中英流域水资源管理综合研讨会

中英流域水资源管理综合研讨会

中国水法律体系建设

张林祥 水利部

2002年3月26-27日

一、中国水法律建设的历史渊源

中国是水旱灾害频繁的国家，治理水害，兴修水利历来是治国兴邦的大事。为了组织水利建设，维护水利工程，合理分配水源，维护正常的水事秩序，在封建王朝便制定了一系列的管理水事活动的法律。如西汉的《水令》，唐代的《水部式》，金代的《河防令》，宋代的《农田水利约束》。在明、清的明律和大清律中也都有相当数量的水管理法规。唐代制定的中国第一部比较系统的水利法典中，对农田水利管理、用水管理、航运船闸的管理维护、桥梁津渡的管理维护、渔业和城市水道管理都作出规定,例如规定，“用水灌溉之处，皆安斗门”，“斗门皆须州、县官司检行安置，不得私造”，“凡浇田，皆仰预知顷亩，依次取用”。渠道和斗门设置渠长、斗门长，。同时规定了各渠道不同情况下的分水比例。维护管理制度。

近代水利立法始于30年代。于1940年颁布了体现近代水管理思想的《水利法》。《水利法》明确规定水资源为国家自然资源，必须依法取得水权方可使用。规定了水权登记、兴办水利事业，水之蓄泄、水道防护的管理制度。为配合水利法的实施，又先后制定了《水利法施行细则》、《水权登记规则》。此外还颁布了《灌溉事业管理养护规则》和黄河水利委员会组织法等一些水法令。

1949年新中国成立后，中国进行了大规模的水利建设，国家制定了许多发展水利事业的政策，1954年新中国制定的第一部《宪法》规定，水流属于全民所有。七十年代末，总结历史经验，为了加强水利管理，水利部开始组织起草《水法》、《水土保持法》。陆续颁布了《河道堤防工程管理通则》、《水利水电工程管理条例》等水行政管理规章。国家先后制定了《水土保持工作条例》，《水污染防治法》，《水利工程水费核定、计收和管理办法》。这一期间水的立法主要是水利工程管理方面的水法规。

随着中国社会经济的发展，北方水资源严重不足，影响了人民生活和经济发展；水污染日趋严重，损害人民健康，影响生产建设；河湖水域缺乏统一管理，河道内设障阻水，湖泊盲目围垦，影响河道的泄洪、蓄水能力；有些城市和地区地下水过量开采，造成水资源枯竭、地面沉降；水资源综合利用不够，各用水行业之间经常出现矛盾，出现影响航运、竹木流放和鱼类回游以及生态环境问题；水费标准过低，使越来越多的水工程缺乏维护和运行资金，出现水工程效能衰减、难以为继的局面；许多地方破坏、损坏水工程设施，干扰、阻碍水工程管理人员正常执行公务等现象不断出现；地区之间、部门之间水事纠纷时有发生，矛盾尖锐的地方严重影响着社会的安定。为此1988年1月21日，六届人大24次常委会通过了《中华

人民共和国水法》，它的颁布实施标志着我国进入依法治水的新的时期，水利法制建设有计划、有步骤全面展开。此后，国家陆续颁布了《水土保持法》、《防洪法》、《河道管理条例》等一批水法律、法规，初步形成了水法规体系。 二、水法规体系 （一)中国的立法体制

《中华人民共和国立法法》规定，我国实行统一的、分层次的立法体制： 1、全国人大及其常委会行使国家立法权，制定法律。

2、国务院根据宪法和法律制定行政法规。

3、省、自治区、直辖市人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和其他经国务院批准的较大的市的人大及其常委会也可以制定地方性法规。

4、民族自治地方的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。

5、海南省、深圳市、厦门市、汕头市、珠海市人大及其常委会，根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规，在各自的经济特区实施。

6、国务院各部门可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布规章。省、自治区、直辖市人民政府以及省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和其他经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定规章。

法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例及规章的制定机关不同，它们的法律阶位不同，因而各自具有不同的效力。这样一个立法体制，一是在中央与地方的关系上，在坚持中央必要的集中统一的同时，又注意充分发挥地方的主动性、积极性。二是在权力机关与行政机关的关系上，既坚持了人民代表大会制度，保证立法权掌握在国家权力机关手里，以保证立法的民主性；同时，又注意提高国家的管理效率，保证国家行政机关有足够的权力对社会进行有效管理。 （二)水法规体系规划

