中国道路交通系统的碳减排政策综述_冯相昭

中国道路交通系统的碳减排政策综述

冯相昭

1

蔡博峰

2

（1．环境保护部环境与经济政策研究中心，北京100029；2．环境保护部环境规划院，北京100029）

摘要气候变化问题已成为国际社会高度关注的热点。作为世界上第二大温室气体排放部门，交通部门的减排形势不容乐观。首先

指出政策制度的创新和发展是推动道路交通领域碳减排和实现低碳发展的重要驱动因素；其次，以系统论和环境经济学为指导，构建了中国道路交通低碳政策矩阵，并分别讨论了燃油经济性标准、车用替代燃料、新能源汽车、燃油税等多项政策；最后强调指出单纯依不同政策组合或综合性战略的减排效果比较显著。所靠某一种或某一类政策来实现道路交通系统的温室气体减排目标是不现实的，

进一步健全完善道路交通系统温室气体减排政策体系，加大政策创新力度应该成为有效实现道路交通碳减排目标、促进国民经济以，

可持续发展的战略选择。关键词

城市道路交通系统；温室气体减排；政策

F57

文献标识码

A

文章编号1002－2104（2012）08－0010－06

doi：10．3969/j．issn．1002－2104．2012．08．002

中图分类号

目前，以全球变暖为主要特征的气候变化问题已成为国际社会高度关注的热点。作为世界上第二大温室气体排放部门，交通部门在2008年排放了66亿t的CO2，约占全球化石燃料利用排放CO2总量的22．5%，仅次于供电和供热部门的37．3%

［1］

系统的低碳交通战略，而且也鲜有政策直接是针对道路交通领域CO2减排的，即狭义低碳交通政策发展滞后。但从实践效果来看，中国为缓解城市交通拥堵、改善城市空气质量、保证交通用能安全以及推动交通可持续发展制定的许多相关政策都对中国道路交通领域的碳减排起到非常积极的作用，即中国仍不乏广义的低碳交通政策。

。道路交通是交通领域CO2排放

1990－2008年，强劲增长的主要驱动力和绝对主体，全球道路交通CO2排放增加了47．5%，其中OECD国家的道路交通增长了30%，非OECD国家增长了88．71%，其中亚洲国家（不包括中国）增长了111．10%。同时，全球道路交通CO2排放占交通领域CO2排放比例始终保持在70%以上，2008年欧盟15国（EU－15）的比例甚至达到了93．17%［2］。

在中国，随着经济快速发展、城市化进程加快、居民收入持续增加以及机动化水平不断提高，交通需求以及交通能源（主要是石油基燃料）需求持续攀升，特别是道路交通领域的温室气体排放呈现急剧上升态势。2008年，中国CO2的排放量已增至65亿t，其中交通部门的CO2排放量为4．5亿t（道路交通为3．3亿t），与1990年相比道路交通排放增长了440．8%

［3］

1中国道路交通低碳政策矩阵

从系统的观点来看，城市道路交通领域是一个由人、

车辆、燃料、道路等四个基本元素构成的综合系统，而中国现阶段该部门的所有政策措施，也主要是以这些基本要素为作用对象的。从表现形式来看，这些政策措施主要包括三种类型：一是命令控制型，主要包括一些法律法规、标准、规划等，如乘用车燃料消耗量限值标准，变性燃料乙醇及车用乙醇汽油“十五”发展专项规划等；二是经济激励手段，如燃油税，国家863计划对新能源汽车技术研发的财政补贴等；三是劝说教育手段，如2007年开、“无车日活动”始在中国实践的“绿色出行周”等

［4］

。。

世界各国实践证明，政策制度的创新和发展是推动道路交通领域碳减排和实现低碳发展的重要驱动因素。低碳交通政策有广义狭义之分。迄今为止，中国尚未出台

表1政策矩阵列举了中国交通领域的一些低碳政策实践。下面将就目前正在执行的几项主要低碳政策措施进行讨论。

收稿日期：2011－10－02

作者简介：冯相昭，博士，研究方向为能源与气候变化经济学、交通领域减排政策分析等。

·10·

冯相昭等：中国道路交通系统的碳减排政策综述

表1中国道路交通领域的低碳政策矩阵

Tab．1LowcarbonpolicymatrixinChina'sroadtransport

项目Iteam

机动车Motorvehicle

轻燃油经济性标准（乘用车燃料消耗量限值，

型商用车燃料消耗量限值）；机动车牌照拍卖或摇号制度；机动车限行措施；道路运输车辆

；燃料消耗量检测和监督管理办法》

《营运客（货）车燃料消耗量限值及测量方法》等

燃料Fuel

变性燃料乙醇及车用乙醇汽“十五”油发展专项规划；变形燃料乙醇GB18350－2001标准；车用乙醇汽油GB18351－2001标准；研发财政补贴（国家863计划对替代燃料、混合动力以及电动汽车的研发支持）；生产及使用替代燃料的财政补贴（关于燃料乙醇亏损补贴政策的通知）；燃油税；税收优惠

