比较视角下中国金融监管模式的改革选择

２００９年第２期　总第１４６期　河南金融管理干部学院学报　ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＨＥＮＡＮ　ＩＮＳＴＩＴＵＴＥ　ＯＦ　ＦＩＮＡＮＣＩＡＬ　ＭＡＮＡＧＥＭＥＮＴ　Ｎｏ．２　２００９　Ｓｅｒｉａｌ　ＮＯ．１４６　比较视角下中国金融监管模式的改革选择　高　蕊　（中国人民银行郑州培训学院，河南郑州４５００１１）　摘要：基于国际视野比较分析各种金融监管模式的利弊和发挥其优势的背景。根据多年来各国改革的实践，得　出金融监管体制演进的一般规律。现阶段，金融监管改革与发展的趋势和方向都是朝着统一金融监管的模式演　进。顺应规律，在适当时机采取中国统一金融监管模式势在必行，为此，应尽快研究其具体框架、法律、法规等。　关键词：金融监管模式；统一监管模式；分业监管模式；不完全统一监管模式　中图分类号：Ｆ８３２　文献标识码：Ｂ　文章编号：１００８—７７９６（２００９　Ｊ０２—００４５—０５　一、不同金融监管模式的利弊分析　利用有限的监管资源，改善信息质量，获得规模效益，　具有成本优势；统一监管机构具有一致性和协调性，　实践中，金融监管模式分为分业监管模式和集　可倡导统一的监管理念，制定统一的监管目标，提供　统一的监管法规、工具、方法等，更有效地利用监管资　中监管模式（混业监管模式），以及介于二者之间的　不完全集中监管模式。　源监管被监管对象所有的经营业务，尤其是金融集团　的所有业务，并能更好地察觉其风险所在；统一监管　模式可迅速适应金融创新的需要，对新机构、新业务、　新产品能及时形成监管实务，避免监管真空的出现，　分业监管模式是在银行、证券和保险领域内分　别设置独立的监管机构，专司本领域监管的体制。　目前实行分业监管模式的代表性国家有意大利、荷　兰、波兰和中国等。各专业监管机构负责各自不同　的专业监管领域，职责明确，分工细致，具有专业化　优势；每个金融监管机构之间尽管监管对象不同，但　相互之间也存在竞争压力，具有竞争优势。但是，从　整体上看，各分业监管机构庞大，监管成本较高，规　模不经济；各监管机构之间的协调性差，容易出现监　管真空与监管重复，可能引起被监管对象的“监管套　利行为”；整个监管当局也缺乏对金融体系系统性风　险的把握。　降低新的系统性风险；统一监管机构职责明确、固定，　能为金融机构提供良好的社会服务，对整个金融系统　的风险责无旁贷，克服其他模式相互扯皮、推卸责任、　缺乏有效沟通与协作的弊端，减少监管缺位的现象。　但是，统一监管机构缺乏竞争陡，权力巨大，极易出现　官僚主义倾向，可能导致潜在的有价值的信息损失，　对潜在问题反应迟缓。因此，这种体制要求必须建立　一个能够使其潜在优势最大化、潜在风险最小化的制　不完全集中监管模式是指在金融业综合经营体　度结构与机制。　集中监管模式是指对金融机构、金融市场和金融　业务均由一个统一的监管机构负责全面监管的体制，　这个监管主体可以是中央银行或其他专设的金融监　管机构。早在２０世纪８０年代后期，北欧的挪威、丹　麦、冰岛和瑞典已经开始将分散的监管机构合并，成　制下，对完全统一和完全分业监管的一种改进型模　式。这种模式可按监管机构不完全统一和监管目标　不完全统一划分，具体存在形式有牵头监管模式（巴　西、法国）、双峰式监管模式（澳大利亚、奥地利）和　伞形功能监管（１９９９年后的美国）模式等。　不完令集ＩｆＩ　管模式的优势在于，第一，－ｊ统一　监筑：模式十¨比，一址　一定　度Ｉ　保持ｒ　僻机构　之　的竞／ｆ｝　ｊ制约作川；　址符　１＿＾：主体　』　竹　立综合性的金融监管机构，实行统一监管模式。