公共资源交易领域利益冲突研究综述

公共资源交易领域利益冲突研究综述

作者：卢小君

来源：《学理论·下》2017年第08期

摘 要：公共资源交易领域利益冲突问题是近年来学术界和实践界关注的重要议题。文章从利益冲突的内涵、形成原因和防范策略三方面对国内外学者的研究现状进行综述，指出利益冲突是公共利益与私人利益相冲突时的行为选择困境和伦理选择困境，公共资源交易领域利益冲突的形成主要源于委托—代理运行失灵、利益冲突防范机制不健全、公职人员的自利动机引发公共责任缺失，对利益冲突的防范需要形成正式制度约束与非正式制度约束相结合的多元化策略体系。

关键词：利益冲突；公共资源交易；正式制度约束；非正式制度约束 中图分类号：D63-3 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）08-0076-02

公共资源交易领域是利益冲突易发多发的重点领域。近年来随着政府采购范围和工程招标领域的扩展，许多问题凸现出来，如政府工程建设严重超预算、工程招标环节挂靠、围标串标等。这些现象的存在严重影响了公共管理的严肃性和公信力。因此，总结公共资源交易领域利益冲突的相关研究进展，对于深入理解利益冲突的本质和发生逻辑，进而建立多元化管理策略，防范利益冲突的产生具有重要意义。 一、利益冲突的内涵研究

国内外学术界对利益冲突的内涵和特征进行了大量研究，大致形成了行为论和伦理论两种解释范式。

持行为论的学者认为利益冲突是一种客观存在的行为，主要指公职人员在履职过程中，公共职责与私人利益之间的冲突会不恰当地影响他们履行官方义务和责任。Stark认为“利益”一词包含意识形态、组织和心理方面的含义，忠诚、情感、偏见、关系等都是妨碍公务员判断的特殊利益[1]。利益冲突主要表现为财产不公开、裙带关系、非法使用公共资产、权力兜售等，甚至可以说公私利益冲突越来越成为腐败发生的主导方式[2]。行为论揭示了利益冲突行为的客观存在性，为从制度上防范利益冲突行为奠定了理论基础[3]。

持伦理论的学者认为利益冲突往往是人们在进行选择时的内在角色冲突或伦理困境。唐铁汉指出公私角色的冲突使公职人员常常要在角色伦理、道德规范之间进行角色转换和选择，在此过程中产生了利益冲突[4]。王天笑认为公职人员的利益冲突可以被视为是责任和价值追求相互冲突的结果，是公职人员面临个人利益和公共利益时将何者置于优先考虑地位的问题，是一种伦理选择的困境[5]。伦理论认为利益冲突并不必然导致腐败，那只是一种潜在的可能性。如果不正确引导，将会影响行政权力的运作和公共利益的实现。

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行为论和伦理论两种范式皆有其合理性，庄德水提出利益冲突具有双重属性，既是现实的客观存在，又是潜在的伦理困境[6]。在利益冲突与腐败关系方面，学者们普遍认为利益冲突并不等同于腐败，但是当缺乏制度和伦理约束时，利益冲突就会成为腐败的诱因，因此需要从源头上防止利益冲突的产生。

二、公共资源交易领域利益冲突的成因研究

公共资源交易领域是利益冲突的高发领域。梳理、归纳现有研究成果，学者们着重从委托—代理运行失灵、利益冲突防范机制不健全、公职人员的自利动机引发公共责任缺失三方面分析公共资源交易领域利益冲突的成因。 （一）委托—代理运行失灵

公共资源交易中存在公众—政府—供应商多层委托代理关系。Yukins提出政府作为代理人及供应商，作为副代理人的利益取向容易偏离公众的利益取向，当其利益及目标足够偏离就会产生利益冲突[7]。公众作为公共资源所有权主体虚位，易被排除在委托代理链条之外，政府既是公众的代理者，又是下一层的委托者，责、权、利不对等为利益冲突的发生提供可能性。同时，在交易过程中政府掌握大量信息，公众和第三方监督机构可利用的监督工具不足、监督渠道不畅，导致公共资源交易中委托代理的失灵[8]。 （二）利益冲突防范机制不健全