空气净化工程—清洁汽车行动等

道路RoadBRT；机动车限行措施；道路交通事故快速处理办法

人People

命令控制型

弹性工作制（错峰上下班制度）

经济激励型

中心城区高额停车费；节能环保汽车税收优惠；淘汰黄标车、以旧换新财政补贴政策等；车船税等

/

公司交通补贴；公交、地铁低票价制度；P+R公交枢纽停车优惠等绿色出行周；无车日活动

劝说教育型

《轻型汽车燃料消耗量标识》；《机动车环保合格标志管理》

/

2燃油经济性标准

目前，燃油经济性标准被国内外公认为政府控制机动

车油耗和碳排放最有效的手段之一。2008年以前世界各国或地区实际燃油效率数据以及未来计划实施燃油经济性标准的目标限值如图1所示，可以看出欧盟和日本的乘用车燃油效率最高，单辆机动车CO2排放水平最低。

中国自2005年起开始实施《国家乘用车燃料消耗量，对新生产的乘用车汽车提出了燃限值GB19578－2004》

油经济性要求。GB19578－2004分两个阶段执行：第一阶段从2005年7月1日开始对新车型生效，一年后对旧车型生效。第二阶段从2008年1月1日对新车型开始生效，一年后对旧车型开始生效。2007年7月19日，中国又《轻型商用车燃料消耗量限值》，并于2008年2月发布了

1日开始执行该标准。标准实施几年以来，累计节约汽油达91．03万t，柴油68．06万t，相当于减少了514．94万t的CO2排放。

从广义上讲，中国目前的燃油经济性标准还包括与这两项标准相对应的试验方法、审批公示制度、标识管理、监督机制以及奖惩配套管理办法等

［5］

图1世界各国乘用车燃油经济性标准目标对比

Fig．1Comparisonoffueleconomystandardfor

passengercarsintheworld

［7］

注：图中所示的加拿大2016年目标值为ICCT的估计值，而

非官方公布值。纵坐标为乘用车燃油经济性标准值即平均燃油

单位为L/100km（NEDC，新欧洲驾驶循环工况）。耗限值，

根据国际清洁交通委员会（ICCT）的最新评估研究，未来中国如果对机动车排放控制采取改善方案（2015年实施国Ⅳ，轻型车标准每年严格3%等）和强化方案（国Ⅴ（2012）和国Ⅵ（2015），2020年实现“超低排放”（轻型车）及国Ⅶ（重型车）等），则可以实现非常显著的CO2减排效果（见图3）。

2011年上半年中国发布的《交通运输“十二五”发展，“十二五”规划》明确提出期间，与2005年相比，营运客货车单位运输周转量能耗将分别下降6%和12%；营车、

运车辆单位运输周转量能耗和二氧化碳排放将分别下降10%和11%。

。其中，《轻型汽车燃

料消耗量标识》已于2010年1月1日起在中国强制实施用以引导公众选择节能环保车型，提高公众的低碳环保意识

［6］

。

将中国的燃油经济性目标折算为CO2排放标准与国际对比（见图2），可以看出，发达国家对于控制机动车CO2排放力度很大，美国下降幅度最大，中国2015年的目标与发达国家相比，尚有一定距离。

·11·

·中国人口资源与环境2012年第8期

用，中国在2001年颁布了两项重要标准，即《变性燃料乙醇GB18350－2001》和《车用乙醇汽油GB18351－

［4］

2001》。

制定财政补贴以及各种税收优惠政策等经济激励政策也是推进车用替代燃料发展的重要选择。财政部在2004年6月下发了《关于燃料乙醇亏损补贴政策的通，知》即国家对燃料乙醇的生产及使用实行优惠补贴的财税及价格政策。对四家指定的燃料乙醇生产企业免征5%的消费税，对生产燃料乙醇的增值税实行先征后返，对

