新时代国土空间规划技术创新

摘要：通过做好国土空间规划工作，可保证当前国土资源得到高效利用，满足新时代发展需求。但是，在市域国土空间规划环节，仍然存在缺陷，为了保证市域国土空间规划水平得到更好提升，本文就新时代国土空间规划技术创新进行了分析和探讨。

关键词：国土空间；规划技术；创新 一、国土空间规划的基本构成 1、国土空间规划的本质

国家“十三五”发展规划纲要提出：建立国家空间规划体系，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划。2018年国家行政体制改革，主体功能区规划也被纳入国土空间规划体系。国土空间作为经济和社会发展的承载体，国土空间规划必须与国家经济和社会发展规划目标相一致，成为经济和社会发展规划的空间资源配置规划，在确保国家城镇化战略、乡村振兴战略和生态安全、粮食安全的大背景下，编制相应政府的国土空间开发格局的战略部署和总体方案。 2、国土空间规划的基本构成

国土空间规划的基本构成如下。其一，空间管控底线。充分发挥国家和省级主体功能区在国土空间方面的战略性、基础性和约束性作用，按照不同区域的主体功能定位，进行科学的资源环境承载能力评价和国土开发适宜性评价，实行差异化的国土空间利用和开发（樊杰,2013）。其二，制定主体功能区战略。按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的区域功能定位，优化国土空间开发格局，实施国土空间的分类管理政策。其三，“三区三线”协同划定。在国家层面和省级层面，在保障国家生态安全、粮食安全、城乡安全的基础上划定“三类空间”和“三条红线”。在城市层面，进一步落实国家和省级主体功能区战略，细分生态和农村“两类空间”和生态保护和永久农村地区“两条红线”，在此基础上准确划定城镇建成区及其边界，从城镇土地开发效率和城镇建设安全的视角划定城镇刚性增长边界和弹性增长边界，为推进国家城镇化战略服务。其四，空间要素的有效植入。国土空间规划，说到底是空间要素的科学利用和规划，包括政府辖区空间的有效或高效利用，也面临更大范围内水、交通、环境、社会和文化资源的分享使用。有效植入这些空间要素成为国土空间规划的核心内容。 二、国土空间规划关键技术创新 1、“双评价”和“三区三线”试点成果

尽管最近三年三部委进行了卓有成效的空间规划理论、方法创新和实践。空间规划主要考虑社会经济发展趋势，融入主体功能区规划理念，体现发展规划要求，依据资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价，对空间发展条件作出评价，以此为基础划定生态保护红线、永久基本农田红线和城镇开发边界三条空间管控底线，以及城镇空间、农业空间和生态空间三类空间管控区域，形成空间规划底图。

实际上，真正嫁接和运用这些研究成果，存在一系列问题。其一，生态空间缺乏生态安全格局考虑，生态保护区划定过大，保护与发展关系处理失当。其二，农业空间只是注重了“粮食生产”保护和利用，忽略了农林牧副渔大农业空间和作为农业生产者——农民和农村的保护和利用。其三，城镇空间面向“开发”而不是理性、科学的“增长”，城镇开发空间普遍偏大，并且在当下建设技术条件下，城镇开发边界非常容易被建筑技术所突破，也变成一条“可有可无”的红线。据此，

面向实用的、可操作的国土空间规划编制需要关键技术创新。 2、从“三区三线”到“四区四线”划定

建成区及其边界划定城镇建成区，尽管占用国土面积不及2.5%，却是国家经济发展和人口聚集的核心区。在国土空间规划编制时，这一地区应该优先得到有效保护，避免大拆大建。因此，需要进行城镇建成区的界定。所谓建成区，是指各行政环境中连续的城市建成地块(街区)，具有高密集的城镇经济、社会、文化、科技活动。由于城镇规划和建设的时差效应，存在已建成区和规划建成区。已建成区包括合法建成区和非法建成区，规划建成区主要包括“已批未建”和“土地权已经出让还没有建设的地区”。从经济效率和建设效果看，这两类区均应该被认定为“建成区”。至于后续是否采取更新改造，不宜在国土空间规划早期进行深度研究。 龙瀛等基于矢量元胞自动机模型，采用中分辨率遥感图像、人口密度和道路交叉口信息识别城市街廓，进行了中国654个城市建成区识别(Long,etal.,2015)。该方法主要包含三个步骤：地块生成、城市街区选择(矢量元胞自动机模型)和城市区域生成结果。与以往依据遥感影像图划定城市建成区边界方法相比，基于元胞自动机模型的建成区边界的识别具有简单、省时且精细的优点。 3、生态功能区划定

生态空间是国土空间中特定的空间类型，一般与人类的生活和生产无关。也就是说，从空间节约的原则看，生态空间占比越小越好。然而，正是由于这样的空间资源利用价值理念，最终因为生态空间不足导致生产和生活空间质量低下。所以，在国土空间规划时，不是生态空间越大越好，也不是生态空间越小越好，而是需要审视城市或区域的生态安全格局存在与否，是否具备相关的对生活和生产空间的生态服务功能，以及生态空间本身的生产功能，即作为城市或区域绿色基础设施的作用。遗憾的是，最近20多年来，城乡规划领域引入的景观生态学“斑块-廊道-基质”空间分析方法，以及最近两年空间规划试点中相关的生态功能区和生态保护红线划定，基本都没有遵循上述国土空间利用中的生态空间价值理念。傅强等（2013）引入“生态网络理论”(Bennett,2006)，采用生态过程与模拟的水平分析方法，进行生态空间分析和划分，解决了保障城市与区域生态安全格局的技术问题。有些斑块，相比于大型斑块与廊道，在物种迁徙过程中起到中继作用，它们往往是生态网络功能恢复与强化的重点区域，但在城市发展过程中却是最容易成为建设用地被蚕食或侵占的空间。基于生态网络理论构建的城市或区域生态空间网络，有效维护了区域生态系统的安全格局。其次，明确区域生态功能区具备生态系统服务功能，即生态系统在能量流、物质流的生态过程中，对外部显示的重要作用，例如改善生态环境，提供生态产品等的功能。生态系统不仅给人类提供生存必需的食物、医药及工农业生产的原料等产品，而且维持了人类赖以生存和发展的生命保障系统。再次，绿色基础设施的理念。在城市与区域规划中，通常将交通、水、电、信息等列入基础设施的范畴。然而，基于生态系统服务，与传统的服务不同，只有一小部分能够进入市场被买卖，大多数生态系统服务属于公共品或准公共品，无法进入市场交易，为了保障生态系统安全格局可靠、生态系统服务功能稳定持续，绿色空间也逐渐被当作基础设施进行营建和维护。通常的绿色基础设施，是指包括绿道、湿地、雨水花园、森林、乡土植被等相互联系的绿色生态空间网络，不仅能为野生动物迁徙和生态过程提供起点和终点，也可以自然地管理暴雨，减少洪水的危害，改善水的质量，节约城市管理成本，从而保证城市和区域环境、社会与经济可持续发展的生态框架。 结束语

笔者研究过程中深刻体会到，建立并完善国土空间规划体系将是一个较为长期的实践过程，规划体系改革从属于新时代坚持和发展中国特色社会主义的总任务与总目标。如何积极有效地推进统筹城市规划建设管理工作，提高城市工作的系统性？可以说，国土空间规划体系已经提供了一个体制框架，如何进一步深化和细化机制和体系问题，仍然是摆在广大城市规划工作者面前的时代任务。 参考文献

[1]《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）

[2]《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号）