目前，我国防范利益冲突的制度建设滞后于公共资源交易的实践发展。Giddens认为市场准入机制不完善和信息不对称，公共权力的寻租能力与寻租机会并存，导致公共资源交易中的利益冲突行为愈演愈烈[9]。蔡小慎等提出公共资源交易领域基础法规建设滞后，工程招标、政府采购、产权交易等方面的利益冲突防范制度建设几近空白[8]。郭树良指出在公共资源交易的管理体制上，政府监督部门和所属行业交易市场管办不分，同体监督，容易引发政府职能错位、监管缺位等问题[10]。

（三）公职人员的自利动机引发公共责任缺失

公职人员作为社会中单个的“个体”，基于其人性的本质冲动，天然地具有对个人利益的追求，必然导致利益冲突的存在[11]。卢小君等认为在公共资源交易过程中，公职人员作为“经济人”追求自身利益最大化的目标并没有随公共目标的达成而实现，由此形成“激励不相容”[12]，对其公共责任的行使产生负面影响。Neu等人指出政府采购涉及对大量不可见的利益相关者的财政资源的使用，执行政府采购的公职人员与这些利益相关者相距甚远，使得自身缺乏公共责任感，最终导致公共权力的非公使用[13]。 三、公共资源交易领域利益冲突防范策略研究

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学者们对利益冲突行为论和伦理论的双重审视，也决定了在利益冲突防范策略中，制度约束和伦理约束成为研究的重点。

（一）围绕正式制度体系建设，完善刚性规范机制

针对利益冲突防范制度的顶层设计，学者们提出如下观点：一是杜治洲提出可考虑制定符合国情的《利益冲突法》，明确防止利益冲突制度的法律地位，并加强基础性制度建设，包括公职人员的利益公开、利益回避和利益处理等制度[14]。二是杜治洲、陈洪连等学者提出将社会诚信体系、金融实名制、不动产登记制度等纳入制度框架，作为保障基础性制度运行的技术支撑[14][15]。三是在完善相关法律法规的基础上，规范和监督公共权力的运行过程，由此构成相互作用、环环相扣的制度体系。学者们提出要整合监督资源，构建党内监督、专门机关监督、群众监督、舆论监督相结合的监督体系[15]，适当分解公共资源交易中的决策权、执行权和监督权，对公共资源交易重点部门的主要负责人，应严格执行审计监督[16]。 （二）加强非正式制度约束，建立柔性协调机制

如果说制度建设是防止利益冲突“硬约束”的话，文化规范与伦理建设则是一种“软实力”。经合组织（OECD）在其发布的《公共服务领域管理利益冲突指引》中明确指出管理和防止利益冲突是行政伦理建设的重要组成部分，并设计了防止利益冲突和实现政府廉洁的“伦理工程”[17]。美国学者马国泉在利益冲突的道德管理上，主张进行专业精神教育、组织道德教育及公民道德教育[18]。结合我国社会主义核心价值观建设，学者们也认同公共伦理价值教育在防止利益冲突中的作用，强调把伦理教育融入公共服务的具体工作，将规则变成人们的自觉行为[3][6]。尤其针对公共资源交易领域的利益相关者，蔡小慎等提出应强化非正式制度约束，以伦理道德教育和职业道德规范建设形成防范利益冲突的软约束[19]。 四、研究局限与研究展望

上述研究从不同视角对利益冲突的内涵和公共资源交易领域的利益冲突问题进行了探讨。可以看出，虽然国内外学者从不同角度界定了利益冲突内涵，但都将其作为一个廉政概念，是公职人员在行使公共权力过程中权衡“利他”或“利己”时的行为选择困境和伦理选择困境。学者们从外在原因和内在失范两个层面、多个角度提出了利益冲突的成因，并在此基础上提出了防范公共资源交易领域利益冲突的正式制度约束和非正式制度约束。

但现有相关研究仍存在一些局限：一是对利益冲突发生机理的理论研究有待深化。虽然学者们多角度分析了利益冲突的发生机理，但是对价值观念、伦理道德等非正式约束要素的影响缺乏深入分析，易导致对如何有效治理利益冲突缺乏全面认识。未来研究应进一步通过理论和实证研究检验影响利益冲突产生的具体的非正式约束因素。二是对重点领域利益冲突问题的理论研究还不够深入，缺乏结合公共资源交易具体领域，对防范利益冲突开展应用性、案例型研究，容易使防范策略缺乏针对性。未来研究应结合具体领域，对行政权力运行系统进行深入分析，结合具体交易流程提出更为细致实用的防范策略。三是对将正式制度约束与非正式制度约