世界主要国家新轻型载客汽车

CO2排放现状和目标

Fig．2ThestatusquoofCO2emissionfromlight-dutyvehiclesinmajorcountriesoftheworldand

theircorrespondingcontroltargets

注：中国数据是根据报道中国在未来两年内出台第三阶段的《乘用车燃料消耗量限值》，新标准预计在2015年正式执行，届时

CO2排放降全国平均新乘用车燃油消耗量降至7L/100km左右，

至167g/km。

图2其生产所需的陈化粮实行补贴，对陈化粮的供应价格实行一些地方政府对车用替代燃料生产企业以优惠等。此外，

及加气站的企业所得税适用优惠税率等。

4新能源汽车相关经济激励政策

在节能和低碳压力下，发展新能源汽车已成为全球

汽车产业面临的重要机遇。为推动新能源汽车的发除了加大对新能源汽车关键技术研发支持之外，采展，

取经济激励措施加快新能源汽车技术商业化、产业化也非常重要。

［8］

2005年以来，中国在多项相关规划中明确指出推动新能源汽车产业的发展，并出台了一系列优惠政策以加快财政部、科新能源汽车的产业化进程。2009年1月23日，

《关于开展节能与新能源汽车示范推广试技部联合发布了

，“十城千辆”“十城千辆点工作的通知》正式启动工程，即，节能与新能源汽车示范推广应用工程”明确指出要在北京、上海、重庆等13个城市开展节能与新能源汽车示范推以财政政策鼓励在公交、出租、公务、环卫和广试点工作，

邮政等公共服务领域率先推广使用节能与新能源汽车，对推广使用单位购买节能与新能源汽车给予财政补助，力争

图3中国不同燃油经济性情景下的CO2减排量

Fig．3CO2emissionreductionunderdifferentfuel

economystandardsinChina

使全国新能源汽车的运营规模到2012年占到汽车市场份额的10%。2010年5月，增加天津、海口等7座试点城市，至此，中国试点推广城市已增加至20个。

2010年6月，中国正式启动了私人购买新能源汽车补贴试点工作，对满足支持条件的新能源汽车进行直接经济补贴，确定了在上海、长春、深圳、杭州、合肥等5个城市启动私人购买新能源汽车补贴试点工作（之后又增加了北京），补贴标准根据动力电池组能量确定，对满足支持条件的新能源汽车，按3000元/kWh予以补贴。

3车用替代燃料相关政策

车用替代燃料被认为是世界各国减少交通领域CO2

排放的一项重要战略选择。中国现阶段已初步建立了国地方具体政策支持的鼓励车用替代燃料家宏观政策引导，

以及替代燃料汽车发展的政策体系。

《节能法》《可再生能源法》除了在和等法律中明确发展车用替代燃料的战略地位之外，进入新世纪以来，中国政府相继颁布的一些发展规划中也多次强调了车用替代燃料对发展低碳交通的重要意义，如《国家能源中长期发。为了加快燃料乙醇的推广应展规划纲要2004－2020》

5燃油税及机动车税费优惠政策

燃油税也被认为是能够有效引导消费者合理消费车

用燃料、降低道路交通能源消费以及减少碳排放的一种重要政策。在中国，燃油税是指对在中国境内行使的汽车购用的汽油、柴油所征收的税，实际就是成品油消费税。具

·12·

冯相昭等：中国道路交通系统的碳减排政策综述

2009年1月1日开始实施的燃油税就是取消了原体而言，

来的在成品油价外征收的公路养路费、航道养护费、公路公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客运输管理费、

货运附加费等六项收费，同时将价内征收的汽油消费税单位税额每升提高0．8元，即由每升0．2元提高到1元，柴即由每升0．1元提高油消费税单位税额每升提高0．7元，到0．8元。

消费税、车辆购置税和车船税也是决策者推进交通节能减排的重要手段。从2006年开始，中国先后提高了大排量汽车等产品的消费税率，同时对小排量汽车实施优惠税率。2009年1月20日，财政部、国家税务总局联合发布《关于落实车辆购置税减征政策的通知》，提出对2009年1月20日至12月31日购置1．6L及以下排量乘用车，暂减按5%的税率征收车辆购置税。2011年2月，中国通过《车船税法》，了自2012年1月1日起施行。车船税基于排量大小递增税率，非常类似欧洲国家的机动车碳税（VehicleCarbonTax）。本文将车船税简单折算为碳税水则当我国机动车CO2排放水平为160g/km时，所征收平，

