淮河流域水污染治理的政策过程碎片化研究

第４期　２０１５年８月　阅江学刊　Ｙｕｅｊｉａｎｇ　Ａｃａｄｅｍｉｃ　Ｊｏｕｒｎａｌ　Ｎｏ．４　・专题研究：创新社会治理．　淮河流域水污染治理的政策过程碎片化研究　向俊杰　（山西师范大学，山西临汾０４１００４）　摘要：我国淮河流域水污染治理政策的实施效果并不好，核心原因在于政策过程的碎片化，　表现为淮河流域水污染治理的议程设定、政策制定、执行、评估等环节的不科学、相互掣肘，致　使各环节无法形成一个有机的整体。为此，应该加强淮河流域水污染治理的政策过程协同。　关键词：淮河流域；水污染；政策过程碎片化；政策过程协同　中图分类号：Ｃ９３５　文献标识码：Ａ　文章分类号：１６７４—７０８９（２０１５）０４—００７８－０９　收稿日期：２０１５—０６—１６　基金项目：国家社会科学基金一般项目“公共政策制定中的伦理责任问题研究”　（１１ＢＺＺ０２６）；黑龙江省哲学社会科学青年项目“黑龙江省农村生态环境保护的　动力机制研究”（１２Ｃ０１７）；黑龙江省教育厅人文社会科学项目“黑龙江省社会　主义新农村基层党组织建设典型调研”（１１５４４０４４２００７）　作者简介：向俊杰，男，博士，山西师范大学经济与管理学院副教授、硕士研究生导师。　改革开放以来，我国针对淮河流域的水污染　问题制定了一系列政策，投人了大量的人力物力，　但淮河流域水污染治理的效果并不好，表现在两　明淮河流域四省的癌症村有７１个，⑨龚胜生等人　建立的癌症村数据库表明在１９８０－－２０１　１年期间　淮河流域四省的癌症村总数有１０４个。＠同时，相　个方面：一是淮河流域的水质仍然很差，到“２０１３　年，淮河流域９５个国控断面中，Ｉ一Ⅲ类、Ⅳ一Ｖ　关研究表明，８０％的癌症由环境污染引起。⑨这说　明淮河流域水污染治理政策的效果不好。效果不　好的原因是多方面的，但核心原因在于淮河流域　水污染治理政策过程的碎片化。因此，深入剖析　淮河流域水污染治理的政策过程碎片化问题对于　淮河流域水污染治理具有重要的意义。　类和劣Ｖ类水质断面比例分别为５９．６％、２８．７％　和１１．７％”，①二是淮河流域地区民众的身体受到　了很大的伤害，２００７年相关报道表明淮河流域有　“几十个癌症村”，②而董丞妍等人的保守统计表　①　环境保护部：《中国环境状况公报》，２０１４年６月５日，ｈｔｔｐ：／／ｊｃｓ．ｍｅｐ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｈｊｚｌ／ｚｋｇｂ／２０１３ｚｋｇｂ／２０１４０６／ｔ２０１４０６０５＿２７６４９０．ｈｔｍ，２０１５　年５月１６日。　②　殷俊：《淮河流域的几十个“癌症村”》，乡镇论坛，２００７年第１６期，第２２页。　③　董丞妍等：《中国”癌症村”的聚集格局》，地理研究，２０１４年第１１期，第２１１５—２１２４页。　④　龚胜生等：《中国“癌症村”时空分布变迁研究》，中国人口・资源与环境，２０１３年第９期，第１５６—１６４页。　⑤　赵章元：《生态文明六讲》，北京：中共中央党校出版社，２００８年，第７９页。　７８　向俊杰：淮河流域水污染治理的政策过程碎片化研究　一、政策过程碎片化的内涵　程，哪些问题应该优先解决，什么时间解决，等等。　在淮河流域水污染治理过程的议程设置过程　中，主要出现了两个方面的问题：一是相对于政治　建设问题、经济建设问题、文化建设问题、社会建　设问题而言，淮河流域水污染问题的相对重要性　李侃如（Ｋｅｎｎｅｔｈ　Ｌｉｅｂｅｒｔｈａ１）１９９２年首先用　“碎片化”一词来描述改革开放以来中国政府决　策体制，认为改革开放以来中国各级政府和政府　内各部门给予自身的利益而分割了政府的决策权　力，导致了中国政府决策的碎片化。