中国农业发展的转折性变化和政策走向

作者：叶兴庆

来源：《农村工作通讯》 2017年第18期

我国农业正处于转型阶段，不仅包括从粗放、透支到集约、永续的资源利用方式转型，从“家家包地、户户种田”到经营权流转、适度规模的经营方式转型，而且包括从增产导向到竞争力导向的农业支持政策转型。以增产为导向的农业支持政策体系向以竞争力为导向的农业支持政策体系转型乃大势所趋。根据国内外农业生产成本和农产品价格对比关系的变化，借鉴发达经济体农业支持政策转型的经验教训，加快构建我国竞争力导向的农业支持政策体系，提高农业的综合效益和竞争力，是推进农业供给侧结构性改革的重要内容，也是实现我国农业现代化的必然要求。

农业发展转向中速增长平台后的问题和挑战

农业也好，整个中国经济也好，经过了30 多年的快速增长，从过去的高速增长平台，已经转向一个中速增长平台。从整个国民经济来看，1979-2002 年， 中国GDP 年均增长率接近10%。近几年速度明显下降，去年是6.7%， 绝大部分专家也认为6.5% 是增长速度下一个台阶的标志。这意味着经济增长从过去30 多年10% 左右的增长切换到6.5% 左右的增长。再从农业发展来看，农业的情况与整体经济情况一致。过去3 年农业增加值年均增长4.5%，但最近两年，农业增长速度也在下降，去年是3.3%。中国这么大的一个经济体，过去30 多年农业GDP 年均增长4.5% 的速度是很高的，但是中国工业化、城镇化已经到了这个阶段，农业持续保持4.5% 的增长速度几乎是不可能的，因为随着恩格尔系数的下降，全社会的经济发展不需要这么快的增长速度，农业自身的条件也不可能支撑高速增长，农业增长也就可能从4.5% 的高速平台转向一个新平台。新平台的增长速度是多少？恐怕与宏观经济的新平台不太一样。2017 年，整个宏观经济的新平台大致为6.5%，但是农业新的增长平台还处于探索的过程。综合来看，中国农业增长能够维持在3%，保持10-20 年或许将是很好的成绩。

在这样的大背景下，中国农业会面临一些新情况，可以大致概括为3 个方面：第一，成本倒挂。导致劳动力成本、土地成本的快速上升，农产品成本明显超过主要农产品进口国的生产成本。第二，环境超载。欧盟在农业政策中将环境问题上升到非常高的高度，其实中国现在也到了这个阶段。第三，中国农业包括农民收入的增长动能衰减。之前支持农业和收入增长的高速平台里一些因素在新的平台里明显下降，而下一步在新的平台里怎么去培育支撑农业发展新的力量也需要探索。

成本倒挂成为最近两年中国国内研究农业政策的学者研究讨论的热点。2004 年以来，中国农产品贸易连续13 年赤字，今年上半年同样出现赤字，比去年同期上升较大，由此判断中国农业其实从2004 年开始，就进入了对外贸易依存度逐步上升的发展阶段，这个趋势恐怕还将持续，因为只要中国对外开放，只要中国的工业化、城镇化继续向前发展，中国农业贸易赤字恐怕就是一个新的常态。贸易赤字表象上看是价格倒挂，但是价格因素受短期供求的影响，实质还是成本问题。比较中美两国，中国主要农产品成本在不同年份陆续超过了美国，具体来看，玉米2011 年超过了美国，大豆2004 年超过了美国；总成本方面也比美国高不少，稻谷比美国高48%，小麦高33%，玉米高120%，大豆高114%，棉花高89%，花生高84%。而且成本差异恐怕还在扩大，因为中国的成本上升速度明显超过美国的成本上升速度。

在环境超载问题上，中国目前6.2 亿吨粮食产量、1.8 亿吨肉类、7000 万吨水产品，以及棉花等作物，这么大的产能和成就，是以牺牲生态环境为代价的，相当一部分产能从环境角度看是不可持续的，也是未来需要逐步退出的产能。在这个过程中，对整个农业政策体系带来重大挑战，包括农业补贴政策需要去适应这样的重大变化。

此外，支撑农业发展、农业增收的动能在不断衰减。前些年财政收入增长速度非常快，对农业投入的增长速度也很快，但是这些年速度降下来。2011-2016 年，全国一般公共预算增长速度以前是两位数，到去年下降到4%。财政对农业的支持，2001 年加入WTO 时达成的协议，前些年有非常充足的利用空间，但最近几年空间逐步缩小。例如关税配额，稻谷、小麦、玉米三大谷物关税税率只有65%，而日本大米1999 年4 月份实行关税化后，征收每公斤351 日元的配套关税，按照当时价格算是778% ；韩国2015 年实行关税化之后，关税是513%。也就是说中国与韩国、日本同样都是人多地少、小规模农业占主导，但他们以778% 和513% 的关税税率保护国内大米市场的安全。中国现在按照65% 的关税进口大米到国内还是安全的，比国内大米价格还要高，但是这个高的边际也不会太高，而且安全期也在逐步减少，如果未来国外大米仍按照65% 的关税进入中国市场将会对中国农业发展带来一系列挑战。

