产区的监测结果表明，54.43%的蔗农认为“劳动力雇工短缺，种植砍收出现蔗工荒”是甘蔗生产过程中面临的突出问题。从行业总体来看，我国蔗农平均种蔗年龄为47岁，全程机械化滞后，甘蔗产业面临劳动力年龄偏大以及人工费用高限制种植收益等问题，这将成为甘蔗产业发展的不稳定因素。
五是甜菜自育品种进展显著，甜菜种子加工分级与丸粒化包衣技术制约推广。我国甜菜育种科研工作取得较大突破，近年陆续有自育单粒新品种审定，但由于种质资源匮乏，品种根型与整齐度、块根产量等与国外品种仍存在差距。目前我国甜菜生产中，大面积推广应用的机械精量直播和纸筒育苗
移栽所需种子均为丸粒化包衣单粒型种子，国内自育审定的遗传单粒种，产量、质量表现不错，但甜菜种子加工分级与丸粒化包衣技术不过关，种子加工设备落后，丸粒化加工后种子发芽率达不到95%以上，这严重制约了国产自育品种的推广应用，目前生产中使用的丸粒化品种均为国外引进品种。
三、2018年糖料产业发展趋势分析
一是糖料面积稳中略增，2017/18年产糖量预计增加。2017/18年，我国糖料种植面积由上年139.6万公顷增加到141.7万公顷，增幅1.55%。其中，甘蔗种植面积约为123.13万公顷，增加0.67万公顷；甜菜种植面积约为18.6万公顷，增加1.53万公顷。在种植面积稳中略增以及气候较为适宜影响下，2017/18年估计产糖量约为1020万吨，其中甘蔗糖和甜菜糖分别约为907万吨和113万吨，如遭遇不利气候产糖量将低于估计值。
二是食糖消费基本平稳，糖价震荡运行下进口量仍然较大。2017年我国食品工业平稳增长，1-12月国内七类主要含糖食品累计产量均呈增长趋势，增幅为0.74%-7.24%。从增幅来看，七类主要含糖食品增幅由高到低排序如下：冷冻饮品（7.24%）＞碳酸饮料（6.07%）＞速冻米面食品（5.90%）＞乳制品（4.17%）＞果蔬汁饮料（4.06%）＞罐头。考虑到淀粉糖的替代，2017/18年食糖消费估计为1500万吨，与上年基本持平。尽管巴西、泰国等生产成本明显低于我国，贸易保障措施下进口食糖“按需、有序、平稳、可控”，2018年进口糖300万吨以内的可能较大。
三是国内食糖市场实际供给宽松，糖价震荡运行可能较大。仅从国内食糖产量和消费量来看，食糖产不足需；考虑到前期库存和假定300万吨的食糖进口量，国内食糖市场供给宽松，属于去库存阶段。因此，考虑到国际糖市供给过剩以及国内食糖市场的供求格局，国内糖价震荡运行可能较大。
四是糖农收益稳定而糖企收益可能下滑，根本上取决于糖价走势与产业政策。在糖价震荡下行预期下，鉴于广西、云南、广东、内蒙古、新疆等地
产业聚焦糖料收购价均已经确定，糖农收益较为稳定而制糖企业受食糖销售价格影响可能下滑，因此，2017/18年制糖企业收益可能差于2016/17年，在国内糖价与食糖产业支持政策下制糖企业有望保持盈利。
五是全球食糖市场预期供给过剩，国际糖价震荡下行可能较大。据国际糖业组织（ISO）预测，2017/18年，由于泰国、欧盟、印度、中国食糖增产，全球食糖市场可能供给过剩500万吨。巴西受到糖价和原油价格的影响会调整糖醇比率，而甘蔗品种退化等因素影响单产，双重因素共同作用使得巴西食糖产量存在不确定性。ISO预计2017/18年全球糖产量将攀升6.6%至1.794亿吨，而消费量预计仅增加1.7%至1.744亿吨。并且有迹象显示，2018/19年全球糖市将供应过剩300万吨。由于预计糖市供应在2017/18年和2018/19年连续两年供给过剩，因此糖价前景并不乐观。ISO认为，即便巴西继续提升乙醇生产比例，也只是会降低2018/19年的全球糖市供应规模，并不会令糖市在2019年之前回归供应短缺。未来国际市场重点关注巴西、泰国、中国、印度的产糖和政策状况，汇率、石油价格变动对巴西糖产量也有影响。
四、糖料产业发展政策建议
糖料产业发展涉及到我国边境地区4000万糖农的切身利益，关乎所在地区经济发展和社会稳定，战略地位重要。国家有关部委在制定宏观调控政策和对市场进行干预时，要坚持“食糖立足国内”的战略方针，从保护4000万糖农利益和维护边疆地区社会稳定出发，保障行业走上良性发展轨道。
