首都超大城市治理相关概念解析

多方式的总和。它是使相互冲突或不 同的利益得以调和并且采取联合行动

特别需要指出的是：在治理当中， 政府仍然起到“元治理”的作用，即 充当社会秩序的建构者。规则和底线

发展中国特色社会主义制度、推进国 家治理体系和治理能力现代化。实现

的持续的过程。它包括有权迫使人们

服从的正式机构和规章制度，以及种 种非正式安排。而凡此种种均由人民 和机构或者同意、或者认为符合他们 的利益而授予其权力。的制定基于社会公平公正原则，是与

由管理向治理的转型，是我国首都超 大城市治理面对的重大课题。社会各界充分协商达到共识的结果, 而不是分配硬性指标;政府通过协商 与意见征集等途径来了解真实的社会 需求，而不是依靠自己的主观判断。一、管理与治理规划治理是首都治理体系建设的 前沿阵地。2014年2月**总书记

治理和管理有三大本质差别：第 一，主体结构不同，管理是政府作为 单一主体，运用权力形成的权威和主

二、城市管理与城市治理城市管理是城市政府采用法律、 行政、经济等手段，通过政府与市场、

动力对社会进行组织、协调和管控;

视察北京时提出：健设和管理好首都, 是国家治理体系和治理能力现代化的

治理是多元主体，政府与市场、社会

通过对话协商来达成一致，然后共同 行动。第二，治理方式不同，管理是 城市政府通过制定和实施政策，对公 共事务进行自上而下的控制；治理则

重要内容。”而建设和管理好首都的重 社会的互动，对城市巨系统进行规划、 组织、指挥和控制的过程。广义的城

要前提就是规划好首都，要将首都建 设和管理的目标落地，要建立统筹协 调的空间资源分配机制。管理是指一定组织中的管理者, 通过实施计划、组织、领导、协调、

市管理是指对城市一切活动进行管理,

是多元主体上下互动的过程，通过协 商形成共同目标和行动规则。第三,

狭义的城市管理是指与城市运行直接 相关的城市基础设施、公共服务设施、

技术手段不同，治理是信息时代政府 环境卫生等公共事务的管理。控制等职能来协调他人的活动，使他 人同自己一起实现既定目标的活动过

借助信息技术重构社会关系的过程, 城市治理是城市政府联合市场、 社会力量，对城市巨系统的发展和运

数字技术是多元主体在信息对称的前

程。提下沟通协商、达成共识并形成共同 行进行规划决策、规范协调、服务引

治理是指政府与市场和社会协同 管理社会的过程。全球治理委员会对

行动的平台，是治理的必要手段；管 导的社会性活动，其目的是提升城市 竞争力。理由于其治理特性所决定，不要求信 息对称，信息手段通常运用的不充分,

治理的权威定义是:治理是或公或私 的个人和机构经营管理相同事务的诸

与城市管理相比，城市治理更加 扁平化、更加多中心化、主体之间更导致管理高成本低效率（如右表所示）。36 城市管理与科技-2019/6表.治理与管理的差别管理治理参与主体存在主体（管理者：政府）

各參与主体（政府、市场、市民）

和客体（被管理者:市场、市民）在平等位置，协同参与和发挥功效权力来源政府得到人民和社会各人民和社会各界直接行使权力，

界的“间接授权”通过共治、自治实现运作机制自上而下的刚性模式包括上下联动、横向流动的多

元模式，注重协调性、灵活性加平等，会更加兼顾多种群体的利益。 空间结构和产业结构的优化，制度起 城市管理的权威来自政府权力，城市 着基础保障的作用，同时作用于前三 治理的权威来自社会共识。城市管理

大要素。在前三大要素结构中，社会 是行政过程，城市治理是社会过程。

结构和空间结构是因，产业结构是果。城市管理的主动力是政府，缺乏市场 和社会的协同，通常事倍功半；城市

四、首都超大城市治理治理的主动力是基于协商与共识的社 会各界的合力，通常事半功倍。首都治理是特殊的城市治理。与 一般城市治理相比，既具有个性，又

三、超大城市治理具有共性特征。首都最大的特征就在于是中央政 超大城市是复杂巨系统，社会利 府所在地，由此带来三个个性特征：益主体更加多元化，政府管理多层级 一是中央政府是城市治理的重要

化，空间格局差异化，城市问题多维 主体，构成首都特色的多元治理结构；度化和复杂化，导致信息交流成本高,

二是城市功能必须充分体现和彰

传统的政府管理难以建立有效的城市 显中央政府治理国家对首都提出的要 秩序。超大城市治理是指城市政府以

求，构成首都特色的功能体系;超大城市复杂巨系统为对象，充分利 三是城市治理的目标与国家发展 用现代信息手段建立公共交流协商平

的阶段性目标高度契合，首都治理可

台，协调政府、市场和社会的多元化 以体现国家治理的意志和基本逻辑。需求，尊重人、空间、产业、制度有 首都治理与一般城市治理也具有 序发展的规律，通过完善正规制度和

共性特征，即都要尊重城市发展规律,

非正规制度建构城市社会运行秩序, 以提高城市竞争力和促进城市可持续 激发城市的活力和创造力，提高城市 发展为目标。竟争力,保尊市的可持续发展。首都城市治理最大的优势在于主

超大城市治理的困境来自规模巨

体功能清晰，并且由中央政府创造物

大，治理出路却不只是控制规模，更 质条件和制度条件主导首都功能的实 加重要的优化巨系统，即优化巨系统 施。如何确定城市主体功能并保障其 的要素结构和建构要素间的协作与良 实现是一般城市治理的最难点。性关联。要素结构优化包括社会结构、

首都城市治理的核心任务就是为

首都功能落实创造社会、经济和环境

基础性条件，完善基础性结构，并使

之与同时成为提高全体居民生活质量

的过程，也即处理好“都”与“城”

的关系。首都城市治理的最难点在于如何

完善顶天立地的多元治理结构，并建

立有效的治理制度与机制。五、首都规划治理规划治理是指涉及空间的规划编

制、实施和监督过程中的制度和参与

者（政府、市场和社会），以及三者之 间所形成的网络或合作关系。规划是政府干预城市发展的重要

工具，也是塑造政府、市场、社会空

间利益关系的手段。规划治理也是统 筹不同层级、不同部门政策，实现城

市多维度协同发展的重要平台。规划 编制和实施过程，实际上也是建立或

重构超大城市治理结构的重要过程。规划治理不只是一个提供项目选 址和建设依据的技术过程，更重要的 是在现有政治权力框架内，动员利益

相关者共同形成规划和发展策略的社

会变革过程。因此，在此过程中要求

规划机构富有责任心、掌握科学的分 析技术，具有高度的政治敏感性。科学认识基本概念，有利于我们 在党中央的集中统一领导下，找准治

理目标，明确治理任务，调整治理方式,

加快建设和完善首都超大城市治理体 系，促进首都超大城市治理能力现代

程。o参考文献【J全球•治理委员会，我们的全球伙伴关系.

[M]牛津：牛津大学出版社，1995 : 2-3.城市管理与科技• 2019/6 37