这一思想强　调政府各部门的官僚会根据其所在部门的利益进　行政策制定或是影响政策制定过程。事实上，在　我国，不仅仅存在着政策制定的碎片化，而且存在　着整个政策过程的碎片化。　一不高，表现为上述政治、经济、文化、社会建设问题　相较于淮河流域水污染问题更容易得到当地领导　人的关注，更容易进人正式议程，在绝大多数情况　下是优先加以解决的，而且当政治、经济、文化、社　会建设问题与淮河流域水污染问题发生冲突时，　当地领导人所选择的往往不是淮河流域水污染问　般而言，政策过程包括政策议程设定、政策　题。据报道，苏北一个乡镇干部外出招商引资时　表示“我们的优势就是不怕污染”，①产生这种现　制定、政策执行、政策评估等环节。政策过程的碎　片化是指政策议程设定、政策制定、政策执行、政策　评估等环节没有能形成一个前后相继、密切联系、　相互配合的有机整体，而是相互割裂、相互独立、相　互掣肘的政策环节。政策过程的碎片化表现在政　策议程设定、政策制定、政策执行、政策评估等环节　的不科学、不民主，从而影响了其它环节的有效进　行，致使整个政策过程无法实现政策目标。　淮河流域水污染治理的政策过程碎片化是淮　河流域水污染治理政策各个环节相互割裂、相互　独立、相互掣肘而无法达到实现水污染有效治理　的现象，表现为政策议程设定、政策制定、执行、评　象的主要原因是当地政府仍是一个经济建设型政　府，仍把加强经济建设，提升本地ＧＤＰ、增加本地　税收作为核心工作，而且上级政府仍然把经济发　展速度作为考核下级政府的主要指标，致使淮河　流域的水污染问题一直没有得到足够的重视，淮　河流域的水污染问题难以进入正式议程。２０００　年，由江苏省盐城市柳集镇政府置当地环境于不　顾，通过招商引资的方式将聚龙化工厂落户到东　井村，甚至镇村两级干部联合化工厂的负责人欺　骗村民：“化工厂生产的是不会造成污染的感冒胶　估等环节无法科学实现，影响了其它环节的顺利　进行　囊等生活化工产品，化工厂的水采用循环使用技　术，一滴不外流，对周围的水源和空气没有任何污　染”，②事实上，很快东井村的癌症发病率明显升　二、淮河流域水污染治理政策过程碎片化的　表现　（一）议程设置环节　高。这表明经济建设问题很快进入到柳集镇政府　的议程并通过执行，而水污染问题却一直没有进　入当地政府的议程，镇政府的行为是在推动水污　染行为的发生。　二是淮河流域水污染问题的公众议程向正式　议程转换的渠道不畅通。公众议程向正式议程转　议程设置是淮河流域水污染治理的首要环　节，它要将淮河流域水污染的各种问题根据其重　要性进行排序，并与淮河流域的政治建设、经济建　设、文化建设、社会建设等方面的问题进行比较，　确定淮河流域水污染的各种问题的相对重要性，　从而决定淮河流域水污染的哪些问题可以进入议　换是公众感知到的公共问题得以解决的必要路径。　当淮河流域的水污染发展到一定程度后，给当地居　民的生产生活带来极大的伤害，对当地居民的生命　①　罗亚娟：《乡村工业污染中的环境抗争——东井村个案研究》，学海，２０１０年第２期，第９卜９７页。　②　罗亚娟：《乡村工业污染中的环境抗争——东井村个案研究》，学海，２０１２年第２期，第９ｌ一９７页。　７９　阅江学刊：２０１５年第４期　健康产生了极大的威胁，从而当地居民自发行动起　来，不断制造水污染事件的影响，以求得到当地政　府的重视，进而采取措施，以维护自身的环境权益。　结合社会公众的客观需求，而是根据领导意志、领　导提出的口号来确立目标的情况。