作者：王皓如 倪志良
来源：《财政监督》 2019年第15期
王皓如 倪志良
【摘 要】近年来，在加快建立现代财政制度目标的统领下，我国政府采购改革逐步推进，而政府采购内部控制建设是保障各项政府采购活动有效落实的关键举措。本文从我国政府采购及内部控制的发展现状出发，分析内部控制建设的必要性与重要性，并结合当前政府采购内部控制存在的主要问题，提出提高风险防范和识别能力、加强政府采购预算与计划的管理、合理设置政府采购业务管理机构和岗位、加强政府采购实施过程的监管、提升采购人员专业化水平等可行性建议，开拓政府采购监管的新局面。
【关键词】政府采购 内部控制建设 监管
一、政府采购内部控制建设的现实背景
政府采购作为一种重要的宏观经济调控手段，承载着政策功能落地和市场经济完善的双重责任。随着我国政府采购改革的深入推进，采购管理工作的辐射范围逐渐扩大，在政府职能得到更加充分发挥的同时也带来了更多的采购监管问题与挑战。政府采购内部控制能够有效地提高政府财政支出监管工作质量，对于提高采购绩效和行政效能具有不可替代的作用。
（一）政府采购内部控制的含义及特点
内部控制既是政府采购过程中一项重要的制度安排，又是一项贯穿始终的管理活动，是指按照我国政府采购法律法规的要求，结合采购主体的实际采购需求和采购流程中的风险点，建立起一系列政府采购管理制度、工作程序和控制措施，促使政府采购主体在内部进行自我约束、调控、评价和纠错，旨在规范各采购主体的政府采购行为，提高采购服务的质量和效率，防范和管控政府采购活动风险。
（二）我国政府采购及内部控制的发展现状
在我国，政府采购工作历经20余年的发展，从制度构建到落地实施，从范围拓展到全程管控，都取得了瞩目的成就。财政部官方数据显示，2000年全国政府采购总额约为327.9亿元，其中货物类采购占比为67%，其次是工程类和服务类采购；而2017年采购规模已达32114.3亿元，占全国财政支出的比重升至12.2%，其中货物、工程、服务的采购规模占比分别为24.9%、47.4%和27.7%，服务类采购规模占比首次超过货物类，标志着采购支出结构实现了质的飞跃。
然而，随着政府采购规模和范围逐步扩大、采购方式更加灵活多样，同时叠加国际市场开放压力和国内市场结构性供需失衡，在政府采购的实际管理工作中诸如高价采购、无序采购、寻租腐败等现象依旧存在。根据行政权力控制的相关研究，采购权的滥用是出现上述问题的根本原因。传统行政法治理论倾向于通过立法、司法和公民监督等外部控制方式来避免行政权的不正当使用，但目前我国政府采购制度的顶层设计仍不健全，立法的滞后性和局限性为采购主体带来法律空白处暗箱操作的空间；司法权属于一种被动权力，发挥的更多是事后纠错功能而非事前控制作用；公民监督的效果也在很大程度上取决于政府采购信息的公开透明程度。显然，外部控制方式具有不可避免的缺陷，为了更好地提高政府采购工作的质量和效率，适应新时期
构建服务型政府的要求，就必须在外部控制的基础上，全面构建内部控制机制，努力在制度、理论和实践方面实现突破和创新。
近年来，各地在探索加强政府采购内部控制建设方面已取得了初步成果，但总体上还存在顶层设计不完善、管控体系不健全等问题。针对这一情况，财政部在2016年颁布了《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》，要求建立健全采购主体的内部运行机制和管控制度，创新内部监督方式，有效制衡各项内部权力。近两年来，国家也陆续出台相关管理办法，进一步强调要全方位构建政府采购内控机制，充分发挥政府采购政策功能。因此，建立与采购活动主体职责相适应的内部控制机制，是解决当前政府采购领域问题的重要途径。
二、政府采购内部控制建设的重要意义
加强政府采购内部控制建设，提高内部控制能力，能够在财政监管下最大限度降低我国政府采购的成本费用，遏制寻租腐败行为，是保障我国各项政府采购活动高效开展、有序落实的基础。
（一）节约采购成本
