构建农民社会基本养老保险的设想
X200206066 赖代煌
改革开放三十年来，中国经济以年均10%的速度高速发展，经济总量已迫近德国。然而传统的二元结构并未因此缓解：衡量贫富差距的基尼系数突破0.4的国际上限，近年已超过0.45；城乡实际人均收入达到惊人的6：1。传统的“二元”社保制度，加剧了收入分配不平等，导致了城乡收入差距的进一步扩大。公平正义是社会的首要价值，公平正义在经济上的具体体现就是社会发展成果全民共享。这也是我党执政理念和新时期政府合法性的基石。正因如此，我党提出：“构建和谐社会，统筹城乡发展”的战略构想。加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活，2020年人人享有社会保障已成为政府具体施政目标。
2007年，农村社会保障体系建设取得重大进展，农村医疗保险已基本覆盖农村居民，农村低保制度已基本建成。接下来，创建农村基本社会养老保险已成为完善农村社会保障体系的应有之义，呼之欲出了。
一、 建立农村基本社会养老保险的必要性
1． 传统的二元保障体系在功能设计上强化了社会分层，固化了农民、市民身份，
事实上延缓农村现代化进程。
伴随着社会主义经济的建立，我国的社会保障制度的框架已基本建立。然而，依附于户籍制度之上的社会保障制度，却把广大农村的农民排除在社会福利保障体系之外。据2004年劳动和民政统计年鉴披露的2003年数据，城镇劳动者人均社会保障支出为1765
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元，农民工仅为期14元，差距高达126：1。2008年，3.48万亿的中央财政预算支出中，用于农村低保的为90亿，用于“新农合”的也仅为253亿，而2007年，49565亿的财政支出中，用于社会保障和就业支出的达5396亿。以上数据可以看出，占全国人口55%的农村居民，基本上被排除在社会保障制度之外。
1991年，财政部颁布的《县级农村社会养老保险方案》（试行），由于设计理念的先天缺陷，出现种种问题，于1998叫停，至此，全国性的农村社会养老保险被迫中止。
2． 家庭保障功能弱化。
由于计划生育政策的有效实行，我国人口出生率，自然增长率，育龄妇女总和生育率短时期内降到较低水平，家庭小型化趋势明显。90年代出生的新成长的农村劳动力养老负担过于沉重。一浪高过一浪的“民工潮”也使农村青壮年基本外出打工，自身的经济压力和传统孝道观念的淡薄①，导致农村青壮年无力，也不愿承担农村老人养老的义务。
3． 土地养老功能难以为继。
3.5万亿的农村劳动力耕种18亿亩耕地，户均耕地不足0.5公顷，这种高度碎化的农村家庭土地承包责任制，导致土地在满足农民生存需要的同时，也成为把农民土地上的枷锁。土地经营的超小规模，使现代科技难以进入农业，资金注入十分困难，农业效益持续下降。“劣币趋赶良币”，老弱病嬬经营的农业，仅仅能维持温饱。“统筹城乡的成都试点”（土地规模经营正是其中心环节），表明了农业产业化、规模化的发展趋势，传统的土地保障功能势必遭到破坏。
4． 甚于城市的“银发浪潮”和农村老人困窘的现实，急切需要进行农村社会养老
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制度创新。
全国老龄委2006年2月23日发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》表明，人国农村老年人口总数为8557万，占全国老年人总数的65.82%，农村老龄化水平高于城镇的1.24个百分点。这种城乡倒置的老龄化结构将一直持续到2040年。大批青壮年进城打工，赡养服务人员下降，老人空巢家庭增多。75岁以上的高龄老人普遍贫困，苟延残喘，甚至于自杀轻生，令人心酸。
二、 建立农村基本社会养老保险的可能性
1． 建立农村基本社会养老保险的基础性经济条件已经具备。