１９９５年８月８　日国务院通过的《淮河流域水污染防治条例》提　出淮河流域水污染防治的目标：“１９９７年实现全　流域工业污染源达标排放；２０００年淮河流域各主　但是当地官员往往忽视当地居民的环境诉求，使得　公众议程向正式议程的转换得不到实现，甚至当公　众的环境诉求得到了当地环保组织的响应以后，当　地政府还要予以阻止。如２００１年东井村村民在遭　要河段、湖泊、水库的水质达到淮河流域水污染防　治规划的要求，实现淮河水体变清”。这一目标的　受来自聚龙化工厂的污染后，去找企业“算账”，却　被当地政府以“破坏生产和社会治安”的名义抓了　起来；２００２年至２００４年期间，“舒齐常等ｌ０名党员　和段其荣等２０个群众不断地给县环保局寄信、打　提出最初源于１９９４年５月２６日国务院环境保护　委员会淮河流域环境保护执法检查现场会，宋健　和１０个部委的领导人、沿淮四省负责人查看淮河　污染情况后，在会议上提出“确保实现在本世纪末　使淮河水变清的目标”，随后新华社播发了《决不　电话”，继而“联名上书，信访市环保局、省农林厅、　省环保厅”，却一直没有得到政府的反馈；后来村民　向媒体反映情况，然而“镇政府和化工厂给了电视　台栏目组三万块钱就了结了”。①在这里，可以看　能让淮河的污流浊水流到下个世纪》的通稿，强化　了这一目标，后来，李鹏总理在一次国际会议上再　次强调了这一目标，１９９５年通过的《淮河流域水　污染防治条例》因此确立了“本世纪末使淮河变　清”的目标。为实现这一目标，相关部门具体细化　了这一目标，编写了《淮河流域水污染防治规划及　“九五”计划》，该规划的目标就是实现“淮河水体　还清”。当年受命主持编写这一规划的专家夏青　到，村民企图通过“算账”、打电话、联名上书、信访、　诉诸媒体等方式，实现本村的环境污染问题由公众　议程向正式议程的转换，却一直没有能够实现，可　见这种转换的渠道并不畅通。产生这种现象的原　因是地方官员的冷漠以及地方政府的回应性差，但　最根本的是该企业每年交给镇政府的税收逐步由　１３０万增加到了２００万，为镇政府的财政做出了巨　大贡献。　（二）政策制定环节　目标确定是政策制定的一个重要环节，是淮　曾回忆当时的情况：“整个规划思想是在倒算的基　础上形成的，国家领导人只要求科学家告诉中央，　怎样才能使‘淮河还清”’。②而偶正涛等人早在　２００４年的采访中了解到，“中央领导当年的重大　决策并没有建立在完全正确的统计数字与科学方　案上”。③在这个过程中，负责具体工作的环保部　门、水利部门“惟上是从”，以领导意志为自己的　意志，不顾水污染治理的客观规律，采用“逆推”　河流域水污染治理的关键环节，它要根据客观存　在的问题，结合社会公众的客观需求，在科学分析　的基础上予以确定。目标确定是科学决策的基　础。科学决策是淮河流域水污染治理的核心环　节，它要在明确问题、收集资料的基础上拟定方　的办法决策，而非科学决策，使得淮河流域治污的　效果不佳。一位参与制定《淮河流域水污染防治　案，初步评估，在规定的期限内作出科学抉择。在　淮河流域水污染治理的目标确定和科学决策的过　规划及“九五”计划》的领导在２００４年７月接受媒　体采访时公开表示：“如果当年按科学的思路治理　程中，曾经出现过不根据客观问题的严重程度、不　淮河污染，也许现在会好很多”，④可见，“唯上型”　①　罗亚娟：《乡村工业污染中的环境抗争——东井村个案研究》，学海，２０１０年第２期，第９１—９７页。　②　林梅：《社会政策过程中不同政策主体之间的博弈分析：关系及格局——以淮河污染防治为例》，东岳论丛，２００６年第６期，第１３—２０　页。　