１９９６　年以后，日本和韩国也转向这种模式。１９９７年，英目　的金融监管体制改革最为著名。统一监管模式可１　约监管者和被监管者双方的资源投入，可集中有效地　收稿日期：２００９—０２—２５　作者简介：高蕊（１９６４～），女，河南邓州人，副教授，经济学硕士，主要研究方向为金融监管与商业金融　・４５・　【金融监管】　高蕊　比较视角下中国金融监管模式的改革选择　领域内保持了监管规则的一致性，既可发挥各个机　行的模式是“发起并持有”，银行发起一笔贷款，一　构的优势，还可将多重机构的不利最小化。与完全　直持有它并且收息。但是在过去３０年中，这一模式　分业监管模式相比，这种模式降低了多重监管机构　逐步转型为“发起并销售，发起并分散”，银行把这　之间互相协调的成本和难度。同时，对审慎监管和　笔贷款发放之后，把它销售出去，把它证券化分　业务监管分别进行，避免出现监管真空或交叉及重　散　。这些金融创新产品同时兼具多个金融行业的　复监管。第二，具有分业监管模式的优点。其最大　性质，模糊了金融不同行业的差别，使监管所依据的　优势是通过牵头监管机构的定期磋商协调，相互交　机构监管模式越来越难以适应金融创新的需要。　换信息和密切配合，降低监管成本，提高监管效率。　（二）金融集团日益增多、金融全球化趋势不断　任何一种监管模式都不是完美无缺的，都有发　加深　挥其优势的背景和局限性。三种金融监管模式同时　２Ｏ世纪末，一些金融机构为了在全球市场保持竞　存在并运行，一般来讲，金融分业经营背景的国家更　争力，通过并购本国或外国的其他机构，逐步发展成　多采用分业监管模式；金融发展水平较高、业务融合　为金融集团，其市场份额迅速增加，从１９９０年到２００１　程度较深的国家更多采用统一金融监管模式。　年金融集团在银行业的市场份额从５３％上升到　二、分业监管模式变迁的动因　７１％，在证券业该比例从５４％上升到６３％，在保险业　该比例从４１％上升到７０％　。金融机构日趋庞大和　（一）金融机构商业模式出现重大变化　复杂，使金融资本的流动呈现纵横交错的特征，尤其　１．混业经营已成金融业主流。２０世纪３０—８Ｏ年　是发达国家之间金融资本的相互渗透和竞争、银团贷　代，西方发达国家存在两种金融体制，即以美国为代　款的发展、银行业对证券业的渗透及其国际化。　表的分业经营体制和以德国为代表的混业经营体制。　在金融全球化时代，由于各国的利率、汇率以及　２０世纪３０年代以来，直至１９９９年１０月《金融现代化　股市紧密关联，一国的经济、金融运行必然受到全球　服务法案》出台这一历史时期，美国一直实行银行与　金融市场的影响，特别是一国经济、金融形势的动　证券业分业经营的体制，该法案的颁布使美国重新进　荡，不仅在一定条件下通过全球金融市场迅速传递　入混业经营的时代。在这种背景下，过去追随美国实　到其他国家，从而对这些国家的经济和金融构成冲　行分业经营的国家，又纷纷放弃分业经营，转向混业　击，还会演化为地区性或全球性的金融危机（如　经营。英国的金融分业经营一直持续到１９９２年；日　２００７年４月以来的美国次贷危机）。　本在１９９８年ｌ２月彻底放弃分业经营；东欧国家在转　总之，混业经营、金融创新、金融集团化和金融　型时也实行了混业经营；韩国已基本完成了向混业经　国际化等使得金融监管必须随着金融业经营、机构　营的过渡；发展中国家如拉美的许多国家也实行了混　模式的重大转变作出相应调整。　业经营制度。　从西方发达国家历史经验来看，金融业大都经　三、金融监管模式的演进规律　历了一个从混业、分业后又混业的历史过程。