的车船税相当于11元人民币/tCO2的碳税水平。

快速公交专用车道（BusRapidTransit，BRT）作为快捷、可靠、舒适、低成本的大运量快运系统，近年来也在中国得到了快速发展。自2005年12月30日北京南中轴线BRT1号线全线贯通运营以来，到2008年末，中国共有10个城市建成20条快速公交线路：北京、济南和厦门各3条，杭州、合肥、昆明和常州各2条，大连、郑州、重庆各1条。6.3

机动车限购政策和限制使用政策

为缓解城市交通拥堵、改善城市区域空气质量，限制机动车拥有和使用也是国内外许多城市管理部门采取的低碳政策选择。在中国，这类政策的主要表现形式为机动车牌照竞拍、摇号制度以及机动车限行制度。

迄今为止，上海是中国惟一实施私家车牌照竞拍政策的城市。自1994年开始对中心城区新增私车额度通过投标拍卖方式进行总量调控。由于牌照竞拍制度的实施，上海的私人机动车保有量与北京相比，始终保持在一个较低的水平。

与上海的竞拍政策不同，北京从2011年1月1日开即机动车申购摇号制度。根据始实施机动车限购政策，

《北京市小客车数量调控暂行规定》2011及其实施细则，年北京年度小客车总量额度指标为24万个，指标将按照公平、公正的原则，以摇号方式无偿分配。2011年7公开、

《贵阳市小客车号牌管理暂月11日，贵阳市政府也发布了，行规定》从7月12日起，对可在市区一环以内（含一环）行驶的新上牌小客车（9座以下载客汽车）指标进行限制，每月新增3000辆，以摇号的方式获取。

除了限购措施之外，国内一些城市还实行机动车尾号2008年以来一直实施着限行的相关措施。以北京为例，

而且已从奥运期间的单双号限行演机动车尾号限行措施，

“每周限开一天”变成目前的限行模式。6.4

开展交通节能环保的宣传教育活动

通过宣传教育、信息扩散等方式以达到促进人们改变不合理的消费行为等目的，也是世界各国政府通常的政策选择。鉴于公共交通和自行车出行具有成本低、排放小的特点（见图4），所以鼓励城市居民选择以公共交通等的绿色出行，往往也是低碳交通发自行车、展的重要内容。

2006年11月，原建设部向全国发出开展“中国城市公共交通周及无车日活动”的倡议，希望通过政府、企业、媒体和公众的共同参与，加快城市公共交通和可持续城市交通系统的建设和发展。全国有110个城市响应倡议，签《中国城市公共交通周及无车日活动承诺书》。首届署了

活动定在2007年9月16－22日，活动主题为“绿色交通。通过这种形式的活动，与健康”促进了交通节能减排，城

6

6.1

其他低碳政策与行动

交通规划与城市规划相结合

在规划层次保障城市总体规划与交通规划的有机结

提高城市交通系统合目前被视为能够有效缓解城市拥堵、

服务水平的一项重要举措。交通规划与城市规划在实践实际上就是TOD（以公共交通为导向的土中的有机结合，

地开发模式）所积极倡导的。TOD是一种以公交引导的城市发展模式，它产生于美国的城市规划理念，其要点是通过对城市土地和城市交通的协调统一规划，使城市沿着大容量公交线路进行高密度和多功能的开发，从而减少人们的日常出行需求，并使大多数出行通过公共交通来实有效地改善交通系统运营效率，减少交通用能，降低交现，

通系统的碳排放水平。

北京在一定程度上已开始探索交通规划与城市规划有机结合的实践，比如按照北京城市总体规划（2004－2020年）和北京交通发展纲要，开展了道路运输规划、轨道交通规划、公路网规划、综合运输规划、奥运专线、公交线网规划与运营组织等专项规划的编制工作。6.2

轨道交通及快速公交专用车道建设

为缓解城市交通拥堵，促进城市交通可持续发展，近年来国内许多大中型城市的轨道交通建设已进入了快速发展新阶段。截止到2008年，全国城市轨道交通运营里程已达到775．6km，在建1800多km，涉及在建城市15个，规划报批城市10个，筹备建设的城市7个。