《中华人民共和国水法》是水的基本法，，覆盖面广，条文简明扼要，比较原则。水涉及各行各业，千家万户，加之我国幅员辽阔，各地情况差异很大。因此，除了《水法》外，

还必须根据需要制订专项法律和行政法规、规章，地方也要结合本地区的具体情况，制订相应的地方性法规、规章，与《水法》组成比较完整的水法规体系，便于执行。《水法》颁布实施后，水利部制定了《水法规体系总体规划》。按照规划水法规体系分四个层次：全国人大常委会制定的水法律；国务院制定的有关水的行政法规；水利部制定的部规章；省（自治区、直辖市）人大和政府制定的地方性法规政府规章。按照法规调整的内容分为：水资源开发利用和保护；水土保持；防洪、抗旱；工程管理与保护；经营管理；执法监督管理和其他。水法规体系包括法律7件：《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》、《水资源节约和综合利用促进法》、《江河流域管理法》、《黄河法》；行政法规39件；部规章104件。

与《水法》有关的主要法律还有《环境保护法》、《土地管理法》、《渔业法》、《森林法》、《矿产资源法》。在《刑法》和《民法》中也有与水有关的条款。 （三)“水法规体系总体规划”的实施情况。

近十多年来我们依照规划，有计划的加强了水的立法工作。目前，规划中拟颁布的7项水法律，已颁布4件：《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《防洪法》。国务院已制定的水行政法规有《取水许可制度实施办法》、《河道管理条例》、《航道管理条例》、《防汛条例》、《重要江河防御特大洪水方案》；《水库大坝安全管理条例》；《城市节约用水管理规定》、《城市供水条例》、《水利工程水费核订、计收和管理办法》等20件。目前已颁布部规章近90件。

全国31个省（自治区、直辖市）都出台了地方实施《水法》、《水污染防治法》办法。据不完全统计，全国省级人大及其常委会颁布的地方水法规已有100多件；省级政府发布的规章有200多件。主要的水事活动已做到有法可依，水法规体系已初步形成。 三、主要的水法律和法律制度 （一）《水法》

1988年1月全国人大通过的《中华人民共和国水法》是中国调整水事活动的基本法，它规定水资源属于国家所有。明确了国家对水资源实行开发利用与保护相结合的方针。开发利用水资源贯彻“全面规划、统筹兼顾、综合利用、讲求效益”的原则。把计划用水和节约用水作为一项国家的基本政策。水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的管理体制。《水法》规定开发利用水资源应当以流域或区域为单元，对地表水和地下水实行综合考察，调查评价，统一规划、综合开发。规定了制定水中长期供求计划、制定河流水量分配方案、

实施取水许可、征收水费和水资源费、计划用水和节约用水等水管理制度。《水法》对水、水域、水工程的保护，防汛与抗洪也规定了一系列的管理规范和管理制度。 （二）《水土保持法》

受自然因素和人为活动影响，我国水土流失相当严重，水土流失面积大约占国土面积的三分之一。为预防和治理水土流失，改善生态环境，发展生产，１９９１年制定了《中华人民共和国水土保持法》。《水土保持法》规定：国家对水土保持工作实行“预防为主、全面规划、综合防治、因地制宜、加强管理、注重效益的方针”，把预防、保护和监督放在首位。《水土保持法》规定：应当在调查评价水土资源的基础上编制水土保持规划并有计划地对水土流失进行治理。禁止毁林开荒、烧山开荒；禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物。建设项目中的水土保持设施，必须与主体工程、同时设计、同时施工、同时投产使用。在山区、丘陵区、风沙区修建工程，开办企业需要编制水土保持方案。国家鼓励水土流失地区的农业集体经济组织和农民对水土流失进行治理，并实行扶持政策。荒山、荒沟、荒丘、荒滩可以由集体经济组织、农民个人承包水土流失治理。企业事业单位在建设和生产过程中造成水土流失的应负责治理或交纳水土流失治理费。 （三）《防洪法》

1997年全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国防洪法》《防洪法》规定：防洪工作实行全面规划、统筹兼顾、预防为主、综合治理、局部利益服从全局利益的原则；开发利用和保护水资源，应当服从防洪总体安排，实行兴利与除害相结合的原则；

根据《防洪法》，防洪工作按照流域或者区域实行统一规划、分级实施和流域管理与行政区域管理相结合的制度。任何单位和个人都有保护防洪工程设施和依法参加防汛抗洪的义务。

《防洪法》规定：防洪规划是江河、湖泊治理和防洪工程设施建设的基本依据。规定了防洪规划或者区域防洪规划的编制、审批程序；编制防洪规划应当遵循的原则。并规定区域防洪规划必须服从流域防洪规划，流域防洪规划必须服从流域综合规划。《防洪法》对防洪、河道管理体制，河道的治理和防护，防洪区与防洪工程的管理，防汛与抗洪，资金保障等都做了具体的规定。