如今，　（一）分业监管模式逐步向统一监管过渡　世界上所有发达国家和大多数发展中国家都实行了　与２０世纪３０—８０年代西方发达国家金融业存　混业经营。　在两种经营体制相对应，也存在两种金融监管体制，　２．金融创新如火如荼。２０世纪８０年代以来，　即以美国为代表的分业监管体制和以德国为代表的　金融业进入了激烈竞争的时代，金融机构倒闭事件　集中监管体制。　频繁发生，金融业放松管制、金融自由化以及快速发　２０世纪３０年代美国大危机之后的较长一段时　展的现代金融工程技术，推动着金融机构为了生存　期，主流经济学派认为，实行银行机构与证券机构的　进行大量的金融创新，向社会提供日益丰富多样的　混业经营，会发生证券业风险向银行业转移的现象，　金融产品和服务，通过这些产品和服务使得传统的　不利于银行机构防范金融风险。为此，１９３３年美国　银行、证券和保险行业之间相互渗透加深，如传统银　颁布《格拉斯一斯蒂格尔法》率先实行分业经营，相　①参见“２００８金融教育回顾与展望座谈会”，２００８年１２月２日。　②中国证监会研究中心：《关于各国金融监管体系的研究报告》第５—１１页。　・４６・　【金融监管】　应地，美国便采取了分业监管体制，于１９３３年、１９３４　年、１９３９年、１９４０年分别颁布了《证券法》、《证券交　易法》、《信托契约法》、《投资公司法和投资顾问　法》，逐步形成了货币监理署、联邦储备系统、联邦存　款保险公司（联邦一级）等机构监管银行业，证券交　易委员会监管证券业，各州保险监管部门监管保险　业的分业监管模式。强有力的金融监管对维护金融　业的稳健经营，确立公众信心发挥了重要作用，使二　战后经济在安全的金融环境下得到了较快的发展。　随后其他部分国家，如英国、日本、韩国、加拿大、澳　大利亚、新西兰以及拉美的一些主要国家，也相继效　仿美国的做法，对金融业实行分业监管。　德国、法国等欧洲大陆国家的金融监管体制则　依然维持集中监管的体制模式。二战后德国被分为　两个不同性质的国家，联邦德国在恢复经济的过程　中，按照西方体系缓慢建立起金融监管体制，直到　１９６１年７月《银行法》通过后，才有了统一的监管框　架，建立了隶属财政部的联邦银行监管局，负责对银　行业的监管。联邦德国的证券市场发展落后于西欧　其他国家，因此，在证券监管方面没有形成独立的体　系。民主德国实行高度集中的中央集权体制，监管　体制也是集中统一模式，金融监管主体是国家银行　即柏林国家银行。　２０世纪８０年代以后，实行混业经营的国家、金　融集团日渐增多。为了更有效地监管金融机构，控　制金融风险，应对新的挑战，实行分业监管模式的许　多国家和地区都对各自难以有效发挥作用的监管体　制进行了改革。从趋势上看，越来越多的国家认为，　采用集中监管模式更有利于大量出现的跨业经营的　金融集团的监管（谢平等，２００４）。概括起来，主要有　以下两种改革情况：　一是对分业监管模式进行改良，逐步向统一金　融监管模式过渡。法国和巴西是在分业监管的基础　上设立牵头监管机构，建立监管机构之间的协调与　合作机制，实行了牵头监管模式。巴西国家货币委　员会是牵头监管者，负责协调中央银行、证券和外汇　管理委员会、私营保险监理署和补充养老金秘书局　分别对商业银行、证券公司和保险公司的监管工作。　中国已经认识到分业监管模式的局限性，正在　进行局部修改，目前的金融监管模式呈现出向牵头　监管模式过渡的趋势，《中国人民银行主要职责内设　机构和人员编制规定》（２００８年７月国务院批准）明　高蕊　比较视角下中国金融监管模式的改革选择　确提出了“在国务院领导下，中国人民银行会同中国　银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、　中国保险监督管理委员会建立金融监管协调机制，　以部际联席会议制度的形式，加强货币政策与监管　政策之间以及监管政策、法规之间的协调，建立金融　信息共享制度，防范、化解金融风险，维护国家金融　安全，重大问题提交国务院决定”。