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束相融合的多元化防范策略研究较为缺乏。现有研究比较侧重通过正式制度的建设防范利益冲突，虽然已有学者提出非正式制度的重要性，但关注两者相互协调和互补的研究还非常缺乏，不利于形成利益冲突防范的制度合力，未来研究应从外在约束和内在调控两个层面共同着手，形成刚性约束和柔性协调相结合的多元化防范策略。 参考文献：

[1]StarkA. Conflict of Interest in American Public Life[M]. Cam-bridge：Harvard University Press， 2000.

[2]Russell L W. Conflict of Interest[C]. Jack Rabin ed. Encyclopedia of Public Administration and Public Policy. N. Y. Marcel Dekker， Inc， 2005：222-224.

[3]胡杨.防止利益冲突的伦理建构——兼论中国特色防止利益冲突的伦理工程建设[J].河南社会科学，2012（1）：5-10.

[4]唐铁汉.公共行政道德概论[M].北京：华文出版社，2005.

[5]王天笑.公职人员利益冲突的伦理诱因及其矫治[J].道德与文明，2014（3）：121-124. [6]庄德水.利益冲突研究：理论路径、政策视界与廉政分析[J].学习与实践，2010（1）：72-78.

[7]Yukins C R. Addressing Conflicts of Interest In Procurement： First Steps On The World Stage，Following The UN Convention Against Corruption[C]. 3rd International Public Procurement conference proceedings， 2008：1169-1203.

[8]蔡小慎，刘存亮. 公共资源交易领域利益冲突及防治[J].学术界，2012（3）：47-54. [9]Giddens A. The Class Structure of the Advanced Society[M].London：Hutchinson &Co. （publishers）Ltd，1978.

[10]郭树良.浅议公共资源交易市场官办分离[N].中国纪检监察报，2013-05-28（3）. [11]张西道，刘克兵.防止公职人员利益冲突的路径选择——以人性为视角[J].陕西行政学院学报，2011（4）：59-62.

[12]卢小君，魏晓峰.政府采购中公职人员利益冲突防范研究[J].党政干部学刊，2014（9）：66-70.

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[13]Neu D， Everett J Rahaman A S. Preventing corruption within government procurement： Constucting the disciplined and ethical subject[J]. Critical Perspectives on Accounting， 2014（28）：49-61.

[14]杜治洲.我国防止利益冲突制度的顶层设计[J].河南社会科学，2012（1）：10-15. [15]陈洪连，李慧玲.防止利益冲突制度建设的价值意蕴与实现路径[J].北京航空航天大学学报：社会科学版，2017（1）：15-21.

[16]卢小君，蔡小慎，魏晓峰，等.寻租视角下公共资源交易领域中的利益冲突防治[J].领导科学，2013（10）：10-11.

[17]OECD. OECD Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service [R]. Paris： OECD， 2005.

[18]马国泉.行政伦理：美国的理论与实践[M].上海：复旦大学出版社，2006.

[19]蔡小慎，牟春雪.基于利益相关者理论的公共资源交易领域利益冲突治理路径分析[J].理论探讨，2016（6）：149-154.

A Review of Interest Conflicts in the Field of Public Resource Trading LU Xiaojun

（Faculty of Humanities and Social Sciences， Dalian University of Technology， Dalian 116024， China）

Abstract： Interest conflict in the field of public resource transaction is an important topic of interest in the academic and practical fields in recent years. This paper reviewed the researches of domestic and foreign scholars from the three aspects of the research of the connotation of the conflicts of interest，the formation causes and prevention strategies. And points out that the benefit conflict is the behavior choice dilemmas and ethical dilemma whenthe conflict between public interests and private interests. public resources trading interests conflict mainly comes from the principal-agent operation failure， interest the conflict prevention mechanism is not perfect， the officer of the self motivation caused by lack of public responsibility， to prevent conflicts of interest to form a diversified strategy system of formal institution and informal institution constraint constraint combination.

Key words： Conflicts of interest， public resource transactions， formal institutional constraints， informal institutional constraints