一方面，相对于外部控制方式而言，内部控制通过采购主体内部固有的机构、职能就可以实现权力的自我约束和管控，精简监督机构的设立，减少对人力物力的需求，从而降低行政运行成本，提高采购资金的使用效率；另一方面，内部控制可以通过分事行权、分岗设权、分级授权等方式对采购主体内部的组织结构和采购模式进行合理化调整，将采购责任落实到每个人和岗位上，在一定程度上提高采购人员个体的工作积极性和采购效率，从而达到节约采购成本、提高整体采购效益的目标。
（二）抑制腐败现象
大量的案例表明，由于受到采购人自身道德品质和职业素养的影响，以及一些控制制度的缺失导致寻租腐败空间加大，政府购买过程中的钱权交易是滋生行政腐败的重要形式，而内部控制建设能够在一定程度上及时、有效地铲除行政腐败的幼苗。一方面，内部控制能够通过完善实体和程序规则来约束采购权力，具有自我遏制和自我纠错的作用；另一方面，内部控制将采购人员的职业道德建设和专业技能提升作为重要任务，通过提高其工作的自觉性和自律性，减少暗箱操作的可能性，从而抑制寻租腐败现象的发生。
（三）推进依法治国
《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，加强对行政权的制约，关键的一点就是加强政府内部对行政权的制约。在政府采购领域，内部控制可以通过内部权力分立、不兼容岗位相分离等措施发挥采购主体内部各机构、岗位和环节之间相互监督与制衡的作用，从而达到新时期构建法治政府的目的。因此，建立政府采购内部控制制度也是贯彻落实全面推进依法治国方略的重大举措，对于构建反腐倡廉的长效治理体系、保障各项政府采购活动有效落实具有重要的理论与实践意义。
三、政府采购内部控制存在的主要问题
近几年来，虽然针对政府采购内部控制已出台了几部部门性的行政规章，但总体来看我国依然缺少一部完备的、具有现实指导性和可操作性的基本法律来引导政府采购内部控制制度的建设，顶层设计的缺失也为实际管理带来不可避免的风险和漏洞，目前政府采购内部控制存在的问题主要包括以下五个方面：
（一） 风险防范能力薄弱
我国对风险管理的重视程度仍然不足，这直接导致很多人缺乏必要的内部控制理论常识和敏锐的风险感知、分析、判断能力。有人认为内部控制仅仅是一堆晦涩难懂的文件与制度，甚至误以为内部控制就是财务管理，而实际上内部控制应该是一种在采购主体内部全面了解、全面学习、全面推行、全面参与的活动。
（二）预算编制水平有待提高
政府采购预算编制的方法不符合国家最新要求，缺少重要的编制内容，在实际采购过程中并没有独立编制针对性的实践项目；此外，预算编制部门、政府采购部门和资产管理部门之间缺乏有效沟通，导致出现资金浪费、闲置或混用等问题。
（三）采购机构设置不合理
首先，在实际执行过程中，政府采购的审批与监督职能并没有真正地分离开来，政府采购的决策通常由监管机构与采购主体共同商讨决定，这就在无形中淡化了采购主体内部对采购预算和采购资金的监督；其次，一些单位尚未建立“采管分离”的管理机制，集中采购机构与执行采购监督的财政部门关系过于密切；最后，不相容岗位相互分离规则尚未完全落实。
（四）采购实施环节缺乏有效监管
招标环节中招标文件制定不规范，部分招投标过程存在暗箱操控行为；项目评审环节中存在不合格专家入围的情况；合同履行环节中业务部门没有设置台账，存在包庇供应商以不正当竞争手段履行采购合同行为的情况；验收环节对于验收不合格的项目没有及时采取处理措施，导致采购的货物或服务质量不过关等问题。
（五）采购专业人才不足
采购人员对于法律法规、预算编制、采购项目等方面专业知识的掌握不到位，可能导致其误判和错判采购形势、采购程序不规范、采购资金浪费或闲置等问题；与此同时，由于采购人代表政府行使采购权力，相较于供应商而言处于优势地位，若采购人员缺乏必备的法律意识、廉政意识，将会滋生寻租腐败的温床，产生职业道德危机，特别是通过滥用权力、不公平对待供应商而损害其合法权益，也极大地降低了政府公信力。
四、完善政府采购内部控制建设的对策建议
针对政府采购内部控制存在的主要问题，对完善政府采购内部控制提出如下可行性建议。
（一）提高风险防范意识和识别能力