《防洪法》规定在我国实行规划保留区制度、规划同意书制度、蓄滞洪区建设项目洪水影响评价报告制度、河道内工程设施建设审查同意制度、蓄滞洪区扶持和补偿制度。 （四）《水污染防治法》

《水污染防治法》1984年制定，1996年进行了修正。《水污染防治法》贯彻“预防为主、防治结合”的方针。实行“污染者付费，利用者补偿，开发者保护，破坏者恢复”的政策。防治水污染，按照流域或者区域进行统一规划，实行浓度控制与重点污染物总量控制相结合的制度。《水污染防治法》对水环境质量标准和排放标准制定、水污染防治与监督作出了规定，并规定了以下一些管理制度：对江河水体划定功能区，建立生活饮用地表水水源保护区；建设项目环境影响评价制度；排污登记制度；征收排污费和超标排污费；“三同时”制度；严重污染水体生产工艺和设施淘汰制度等。 四、未来的水法律体系建设

《水法》颁布实施以来，随着国民经济持续高速发展和城市化发展、人民生活水平的不断提高，水资源短缺、防洪、水环境恶化等水问题日益突出。按目前的正常需要和不超采地下水，全国年缺水总量约为300-400亿立方米，在一般年份，农田受旱面积1亿-3亿亩，因干旱减收粮食200亿-300亿公斤；全国668座城市中，有400多座城市缺水，年缺水量60多亿立方米；全国有近50%的河段、90%的城市水域受到不同程度的污染；全国地下水年超采量达92亿立方米，已经形成164个地下水超采区。根据中国工程院《中国可持续发展水资源战略研究报告》，到2030年‘国民经济需水总量将增加1400亿立方米，全国城市污水排放量将从1997年的584亿吨，增加到850-1060亿立方米。因此，水已成为实现我国新世纪发展目标的重要制约因素，水资源可持续利用是我国经济社会发展的战略问题。但是，目前中国水法律体系建设还存在一些问题，主要表现在：(1)长期以来，在水资源开发利用的指导思想中，存在着重开源、轻节流与保护，重经济效益、轻生态与环境保护的问题，致使许多地方水源枯竭，污染严重，生态环境破坏。(2)目前，水法律在水资源管理体制上，特别是在统一管理与分部门管理关系，流域管理与区域管理关系方面还存在缺陷，对流域管理机构的法律地位缺乏规定，致使在许多地方，特别是一些城市，水资源城乡间、地区间分割管理，影响了水资源的合理配置和综合效益的发挥，难以有效解决普遍存在的缺水和水污染等问题。(3)水资源管理制度不完善，特别是在节约用水、计划用水和水资源保护方面缺乏相应的法律制度，致使滥用、浪费、破坏水资源现象普遍，水资源利用率低。(4)水权和水资源有偿使用的规定不全面，不利于有效保护各方的权益和利用市场机制优化水资源配置。因此有必要进一步完善水法规体系。首先必须对现行《水法》进行修订。目前《水法》的修订已经进入全国人大的审议阶段。这次《水法》修订的指导思想是：认真总结《水法》实施13年来的经验，并借鉴国外水资源管理立法的经验，按照社会主义市场经济体制、水资源可持续利用的要求，以

建设节水型社会为目标，进一步改革水管理体制，强化统一管理，加强水资源的统一调度和优化配置；完善水行政执法监督机制，严格管理、强化保护，大力提高水资源的利用效率，促进水资源的综合开发利用，为实现水资源的可持续利用，改善生态环境提供法律保障。

《水法》修订的重点：1、强化水资源的统一管理，确立流域机构的法律地位，注重水资源宏观配置，发挥市场在水资源配置中的作用；2、实施水资源需求管理、把节约用水和水资源保护放在突出的地位，建立完善各项管理制度，提高水资源利用效率，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会；3、加强水资源开发、利用和保护的规划和管理，明确规划在水资源开发中的法律地位，强化流域管理；4、注重资源、环境与发展的协调，通过合理配置水资源，协调好生活、生产和生态用水，特别是要加强水资源开发利用中对环境与生态系统的保护；5、适应依法行政的要求，规范水行政执法活动，强化法律责任。 在《水法》修订稿经全国人大审查、批准后，水法律体系建设需要按照新水法的要求相应的进行调整。要加强水资源规划、配置、节约和保护方面的立法，以保障水资源的可持续利用，社会经济的可持续发展。