推进农业供给侧结构性改革的三条主线

在成本倒挂、环境超载、动能衰减的系列问题下，出路就是推进农业供给侧结构性改革，提高农业的效益和竞争力。今年中央一号文件把推进农业供给侧结构性改革作为一条主线，下一步要沿着三条主线往前推进，也是最核心的三个方面。

提高中国农业的竞争力。解决农业结构性问题，需要借鉴欧美加入WTO 以来在农业政策方面的一些调整经验。目前中国的农业支持政策仍是增产导向的，应尽快转向竞争力导向。怎样转向竞争力导向？从中国这种小规模农业来讲，提高竞争力应坚持两条规则。一方面，在成本和价格方面提高竞争力。通过降低成本增强价格竞争力，比如针对价格倒挂改变政府托市收购政策，棉花、大豆实行目标价格补贴，玉米实行收储制度改革，大思路就是价补分离，在市场决定价格的情况下，国内市场的价格才能真正降下来，这样价格倒挂程度就能有所缓和。另一方面是扩大经营规模。中国是小规模生产占主导，无论农业劳动力转移到什么程度，哪怕只留下1% 的农业劳动力从事农业生产，中国农业规模仍然赶不上新大陆国家，也赶不上欧盟国家。但是中国在扩大经营规模、提高农业劳动生产力方面还有很大潜力，潜力还没有充分挖掘。第三方面，需要调整农业支持政策。根据OECD（经济合作与发展组织）的资料，近些年中国农业支持水平上升较快，但存在一个大问题，中国农业支持结构有相当一部分是市场价格支持，这部分要降下来，同时加大对一般公共服务的支持，包括土地整治、中低产田改造、节水灌溉、农业科技、农业机械化。通过对这些领域的支持，能够降低农业生产者的直接成本。要提高小规模农业的竞争力，需要把精力放在特色和功能上，通过延长产业链、保障农产品质量安全、发挥农业多功能性等，发挥小规模农业的比较优势，下一步重构中国农业支持政策体系要把这些方面作为重点。

提高农业可持续发展的能力。2004 年以来，中央政策已经开始采取一系列措施加大对农业环境问题的治理力度，包括农业部近年来实施的“一控两减三基本”，其实有些地方化肥、农药使用量已逐年下降，下降的速度比预计的要快，不需要到2020 年就能达成目标。在提高农业可持续发展能力中要关注种植业和畜牧水产养殖业。种植业要促进边际产能退出，6.2 亿吨的粮食产量来之不易，相当一部分来自边际产能，如果把生产者的财务成本和对环境破坏的外部成本都算在内的话，有相当一部分产能成本太高，这一部分高成本产能应该退出。现在已经着手规划，农业部提出“镰刀弯”策略，玉米非优势产区大概有五千万亩要退出，还有一些其他地区实施了轮作休耕试点。这些方面应该向欧盟学习，借鉴他们丰富的经验，相对成熟的政策。在畜牧水产养殖业方面同样也有边际产能退出的问题，包括生猪养殖、水产养殖、水产捕捞等。如果把对环境的影响、对环境造成的损害计入生产成本里的话，也有一部分产能成本太高，这部分产能也是应该退出来的。今年的中央一号文件在这些方面也提出了政策和措施，要求南方水网地区降低生猪养殖密度，江河湖海实施限捕、禁捕，近海捕捞按照农业部的规划从2015 年的1300万吨降到2020 年的1000 万吨。政府投入财政资金把产能退出来，这与工业领域的煤炭、钢铁去产能在政策操作上是一样的。

培育农业发展的新动能。旧的支持因素逐渐失效就需要新的因素支撑，而新的因素需要改革来释放。首先是改革产业劳动力分配问题，中国仍存在第一产业就业比重太高的问题，目前第一产业就业比重占27%，明显偏高。下一阶段，要注重培养新型职业农民，包括城市打工者中愿意回乡务农的人，需要把他们吸引回农村。农民工进城，年轻的文化水平高的都出去了，年纪大的文化水平低的留在农村，把中国现代农业发展交给留在农村的年纪大的文化水平低的人，恐怕是不行的。希望有一些年轻的、文化水平高的人能回到农村，提高发展现代农业的起点，要达到这个目标需要配套措施。其次是土地的问题。中国配套了较好的土地制度，实行三权分置和经营权流转。但农村建筑用地，包括宅基地，也希望下一步有所改革，把农村闲置宅基地、闲置房利用起来。最后是资金的问题。从财政的角度要增量有困难，所以现在通过财政投入的机制需要调整，要通过杠杆撬动更多金融资本和社会力量进入农村。在中国农村发展的资金问题上，农村金融也是重要困扰之一，下一步要加快农村金融改革步伐，在财政资金之外更多利用信贷资金，为新阶段农业农村发展提供更多金融方面的支持。

（作者系国务院发展研究中心农村经济研究部部长）