1、提高风险防范意识。采购主体内部上至决策层、下至一线采购人员以及全链条监管层都理应加强对内部控制理论的学习和实践，自觉增强风险防范意识，严格把控风险易发和多发的采购环节，降低风险发生的可能性。此外，可以尝试建立健全采购责任人制度，即所谓的专人专岗，将采购过程中各个环节的风险点落实到具体负责人身上，用制度的约束力强化采购人员的风险意识，让全体人员认识到发生风险事件的后果严重性，提高全员参与度，从而提升整个采购主体内部的风险防范能力。
2、提高风险识别能力。提高风险识别能力应主要加强两个方面的能力：一是风险感知能力，二是风险分析能力。首先，通过提前充分调研和借鉴历史经验判断自身能够承受和应对的
风险类型，然后结合政府采购的实际需求和计划来识别潜在的内外部风险因素，一般来说有法律风险、商业风险、质量风险和道德风险等。其次，由于风险具有可变性，风险管理者要持续关注原有风险的变化，以便及时发现和应对新的风险。最后，在进行风险识别时应注重采取多样化手段、创新识别途径，比如归纳和分析各类客观资料和风险事故记录，邀请相关人士开座谈会，访问专家和学者等，对于易发、多发、影响重大的风险应着重关注、专门研究，防止遭受重复或严重损害。
（二）加强政府采购预算与计划的管理
1、政府采购预算的编制。编制采购预算是政府采购活动的起点，高水平的预算编制可以在一定程度上保障政府采购需求与实际需求相符以及后续采购活动公平有序开展。在编制过程中，要确保内容要素齐全，同时加强预算编制部门、政府采购部门和资产管理部门之间的有效沟通，避免发生重复购置等情况。针对技术复杂的项目，可以咨询专家或专业机构来保证预算的合理性。
2、政府采购计划的编制。根据“先预算，后计划”的工作流程，各业务部门应该在政府采购预算指标批准范围内，定期填写并上报本部门的政府采购计划，重点关注以下问题：一是政府采购计划需要如实反映真实采购需求和采购预算的具体落实情况；二是注重政府采购规模效益的提升，在同一季度内尽量不要重复安排相同的采购计划；三是采购计划不得采取任何方式规避公开招标采购。
3、政府采购计划的审核。在采购计划的审核阶段，政府采购业务部门应对照采购预算内容进行逐一核查，确保采购项目符合政府采购目录要求、采购方式符合相关法律规范、采购资金有明确合理来源、采购时间能够如期进行、采购价格符合市场预期、预算编制方法符合国家最新规定。同时，采购需求计划的制定与审核应交由不同人员负责，各部门应把政府采购预算执行情况纳入年度绩效考核，切实发挥“以内控促提升”的督导作用。
（三）合理设置政府采购业务管理机构和岗位
1、合理设置采购业务管理机构。由于每个采购主体面临的实际情况有所不同，政府采购内部设置的业务管理机构也会有所差别，但总的来说都应包括以下三种类型的机构：政府采购业务决策机构、政府采购业务执行机构和政府采购业务监督机构。
政府采购业务决策机构。各单位可以委派单位领导、各部门负责人等专门人员成立政府采购领导和决策小组，主要负责履行以下职能：一是审核政府采购内部管理制度；二是控制政府采购业务的整体工作流程，批准采购预算和计划的实施；三是决定重大政府采购项目，防范、应对采购业务执行过程中可能出现的重大风险和问题。
政府采购业务执行机构。执行机构主要包括政府采购归口管理部门、财会部门以及相关业务部门，其中归口部门主要负责决策机构交付的前期预备工作，例如起草和修订政府采购内部管理制度，汇总各部门的预算金额和采购计划申请等；财会部门主要负责政府采购预算管理和采购资金支付；各业务部门即为政府采购预算、计划和资金申请的提出部门。
政府采购业务监督机构。监督机构通常为内部审计部门，不仅要时刻监督核查各部门政府采购活动的执行情况、资金是否正常运转、采购主体的行为是否符合法律规范，也要妥善处理公民对政府采购业务的质疑和投诉。
2、合理设置采购业务岗位。政府采购业务的执行必须做到全面控制和重点预防并举、分工制衡与提高效率并重。因此，应采取“管采分离”的管理模式，合理安排分工，通过梳理政
