我国推进公共服务PPP模式的问题及对策

我国推进公共服务PPP模式的问题及对策

一、案例现状描述

北京市门头沟再生水厂工程40000m3/d ，项目内容为成套设备采购及安装 ，处理规模达到4万m3/d，项目概况包括：厂区占地面积为23949平方米（约36亩），其中建筑物、构筑物面积7783平方。2011年底，北京市门头沟再生水厂以5600万元从政府手中托管运营，采用公私合营（PPP）模式，从政府手里托管运营，非但不用政府继续补贴，而且还返给政府5600万元。

作为吸引社会力量参与市政建设的“试水”项目，此类原本需要政府持续投入的城市污水或垃圾处理项目，由碧水源等专业化托管后，可以密切结合市场需求提升运营效率，不但向企业和政府提供环保服务，甚至还能变废为宝实现创收。这些经处理后的污水已经达到污水排放国家一级A标准，可以满足工业生产循环回用，市政园林浇灌及洗车用水。

门头沟项目设计再生水规模为4万吨/日，如果按一吨水洗8辆车计算，这个厂每天产出的再生水可以洗32万辆车，这对于水资源危机日益突出的北方城市来说意味非凡。除实现社会效益外，门头沟再生水厂自运营以来为公司贡献的营收达1400万元，这是经济效益。

这与其他众多污水处理项目差别很大。对于国内供水及污水垃圾处理等市政工程属于政府主导行业，至今国内仍有一半以上设县以上城镇未建污水及垃圾处理设施，已建成的污水处理厂只有1/3处于正常运营状态，剩下的要么成为常年“晒太阳”的形象工程，要么由于工艺落后导致出水水质不达标而无运营业绩。一些地方政府重视力度不够，甚至出现将污水处理财政资金常年挪作他用的现象。

因此，如何让更多的污水处理项目，乃至其他公共基础设施焕发活力，保障

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运营服务质量基础上，尽可能增多利润，将成为必须研究的问题。

二、问题呈现

向社会力量购买公共服务是服务型政府国际通行的基本职能之一，早在上世纪90年代，国内教育、医疗和市政基础设施等领域就曾试水公共服务市场化，其间经验教训参半。然而政府近期对公共服务的相关表述绝不会是旧调重弹这么简单，这一被搁置许久的市场化的难点在哪？

向社会力量购买公共服务，意即公共服务市场化，在欧美等发达国家已推行数十年。在我国，尽管这一体现服务型政府基本职能的理念在多年前已被提及，但真正推行始于上世纪90年代。包括上市公司在内也成为可提供公共服务的社会力量的重要组成。

然而，国内公共服务领域频频出现问题，经济基础决定上层建筑加之用于公共服务领域的财政支出力不从心 。因此，对于政府来说，吸引社会资本参与进来的一大初衷便是缓解提供公共服务的成本负担，因此，优化PPP模式迫在眉睫。

三、公共服务市场化的瓶颈

PPP模式的应用，需要具备一定的内外部条件，比如，政府强有力的支持和有效的监管、清晰和健全的法律法规制度、完善的资本市场等等条件。从这些方面来考察，在我国推进PPP模式的应用还面临以下问题：

（一）相关政策机制未健全

尽管前景可期，但在目前相关政策机制未健全，商业模式依旧处于摸索期的现实下，这块大“蛋糕”能做多大，好吃不好吃，政府和企业心里可能都没底。

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首先，PPP项目立项不得不面对复杂而好事的许可和审批过程，此过程也牵涉到不同层级的多个政府部门，投资者需要与众多政府部门官员交涉、磋商甚至谈判。这需要花费众多的人力物力，而且结果也无法确定。

其次，政策或法律法规含糊、矛盾，不能够为招标过程中可能出现的差异和问题提供足够的灵活性。

（二）风险预测与管理较为困难

首先，PPP模式通常投资大，时耗长，一般需要15-20年，而且每一个模式的应用都会面临一系列的系统风险和临时风险。同时，中国政治经济环境变化快，中国经济转型期使得PPP风险更加复杂无法简单预测。

此外，政府倾向于把某一项目授权给民间投资者后，将政府责任推卸掉，这也将导致私人投资者总体风险增大。 （三）公共服务和产品定价的矛盾

老百姓期望质优价廉的公共服务和产品，私人投资者期望获得合理的或更多的利润，因此，社会投资者抱怨政府把公共服务和产品的价格定得低，而期望提高公共服务和产品价格；而政府处在二者之间“夹心层”，一方面比较缺乏对私营企业所提供服务的可能成本的合理分析，然而却又要解决公众对涨价的抱怨和指责。

四、对策建议

（一）对策依据

根据实际国情，通过查阅相关资料，通过研读《打造便民利企》等文章，制定以下相关措施。

（二）对策内容

 提供政策支持，进一步完善法律法规

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政府政策的支持是PPP模式成功运作最为重要的条件之一。政策的支持将增强社会投资者的信心，并有效降低PPP模式运行的风险和成本。政府对于PPP模式政策需要具体包含的内容有:PPP模式的适用范围、设立程序、招投标和评标程序、特许权协议、风险分担、权利与义务、监督与管理、争议解决方式和适用法律等方面。

此外，政府需要进一步简化审批、合并内容相关和相近的法规，解决相互冲突法规的矛盾，并采取有效措施保证政策法规的执行。 设计合理的风险分担机制

风险分担机制是PPP项目的核心，如何规避风险是所有社会投资者最关心的问题。因此，建立合理的风险分担机制，将利于吸引足够的资金参与基础设施的建设。为规避风险，

其一需要增强政府政策的稳定性，政府需做到简化审批程序、建立合理定价机制以及相关补贴方案。其二，提前预测并建立预警机制。具体预警内容包括：项目设计和建设中的风险、项目设计缺陷、建设延误、项目投产后的经营风险。  建立合理的公共产品定价机制

公共产品的价格是老百姓、社会投资者和政府共同关心的话题。最终价格的缺点必须为一个合理通过协商敲定的公允价格。价格的确定不能仅仅人为地定在低于市场价格的水平。政府需要向该项服务或产品的提供最提供补贴，并且也有责任制止经销商将管理的不合理提价行为，监督经销商合法经营，提供符合标准的产品。

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