可见，国务院通　过批准人民银行“新三定”的形式已将金融监管协　调机制法治化了，国务院实质上赋予人民银行作为　金融监管的牵头机构建立监管协调机制。　澳大利亚历史上由中央银行负责银行业审慎监　管，自１９９８年开始进行不完全统一监管模式的改　革，新成立的澳大利亚审慎监管局负责所有金融机　构的审慎监管，证券投资委员会负责对证券业、银行　业和保险业的业务经营监管。可见，澳大利亚的双　峰式监管模式向统一监管模式过渡迈出的步伐更　大。美国的伞形功能监管（１９９９年后的美国）模式　则是在保持传统的分业监管格局不变的前提下，对　监管方式做适当调整。　这种对分业监管模式的改革，属于渐进式改革，　体现了向统一集中监管体制的逐步过渡。　二是建立一种更加开放、更加综合的监管体制。　实行统一金融监管模式，建立集中统一的监管机构　作为改革的目标。其典型代表是英国、日本和德国　的监管模式改革。英国于１９９７年１０月设立“金融　服务监管局（Ｆｉｎａｎｃｉａｌ　Ｓｅｒｖｉｃｅｓ　Ａｕｔｈｏｒｉｔｙ，以下简称　ＦＳＡ）”，对金融业实行统一监管。　１９９７—１９９８年亚洲金融危机之后，以日本和韩　国为代表的一些亚洲国家开始反思其金融结构和金　融监管体系，以免今后重蹈覆辙。日本于１９９７年６　月通过“金融监督厅设置法”，采取统一的监管体　制，将大藏省金融检查部和银行局、证券局的金融机　构监督部门合并成为金融监厅，作为日本总理府的　所属局，负责对银行、证券、保险及其他金融业的监　督、检查。　德国则在１９９０年东西德统一后，金融监管体制　在融合中不断改革和完善，逐步形成“混业经营、分业　监管”的体制。２００２年４月２２日，《统一金融服务监　管法》通过以后，在合并原来银行监督局（ＢＡＫｒｅｄ）、　保险监督局（ＢＡＶ）、证券监督局（ＢＡＷｅ）　‘家机构　础上，于２００２年５月１　Ｈ正式组建成为联邦金融监管　局（ＢＡＦｉｎ），负责统一监管约２　７００家银行、８００家金　・４７・　【金融监管】　高蕊　比较视角下中国金融监管模式的改革选择　融服务机构和超过７００家的保险公司。　中国台湾地区鉴于金融监管的分散化已经无法　适应金融混业趋势，监管部门也实施了金融监管的　储、储管局，还是证交会来管没有明确，以至于谁都　没去管。与此同时，由于各种监管规则制定得越来　越细，以至于在确保监管准确性的同时牺牲了监管　的效率，对市场变化的反应速度越来越慢。此外，多　统一。２００３年７月“立法院”通过了《“行政院金融　监督管理委员会”组织法》，将“财政部”、“中央银　行”和“中央存款保险公司”下属的各金融监管部门　合并，成立“行政院金融监督管理委员会”，下设检　头监管的存在，使得没有任何一个机构能够得到足　够的法律授权来负责整个金融市场和金融体系的风　险。最佳的监管时机往往因为会议和等待批准而稍　查局、银行局、证期局、保险局分别执行对银行、保险　与证券机构的检查与督导。“金融监管委员会”拥　有调查权，采取功能性管理方式，这与日本的统一监　管模式是相似的。统一金融监管强化了金融控股公　司的监管力度，在监管成本降低、信息交流通畅和责　权归属明确方面提高了监管优势。　截至１９９９年，真正实行统一监管的有ｌ３个国　家，包括瑞典、挪威、丹麦、冰岛、英国、日本、韩国等。　