府采购过程中各岗位需要重点控制的风险事项，严格分离不相容岗位；同时确保每项采购业务都经由两名及以上工作人员办理，发挥各岗位之间和内部的相互牵制作用。
（四）加强政府采购实施过程的监管
1、加强对招标文件制定环节的监管。一是建立健全招标文件审核确认机制，实施重大采购事项集体决策和会签制度；二是确保招标文件的规范性，在审核时应严格遵守政府采购法律规范，对于部分招标方出现偏袒特定供应商、收受贿赂甚至泄露招标等行为务必严肃处理；三是及时在官方网络媒体上披露政府采购信息，便于提高外部监督水平。
2、加强对采购项目评审环节的监管。一是提高评审专家选取过程的公平性与规范性；二是加强评审过程的管理，确保评审专家严格遵守评标纪律，不得发表倾向性言论，不得利用各种通讯设备与外界接触；三是充分利用录音录像等手段，对评审过程进行详实记录，以备未来检查、审计之需。
3、加强对采购合同履行环节的监管。一是随时跟进合同履行情况，建立并更新合同履行台账，并定期汇报合同履约情况；二是加强后期追加合同的监管，遇到部分供应商采取不正当手段履行合同的情况应及时向上级主管部门如实反映；三是完善合同履行考核与责任追究制度，对重大合同履行阶段以及总体履行状况进行跟踪评估，发现风险和问题要及时披露和解决。
4、加强对政府采购验收环节的监管。一是制定严格的验收工作流程，采购验收小组应按照采购合同的要求对取得的货物、工程或服务进行质量、技术和安全标准的履约情况进行确认，签署验收意见并出具验收报告；二是确保履约验收责任的落实，对于验收合格的项目，应及时向供应商支付货款，对于验收不合格的项目，应依法采取处理措施；三是加大对采购验收结果的披露力度，使内部监管和外部监督有机结合。
（五）提升采购人员专业化水平
采购人员专业化是国际趋势，提升政府采购人员的专业素养是高效采购的前提条件，也是控制采购风险的重要保障。在我国，近些年来政府采购的规模和范围均呈快速发展之势，在采购过程中会涉及金融、财务、法律、市场等多方面的专业知识，对采购人员的职业素养和专业技能提出了更高的要求，加快政府采购专业人才的培养势在必行。
1、加强专业知识的培训。相关部门应加强对采购人员在行政权力控制理论、法律意识、职业道德等方面的教育，加大对政府预算计划编制、招标文件与采购合同的评审、签订、履行、项目验收等方面的培训力度，对政府采购过程中的关键控制点和风险点进行日常学习督导，使采购人员尽可能全面地掌握有关政府采购的基本业务知识。
2、加大定期考核的力度。为切实提高预算部门、采购代理机构等政府采购工作人员的专业化水平，需要对其进行定期考核，并将考核结果计入工作绩效，敦促其提高采购效率和质量。同时，我国可以借鉴世界银行电子学习系统的做法，统一开发政府采购电子学习平台，免费提供线上学习课程，要求相关人员从业前在电子平台上完成课程学习、测试并生成结业证书，将此作为采购主体内控要求进行考核评估。
3、提升国际化职业素养。随着国际市场的开放，采购人员还应提升自身国际化交流水平，加强对业务往来涉及国外采购制度、理论的研究学习，促使我国政府采购工作能够更好地与国际社会接轨。
五、结语
尽管内部控制理论仍处于探索研究的过程，我国采购内部控制实践中也存在一些重要问题亟待解决，但是不断优化和完善的内部控制理论与实践一定会有效地促进政府采购的良性运转。一方面，可以通过过程管控、行为控制和监督管理减少采购工作中风险发生的可能性，抑制寻租腐败空间，促使政府采购行为更加合法、公平、规范；另一方面，也可以通过政府采购活动所展现的公正有序来打造法制政府和服务型政府的良好形象，有力地提高政府公信力。
2017年我国政府采购支出占财政支出比重为12.2%，虽然纵向比较已有很大提高，但与欧盟国家该比重为30%相比，我国政府采购规模和范围仍有较大的拓展空间。可以预见，未来的政府采购工作将会面临更复杂的环境和更艰巨的挑战，只有不断完善政府采购内部控制建设，才能实现政府采购工作的高效化和规范化，开拓政府采购监管的新局面。■
（作者单位：南开大学经济学院）
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