一是尽快构建以目标价格为核心的糖料生产扶持政策体系，稳定我国糖业的基本保障能力。糖料与食糖产业亟需构建“组合拳”产业政策体系，稳定生产者利益和产业发展。该政策体系应考虑生产者利益稳定机制、目标价格、收入保险多策并举，即短期尽快通过转移支付等措施稳定生产者利益，稳定糖业基本保障能力；中期试行“目标价格政策”，构建糖业可持续发展的政策基础；长期试行，条件成熟时可借助
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（3.75%）＞糖果（0.74%）“收入保险”或者“价格保险”产业聚焦“保险+期权”或者“保险+期货”的模式通过期权保费补贴构筑糖业的风险保障工程。
二是加大中央及地方财政对基础性研究和产业升级的支持力度，提升糖料产业综合竞争力。首先，发改委、财政部、农业农村部设立糖料生产专项资金，重点支持高校、企业和科研机构加快良种繁育和品种研发，开展抗病、抗逆、高品质、适宜机械化种植新品种的选育，积极推进节水、减肥、减药、病虫害绿色防治及全程机械化建设等节本高效综合栽培技术模式的研发。其次，发改委、工信部、财政部设立技术装备改造专项资金，重点支持制糖企业技术改造、产业升级以及“三品战略”实施，主产糖省级政府加大相关配套政策和资金支持。再次，配合加快双高基地建设步伐，着力推进土地整合、节水灌溉和规模种植，改善糖料生产条件；加快优良新品种选育推广，优化糖料品种栽培结构，提高糖料良种覆盖率；全面推广综合农艺措施，包括测土施肥、深耕深松、地膜覆盖、甜菜纸筒育苗、病虫害防治等实用技术，为糖农提供适时技术指导，提高科学种田水平。通过综合施策，提高糖料单产和含糖率。
三是以市场为导向，培育多种形式的新型生产经营主体。有条件的区域，在以市场为导向的前提下通过推动土地流转整合，积极发展糖料种植大户、家庭农场和糖农专业合作组织，促进糖料生产专业化、规模化、良种化、集约化，朝着科学种田方向迈进。
四是加快种子丸粒化加工技术与加工设备的引进与研发。国家立项支持，加快种子加工包衣及丸粒化技术与种子加工设备的引进与研发速度，促进甜菜国产自育优良品种的推广种植，改变国外品种一统甜菜生产的局面，确保我国甜菜生产中甜菜种子的数量安全和质量安全。
五是抓好甘蔗全程机械化技术推广，以降低生产成本，缓解劳动力不足约束。首先，我国食糖生产成本与国外有较大的差距，根本原因在于我国糖料生产单位规模小，机械化水平低，以人工为主的糖料生产成本高。要充分利用好2017-2019年我国贸易保障带来的珍贵机遇，配合《糖业转型升级行44中国农垦 2018.7
动计划（2018-2022年）》，尽快提高甘蔗全程机械化应用范围，大幅度降低糖料和制糖生产成本。其次，树立全产业链思维，在具备条件的地块，以制糖企业为主体，着眼以机械化为核心的整体解决方案，综合施策，统筹解决标准蔗田建设、机具研发、良种良法推广、机械化生产体系构建、储运压榨等各环节的突出问题，支持推动广西500万亩“双高”基地和云南糖料蔗有条件的区域实现全程机械化。并因地制宜、分类施策，实行大、中、小型规模甘蔗生产机械化共同发展模式。最后，对于不适宜机械化操作的小型地块，可以借鉴泰国经验，采取适宜人工砍蔗的弧形弯刀，提高人均砍蔗效率（由1吨/日提高到2吨/日），但这需要糖厂对于夹杂物提高忍耐度，或在压榨甘蔗的前端加装除杂机系统，在糖厂集中高效机械除杂，替代千万蔗农在地头低效率分散除杂。
六是严打走私，确保实施贸易保障措施的效果。实行贸易保障措施后，要避免进口糖减少的部分被非正规进口（走私）替代，进而对国产糖的消费形成“挤出效应”。需要多部门联动严打走私，避免走私形式更为隐蔽复杂多元化，巩固贸易保障措施给糖业带来的三年难得发展机遇。
（本文系“农业农村部、财政部国家现代农业；教育部人文社科青年基金项目（13YJC790097）；国际农业研究体系‘主要国家食糖市场稳定政策跟踪研究’”部分研究成果）（作者单位：北京工商大学 内蒙古农牧业科学院）
责任编辑：蔡基松
（糖料）产业技术体系建设专项资金（CARS-170601）
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