从我国的财力看，自1994年税制改革以来，我国的税收保持了较快的增长，年均增收1400多亿元。2006年，全国税收收入达到37636亿元，比上年增长21.9%，增加6770亿元。而当年各级财政补贴社保基金仅为971亿，其中，中央财政预算安排为774亿。另据财政部长谢旭人在全国财政工作会议上透露，2007年，我国财政收入在历史上首次突破5万亿大关，这一总额比年度预算超收达7000亿左右。我们完全有能力也应该拿出一部份财政收入充实社保资金，完善社保网。从社保适度水平分析，据穆怀中研究表明：2005年，我社会保障适度水平的上限为GDP总量的14.95%、下限为13.29%，而实际社会保障支出为9332亿元，占当年GDP总值的5.08%。②有较大的上调空间。从农民农民收入情况看，近年来，农民人均收入持续较快增长，整体收入水平已经步入小康，相当部分人的财力有了剩余，可以自我承担部分养老义务，应对未来基本的养老需求。
2． 建立农村基本社会养老保险的社会性条件已趋于成熟。
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我国进入工业化中期，“以城带乡，以工补农”已成为国家战略，建立一元化社会保障制度有了初步的共识；以农民进城为主要内容的城市化加速发展，农民家庭进城趋势开始显现，预计到2035年前后，我国农村劳动力占整个社会总劳动力的10%。以上分析反映了政府有意愿并有能力为建立农村基本社会养老保险提供财力支持。
三、 建立农村基本社会养老保险的设想
1． 出台全国性的《农村社会养老保险法》，推动建立农村基本社会养老保险。
1998年内部文件，进行试点县清理，没试点的县不再进行农村养老保险，事实上叫停了全国性的农村养老保险。但经济条件较好的沿海地区，仍在进行农村养老保险的探索。主要有广东的东莞，福建的厦门，浙江的昆山，山东的青岛，北京的大兴。这些地方的社保实践，为全国性的农村基本社会养老保险制度的建立提供了必要的经验。新形势急切需要制定一部全国性的法律，指导全国性的社会保障实践。从理论上说，社会保障是在全国范围内对全民收入的再分配，是中央财政的基本职能，需要统一规定、统一管理、统一征收；同时，提供社会保障，也是维护社会公平，进行公共管理的首要职能。制定统一的法律，指导全国建立农村基本社会养老保险，也是世界各国建立农村基本社会养老保险的惯例，美国、日本分别于1935年和1959年制定农村社会保障法律。
2． 明确政府就建立农村基本社会养老保险责任。
社会保障是一种公平机制，是国家为弥补市场缺陷，弥补市场效率的外部成本，克服市场竞争带来生存风险的制度安排。共和国历史上，农民为新中国的成立和社会主义现代化作出巨大贡献和牺牲。在进入工业化中期，现代化建设取得重大进展的今天，广大农村仍在以土地、劳动力、资金为城市化强有力的持续的支持。在建设市场经济，竞争日益激
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烈的今天，农民面临自身、家庭乃至农村社区无法克服的系统性的风险。需要政府承担自己最起码的责任。
3． 尽快开征社会保障税，加强资金的筹措能力。
城市偏向的社会体制、政策安排，导致城乡差距巨大，农民相对贫困，自我保障能力较低。这要求政府在建立农村基本社会养老保险的资金筹集上承担更大的责任。建议国家调整税制，改个人所得税为累进制的社会保障税；择机开征新的税种——遗产税、奢侈品消费税等。
4． 将高龄老人纳入低保。
据笔者观察，农村中最困难的群体当属高龄老人，由于体弱多病等原因，多选择与子女分居。更无奈的是由于生活压力，最勤劳也当属他们，栉风沐雨，蹒跚于田间地头。头痛脑热，自己拔点草药应付，小病拖成大病，只有在床上等死的份，鲜有福气病死在医院病床上。鉴于农村高龄老人自身已无筹资能力，将这一群体纳入低保，由中央预算安排，统一转移支付。
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具体参见：中国农村养老现状——半数儿女对父母很“麻木”，[N].生活报，2006年2月8日。Http://new.tom.com. ②
穆怀中.发展中国家社会保障制度的建立和完善，[M].北京：人民出版社，2008年3月.
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