③　偶正涛：《暗访淮河》，北京：新华出版社，２００５年，第４５页。　④　偶正涛：《暗访淮河》，第１４８页。　８０　向俊杰：淮河流域水污染治理的政策过程碎片化研究　决策之害，更显科学决策之必要。　从时间方面来看，淮河流域水污染治理的政　策制定往往比较拖沓，占用政策执行的时间比较　多。表１通过比较了淮河流域水污染防治规划与　占用执行时间的比率显著要高，其中淮河流域水　污染防治“十五”计划和２００６－－２０１０年的规划竟　然占用执行时间的４０％以上。由此可见，相关部　门在淮河流域水污染治理的决策是非常迟缓的，　严重影响了政策的执行，这是淮河流域水污染治　其它中央与地方的规划发现，淮河流域水污染防　治规划与其它规划相比占用执行期的绝对时间和　理效果不佳的重要原因。　表１　部分中央、地方规划制定时间比较表①　序号　规划项目名称　制定时限　占用执行时间（比重）　１　２　３　４　中共中央关于“十二五”规划的建议　深圳市“十一五”规划　浙江省“十一五”规划纲要　浙江省“十二五”规划纲要　２００８—２０１０．１０．１８　２００３．１２．３　ｌ一２ｏ０６．３．２６　２ＯＯ３—２０ｏ５．１１．６　２００９．１１．１２—２０１１．１．２１　０（０％）　２个月２６天（５％）　０（０％）　２１天（１．２％）　５　６　７　８　９　淮河流域水污染防治规划及“九五”计划　淮河流域水污染防治“十五”计划　淮河流域水污染防治规划（２００６－－２０１０）　淮河流域水污染防治规划（２０１　１—２ｏ１５年）　淮河流域综合规划（２０１２－－２０３０年）　１９９５．３—１９９６．６．２９　一２００３．１　￥一２０ｏ８．４．１４　２０１０．９．２—２０１２．５．１６　２００７．１—２０１３．３．２　６个月（１０％）　２５个月（４１．７％）　２７．５个月（４５．８％）　１６．５个月（２７．５％）　１年２个月（６．５％）　（三）政策执行环节　的，针对某些突发性事件或久拖不决的重大社会　政策执行环节是淮河流域水污染治理的关键　环节，它包括解释说明、组织和实施等具体过程。　在淮河流域水污染治理的过程中具体执行环节的　不协同主要有以下四种表现：　一疑难问题进行的一种暴风骤雨式专项治理活动，　它是治理主体为实现特定目标的一种非常态治理　工具。运动式治理和运动式执行是从不同的角度　对同一现象所进行的描述，它反映了我国政府对　一是运动式执行。“作为一种特殊的执法方　种非常态执行工具的高度依赖。运动式执行具　式，运动式执法本是行政科层制在原有的规则治　理机制失灵时，为应对未曾预期的突发事件而采　取的权宜性举措，是科层执法的例外”，②但是这　种例外逐渐变成我国政府在诸多领域治理的一　有时间上的短期性、结果的反弹性、手段的强制　性、成本的虚高性。运动式执行的一般过程是：　“震惊社会的重大恶性事件的发生——领导作出　重要指示，政府有关部门召开紧急会议——部署　种常态。运动式治理是指政治权力主体运用手　中掌握的政治权力和享有的行政执法职能，充分　调动各方面的资源，采用自上而下的方式发动　专项整治行动——执法部门声势浩大的检查、处　罚行动——总结表彰，宣布专项整治取得了丰硕　成果”。⑧在淮河水污染治理过程中的“零点行动”　①第１项是党的政策，如果转化为国家的政策应该考虑全国人大通过的时间，如果算全国人大通过的时间应该到２０１１年３月１４　Ｅｔ。第　２项、第３项考虑了市人大、省人大开会的时间。　表示此处开始的具体时间不明确。各项数据的资料来源：１．万武义等：《中共中央　关于制定国民经济和社会发展（第十二个五年规划的建议）诞生记》；２．