截至２００２年底，全球范围内至少有４６个国家采取　了统一监管（包括只对两个行业实现统一监管的国　家），如澳大利亚、加拿大、匈牙利、爱沙尼亚、拉托维　亚、卢森堡、爱尔兰、马耳他、墨西哥、新加坡等。目　前还有部分国家正在考虑建立类似体制，一些已经　建立部分统一监管体制的国家（如墨西哥和南非）　则在考虑是否应当提高统一监管程度，建立类似　ＦＳＡ的统一监管体制。　各国的实践经验证明，金融业经营模式的变迁　有一定的必然性，金融业呈现先混业后分业再综合　经营的趋势，金融监管体系亦正朝着先集中后分业　再统一的方向演进。现阶段，越来越多的国家正在　放弃分业监管模式，统一监管模式将是未来大多数　国家采取的监管模式。　（二）美国伞形监管模式的反省与改革预期　１９９９年《金融服务现代化法》颁布之后，美国在　改进原有分业监管体制的基础上形成了伞形功能监　管体制，即对于同时从事银行、证券、保险、互助基金　等业务的金融持股公司实行伞形监管制度，它从整　体上指定联邦储备委员会为金融持股公司的伞形监　管者，负责该公司的综合监管；同时，金融持股公司　又按其所经营业务的种类接受不同行业主要功能监　管者的监管。其监管体制的最大特点是“双重多　头”监管。随着金融的全球化发展和金融机构混业　经营的不断推进，这种监管体制出现了越来越多的　监管空白，例如，像ＣＤＯ（债务担保证券）、ＣＤＳ（信　用违约掉期）这样的金融衍生产品，到底该由美联　・４８・　纵即逝。　美国次贷危机引爆的金融危机发生后，引起了　对伞形监管模式容易发现监管真空与监管重叠等体　制缺陷的不断反省。２００８年１０月２３日，美国众议　院监管委员会举行的听证会上，美国证券交易委员　会前主席克里斯托弗一考克斯、美联储前主席格林　斯潘对美国监管体系都进行了深刻的反思和检讨。　２００８年９月卸任花旗银行董事长的查尔斯・普林　斯说，“美国需要一个统一的监管机构”、“这种监管　体系要追溯到大萧条之后的２０世纪３０年代。当　时，人们在不同的时间加入不同的监管层级，一个　１９３２年，一个１９３３年，还有一个１９３４年。所以，监　管体系中既有重复也有遗漏”。“我们最终需要从　这个体系中走出来，建立一个像英国那样的统一的　监管体系，一个机构去管理不同的部门。”如果不是　出于刻骨铭心的感受，局外人恐怕很难得出这样的　结论。　因此，美国财政部于２００８年３月公布了长达　２１８页的美国金融监管体制改革蓝图，美国金融监　管体制改革是此次金融危机中美国政府采取的意义　最为重大、影响最为深远的非常规应对措施。虽然　危机原因重重，但金融监管的放松和缺失是其重要　的原因之一。相信此次金融危机过后，一个全新的　功能性统一金融监管架构出现在美国将为时不远。　（三）统一监管模式的不断完善　１９９７年英国工党政府上台，启动金融监管模式改　革源于英国金融业混业经营程度的不断加深和分业　监管缺陷的日渐暴露。ＦＳＡ取代了原有９家独立监　管机构，统一行使对金融业的监管职能，还负责过去　某些不受监管的领域，如金融机构与客户合同中的不　公平条款，金融市场行业准则，为金融业提供服务的　律师与会计师事务所等的规范与监管。同时，颁布新　的金融监管法律，设置新的金融监管组织及其职能部　门，制定新的金融监管规则，确立新的金融监管理念，　建立新的金融监管制衡机制。　【金融监管】　高蕊　比较视角下中国金融监管模式的改革选择　从全球层面上看，英国金融监管模式的改革，树　立了金融监管改革的典范，代表着全球金融业在混　显现，中国金融监管体制处在改革的十字路口，尤其　是美国次贷危机引爆的金融危机对全世界的影响，　业经营时代的一种发展方向。