·13·

·中国人口资源与环境2012年第8期

Fig．4

［9］

图4中国各种交通工具的出行成本和CO2排放水平

TravelcostsandCO2emissionofdifferenttransportmodesinChina

市空气质量改善。如昆明市一环路内，活动日与前一日对NO2、CO、CO2和可吸入颗粒物分别汽车尾气排放CH、比，

45．1%、32．9%、15．4%、20．7%下降了55．9%、

［10］

改革，促进机动车购置税、消费税的低碳化调整，并积极探索机动车碳税在中国的可行性。

四是进一步提升交通规划在城市规划全过程中的地位，加强城市土地利用与城市交通的协调发展，努力完善相关法律法规建设，积极推动TOD在中国的相关实践。

五是加快城市轨道交通等基础设施建设，增加公共交通设施供应量，改善城市道路交通系统的营运效率，缓解拥堵状况，促进交通节能和降低交通系统碳排放水平。

六是积极开展各项宣传教育活动，进一步提高公众低倡导绿色出行，以较小的碳足迹满足合理的碳环保意识，出行需求。

（编辑：徐天祥）

参考文献（References）

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。

7建议

在中国，尽管目前已采取一些低碳交通政策与行动，但道路交通领域碳排放快速增长的态势仍比较明显，所以逐渐构建和完善应高度重视道路交通领域的碳减排工作，

为保障节能降耗减排目标的实低碳道路交通政策体系，

现、促进交通领域的可持续发展做出应有贡献。国内外的单纯依靠某一种或某一类政策来实现道众多实践也表明，

路交通系统的温室气体减排目标是不现实的，不同政策组合或综合性战略的减排效果比较显著。具体而言，可从以下几个方面着手：

一是在机动车管理政策方面，要及时评估现行乘用车和轻型商用车燃料消耗量限值标准的实施效果，适时提高抓并严格执行乘用车和轻型商用车燃料消耗量限值标准，紧出台重型商用车燃料消耗量限值标准，促进机动车整体加强节燃油经济性水平的提高；加大淘汰黄标车的力度，能环保机动车购置优惠措施以及机动车以旧换新财政优惠政策的贯彻落实，促进“十二五”的节能目标和氮氧化物减排目标的实现。

二是在车用替代燃料和新能源汽车方面，要制定中长期发展规划，发挥行业协（学）会的作用，组建电动汽车产业技术创新联盟，加快相关标准体系建设和准入政策制定，进一步加大对车用燃料和新能源汽车研发及产业化的支持力度，出台中长期替代燃料汽车和电动汽车基础设施建设规划。

三是利用税收杠杆、财政工具积极推进低碳交通。以成品油价格形成机制改革为契机，完善燃油税制度，筹措部分资金用于支持城市道路交通系统建设；依托环境税制

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冯相昭等：中国道路交通系统的碳减排政策综述

［7］ICCT．中国机动车排放控制措施评估———成功经验与未来展望

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［JiangYulin，WuHongxiang，ShenYun．Smooth，Efficient，SafeandClean：AnAnalysisonImportantIssuesofSustainable．DevelopmentintheFieldofUrbanPublicTransportation［M］Beijing：SciencePress，2010．］

AReviewonPoliciesofReducingCarbonEmissioninChina'sUrbanRoad

TransportSystem

FENGXiang-zhao

CAIBo-feng

（1．PolicyResearchCenterforEnvironment＆EconomyoftheMEP，Beijing100029，China；

2．ChineseAcademyforEnvironmentalPlanning，Beijing100029，China）

Abstract

Climatechangehasbecomeoneofgreatconcernsintheinternationalcommunity．Astheworld'ssecond-largestgreenhouse

gasemissionsector，thetransportsector，especiallyroadtransport，isfacingmuchmorepressureonhowtomitigatecarbonemissions．Thispaperfirstlypointsoutthatinstitutionalinnovationandpolicydevelopmentareconsideredasimportantdriversofreducingcarbonemissioninroadtransportandofachievinglowcarbondevelopment．Then，systemtheoryandenvironmentaleconomicsaretakenasaguide，apolicymatrixofdemonstratingcarbonemissionreductionisdevelopedinChina'sroadtransport，anddiscussesmanypolicesarediscussedsuchasfueleconomystandardsforpassengercars，alternativefuels，newenergyvehiclesandfueltax．Finally，itisconcludedthatitisunrealisticonlytoimplementindividualpolicyorcertaintypeofpolicytoachievegreenhousegasemissionreductiontargetsinroadtransport，andthatapolicymixoracomprehensivestrategywillbeofgreatsignificanceinreducingcarbonemissionsinthesector．Therefore，thepolicysystemofmitigatinggreenhousegasemissioninroadtransportsystemshouldbefurtherimproved．Andtheintensificationofpolicyinnovationshouldbedeemedasastrategicchoicetoeffectivelyrealizecarbonreductiontargetsinroadtransportandthestrategicchoice，topromoteeconomicsustainabledevelopment．Keywords

urbanroadtransportsystem；greenhousegasemissionreduction；policyreview

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