金国娟：《引领浙江走在前列的行动纲领——省委（十一五规　划建议）诞生记》，今日浙江，２００５年第２２期；３．周丹，俞奉庆：《全省人民共同的行动纲领——浙江省“十二五”规划（纲要）诞生记》，　今日浙江，２０１１年第３期；４．杨勇等：《深圳“十一五”总体规划诞生记》，深圳特区报，２００６年３月２８日，第Ａ０４版；５．李云生等：《淮河　流域“十一五水污染防治规划”研究报告》，中国环境科学出版社，２００７年；６．《（淮河流域综合规划（２０１２－－２０３０年））编制和批复过　程》，治淮，２０１３年第８期，第６８页。７．其它数据来源于国家环保部网站，２０１５年３月访问。　②吴元元：《双重博弈结构中的激励效应与运动式执法》，法商研究，２０１５年第１期，第５４—６１页。　③朱晓燕、王怀章：《对运动式行政执法的反思》，青海社会科学，２００５年第１期，第１３５页。　８１　阅江学刊：２０１５年第４期　就是一次典型的运动式执法过程。在淮河遭受到　结构调整是工业污染防治行动的重要组成部分，　淮河流域的水污染状况要得到有效的治理，必须　严重污染之后，宋健、李鹏先后发表讲话，提出“本　世纪末使淮河水变清”的目标，相关部委及沿淮四　省围绕这一目标制定了一个五年计划，“零点行　动”是围绕这个五年计划的中期目标进行的一场　声势浩大的治理行动，沿淮四省都在短时间内投　入了大量的人力物力。④“零点行动”刚结束，时　加强产业结构的调整。２０世纪９０年代以来，国务　院总理历年的《政府工作报告》都在强调产业结　构调整，但从表２可以看出，１９９９年以来，河南省　和安徽省的三个产业比重变化不大，而且数据显　示第一产业在不断弱化，第二产业在不断强化，第　三产业基本没变化，山东省的第二产业基本没有　变化，但山东省的第二产业所占的比重一直在　５０％左右，有时甚至接近６０％。第二产业正是工　任国家环保总局局长的解振华就庄重宣布了行动　成果，《人民日报》就公布“沿淮工业污染源就实　现达标排放”，但到２００４年就有人宣称１０年治污　回到了原点。“零点行动”的执行结果严重反弹。　业污染物排放的源头，这表明这三个省没有认真　执行中央关于产业结构调整的精神，事实上是在　行动上抵制中央政府所提出的产业结构调整的总　体要求。沿淮四省中只有江苏省的经济结构调整　得比较理想。　单位：％　江苏　第三　产业　３５７　．二是抵制性执行。抵制性执行本质上是不执　行，即政府机关对要求执行的事项拒绝执行，表现　为口头上执行，行动上不执行；会议上执行，会后　不执行；文件上执行，实践中不执行，等等。产业　表２沿淮四省三个产业比重历年变化表　安徽　年度　第一　产业　１９９９钲　２０００正　２５．２　２４．１　河南　第三　产业　３０．５　３３．２　山东　第三　产业　３０．２　３０．４　第二　产业　４４．０　４２．７　第一　产业　２４．５　２２．６　第二　产业　４５．３　４７．０　第一　产业　１５．９　１４．９　第二　产业　４８．４　４９．７　第一　产业　１３．０　１２．０　第二　第三　产业　产业　５０．９　５１．７　３６．１　３６３　．３５．５　２００１钲　２００２正　２００３自三　２２．８　２１．６　１８．５　４３．０　４３．５　４４．８　３４．２　３４．９　３６．７　２１．９　２０．９　１７．６　４７．１　４７．８　５０．４　３１．Ｏ　３１．３　３２．０　１４．４　１３．２　１１．９　４９．３　５０．３　５３．５　３６．３　３６．５　３４．６　１１．４　１０．５　８．９　５１．６　５２．２　５４．５　３７０　．３７．