但是，统一监管模式　也应有相应的制度和机制约束它本身的局限性，从　而规避实施统一监管所遇到的障碍和挑战。　一更强化了中国金融监管体制改革的紧迫性。　党的十七大报告提出了政府管理部门建立大部　制的改革新思路，因此，在适当时机采取统一金融监　管模式势在必行，它不仅适合我国经济金融发展的　现状及未来趋势，还符合国际上大多数国家金融监　是建立金融监管制衡机制。在英国，为确保　ＦＳＡ能够正确地行使＜＜２０００年金融服务和市场法》　所赋予的权力，全面履行其负有的监管职责，避免　管变迁的一般规律。为此，结合我国国情，应当尽快　冤、假、错案的发生，同时也为了制止ＦＳＡ在金融监　管中可能发生的以权谋私、渎职行为，成立并运作了　专门的金融监管制约机构——“金融服务和市场特　别法庭”。该法庭主要审理发生在ＦＳＡ与被监管机　构之间且经双方协商难以解决的问题。根据有关法　律规定，该法庭对金融监管案件的审理采取闭门审　理、公开审理两种方式，并以公开审理为主。这种组　织安排无疑能够促使ＦＳＡ认真依法进行监管，有助　于提高英国金融监管甚至整个金融业的法制水平。　二是为避免金融监管真空的出现，应赋予ＦＳＡ　适时修订或司法解释的权力，把金融市场发展中需　要纳入监管范围的产品或机构及时添加进来。英国　ＦＳＡ是在｛２０００年金融服务和市场法》及相关法规　框架下运行的监管机构，可是，金融服务、金融市场　产品和操作总是不断推陈出新的，在金融监管和金　融市场发展之间会存在时间滞后问题。　三是建立金融监管机构与中央银行之问的信息　共享机制，尤其是在金融机构出现危机需要中央银　行救助时，救助之前的信息沟通是非常必要的，因　此，应建立两机构之间日常的信息共享机制。　四是平衡金融监管机构和中央银行与大型商业　银行中的优秀人才的薪酬待遇，使其均有发展空间，　这也是各国亟待解决的问题。本次金融风暴以来，　各国对金融机构精英阶层的减薪举措将有助于保持　金融监管机构和中央银行人才的稳定。　四、中国金融监管模式改革的选择　随着我国会融、Ｉ　综合　俅的［１渐深化，金融全　球化的迅猛发展，金融分、Ｉ川　箭体制的局限性１３益　研究和论证我国实行统一金融监管模式的架构，确　立统一金融监管的目标和原则，设计统一金融监管　的框架、运行机制、保障机制与再监管机制等，提前　做好一系列准备工作，尤其是集中力量制定新的金　融监管法规，大力倡导和树立功能监管的新理念，使　之深入人心，从而为实施监管体制的改革做好充分　的思想和法律准备。　好的制度，必须有好的推出时机。统一金融监　管也是如此，若时机欠成熟而贸然推出，很可能效果　适得其反。最近两年，经济形势依然严峻，宏观调控　任务艰巨，金融危机的影响尚未结束，经济尚未走出　低谷，不适合进行金融监管体制的改革。在未来的　几年后，如果经济运行的外部环境良好，经济结构调　整初见成效，经济开始平稳较快发展，金融机构经营　良好，金融风险适度，金融业交叉性、跨行业、跨市场　创新产品大量涌现且被投资者普遍接受和广泛使　用，金融监管的一系列条件具备，大量的准备工作基　本就绪，届时就可以顺势而为，推出统一金融监管机　构和一切相配套的政策措施。　参考文献：　［１］祁敬宇．金融监管学［Ｍ］．西安：西安交通大学出版社，　２００７．　［２］王自力．金融前沿纵横［Ｍ］．北京：中国金融出版社，　２００７．　［３］张忠军．金融业务融合与监管制度创新［Ｍ］．北京：北京　大学出版社，２００７．　［４］钱小安．金融监管体制、效率与变革［Ｍ］．北京：中国金融　出版社．２００６．　［５］谢平．金融控股公司的发展与监管［Ｍ］．北京：中信出版　社．２００４．　（责任编辑：牛茜）　・４９・