３　３６６　．２００４正　２００５正　ｌ９．４　１８．Ｏ　４５．１　４１．３　３５．５　４０．７　ｌ８．７　１７．９　５１．２　５２．１　３０．１　３０．０　１１．５　１０．６　５６．３　５７．４　３２．２　３２．０　８．５　８．０　５６．６　５６６　．３４．９　３５．４　２００６正　１６．７　２００７年　２００８正　４３．１　４４．７　４６．６　４０．２　３９．０　３７．４　１６．４　１４．８　１４．４　５３．８　５５．２　５６．９　２９．８　３Ｏ．１　２８．６　９．７　９．７　９．７　５７．７　５６．９　５７．Ｏ　３２．６　３３．４　３３．４　７．１　７．１　６．９　５６．６　５５．６　５５．Ｏ　３６．３　３７．４　３８．１　１６．３　１６．０　２００９钷　１４．９　４８．７　３６．４　１４．２　５６．５　２９．３　９．５　５５．８　３４．７　６．６　５３．９　３９．６　２０１０正　１４．０　５２．１　３３．９　１４．１　５７．３　２８．６　９．２　５４．２　３６．６　６．１　５２．５　４１．４　２０１１年　１３．２　２０１２年　１２．７　２０１３钲　１２．３　５４．３　５４．６　５４．６　３２．５　３２．７　３３．１　１３．０　１２．７　１２．６　５７．３　５６．３　５５．４　２９．７　３０．９　３２．０　８．８　８．６　８．７　５２．９　５１．４　５０．１　３８．３　４０．０　４１．２　６．２　６．３　６．２　５１．３　５０．２　４９．２　４２．４　４３．５　４４．７　数据来源：２０００－－２０１４年出版的《中国统计年鉴》。　三是折扣式执行。折扣式执行是指执行者根　据执行内容的难易程度和自身利益，对执行内容　有选择地执行，表现为有利的部分就执行，无利的　部分就不执行；容易的部分就执行，困难的部分就　①　宋国君等：《中国淮河流域水环境保护政策评估》，北京：中国人民大学出版社，２００７年，第２３８页。　８２　向俊杰：淮河流域水污染治理的政策过程碎片化研究　不执行；硬指标部分就执行，软指标部分就不执　行。折扣式执行本质上是执行者的一种自利性执　行行为。有研究显示，淮河流域水污染防治“十一　五”规划要求的２０１０年底完成的治理目标，本应　在“十五规划”的２００５年底完成，①说明淮河流域　水”，周口地区老百姓的民谣充分说明了这一点；　项城张寨的村民也说：“领导来检查，水就清一点；　领导一走，水就不行了”。⑧２００４年，全国人大环　境与资源委员会副主任叶如棠到周口环保局检查　工作，汇报材料说沙颍河水的化学需氧量是３３，Ⅳ　类水，但马上就有人说实际是５８．１。④应该说，欺　骗性执行在上级检查者时间仓促、对欺骗技巧不　地方政府在水污染防治政策方面的执行折扣很　大。另外从表３中可以看出，沿淮四省在“九五”　“十五”“十一五”期间的污水处理厂建设方面都　打了很大的折扣，原因就在于污水处理厂的建设　费用和运行费用都很高，如２００２年建成的阜阳市　污水处理厂的建设费用是１．９４亿元，②如果污水　直接排放，节约的是本省的建设资金，损害更多的　了解、或者官僚主义作风严重时的确能“成功”，　但这种执行方式能欺骗上级，欺骗不了社会公众，　能欺骗一时，却不能长期起作用，最终损害的是社　会公众的利益。　（四）绩效评估环节　是下游省份的利益，这符合官僚财政自由度最大　化的原则。　表３“九五”、“十五”、“十一五”期间淮河流域污水　处理厂的建设情况表　绩效评估是淮河流域水污染治理的重要环　节，是对淮河流域水污染治理效果进行评价并作　出处理的环节。科学的绩效评估是淮河流域水　污染治理的必然要求，提高淮河流域水污染治理　时间　“九五”　“十五”　“十一计划数　完成数及　在建数及　未动工数　比重　５９　１６１　效果的工具，是提高政府在淮河流域水污染治理　中合法性的有效手段。然而，淮河流域水污染治　比重　３２　５４．２％　及比重　１５　２５．４％　ｌ２　２０．３％　６６　４１．０％　６４　３９．８％　３１　１９．２％　理过程中绩效评估的一些不科学的做法，不仅使　得评估没有起到应有的效果，而且引起了整个治　理过程的不协同，具体而言主要体现在三个　方面：　一五”　２０３　６４．１３２　８％　是评价标准的不一致。淮河流域水污染治　四是欺骗性执行。欺骗性执行是执行者表面　理的效果当然要以淮河流域的水质情况作为绩效　评估的标准，但水质的评价标准却是不同的部门　有不同的标准，国家环保部有环保部的标准、水利　部有水利部的标准、卫生部有卫生部的标准，各个　部门的标准之间有重合，也有不同的地方。“零点　行动”计划实施之后。１９９８年１月１日，《人民日　报》刊登了该计划执行的评估结果报道“沿淮工　业污染源实现达标排放…‘淮河治污第一战役告　上说要执行，实质上不执行，待到上级来进行绩效　考核、例行检查时采取各种欺骗的手法企图蒙混　过关的一种执行方式。欺骗性执行与抵制性执行　的区别在于抵制性执行在例行检查、绩效考核时　并不欺骗上级，并不企图蒙混过关。部分沿淮地　区的基层管理者在治理淮河的污水时并不是真正　的执行，而是采取欺骗的方式迎接上级检查，采取　诸如从水库购买清水冲刷污水沟、勾兑污水的方　式，以图蒙混过关，获得上级的认可和嘉奖。“大　官来了放大水，小官来了放小水，没有来时吃脏　捷”，但是在评估过程中，达标排放所使用的“标”　并不是环保部制定的标准用水质量的“标”，而是　各行各业自己制定的标准，如化肥厂达标排放的　杨远盛等：《淮河水污染治理探讨》，安徽农业科学，２００７年第１７期，第５２３０—５２３１页。　偶正涛：《暗访淮河》，第１２８页。　偶正涛：《暗访淮河》，第９Ｏ页。　偶正涛：《暗访淮河》，第１２７页。　８３　阅江学刊：２０１５年第４期　污水，氨氮浓度是１００毫克／升，是环保部所制定　的Ｖ类水标准的５Ｏ倍。　不仅如此，即便是同一部　门的标准，具体的指标也经常修订，如环保部采用　的地表水环境质量标准就在１９８８年、１９９９年、　个版本。这三个版本在某些影响水质的关键指标　上作出了一些重要的修改，具体情况见表４。从　中可以看到，指标变化幅度最大的是Ⅲ类水、Ⅳ类　水、Ｖ类水的指标，有的指标限值甚至扩大了　４００％，而最近２０年淮河流域水污染治理的目标　之一就是要减少Ⅳ类水、Ｖ类水。　单位：ｍｇ／ｌ　２００２年分别修订过，分别形成了ＧＢ３８３８～８８、　ＧＨＺＢ１９９９、ＧＢ２００２（以下分别简称８８、９９、０２）三　表４　ＧＢ３８３８—８８、ＧＨＺＢ１９９９、ＧＢ２００２部分水质指标变化表　Ｉ类水　项目　版本　Ⅱ类水　Ⅲ类水　Ⅳ类水　Ｖ类水　限值　高锰　酸盐　指数　化学　变化度　限值　４　变化度　限值　６　变化度　限值　８　变化度　限值　１０　变化度　８８　９９　０２　８８　９９　２　２　２　１５　１５　０　０　０　４　４　１５　１５　Ｏ　０　Ｏ　８　６　１５　２０　＋３３．３％　－２５％　＋３３　３％　１０　１０　２０　３０　＋２５％　Ｏ　＋５０％　Ｏ　１５　１５　２５　４０　４０　＋５Ｏ％　０　＋６０％　０　需氧量　０２　８８　１５　，　Ｏ　ｆ　１５　，　Ｏ　，　２０　ｆ　Ｏ　３０　，　，　，　氨氮　９９　０２　８８　０．５　０．１５　，　－７０％　７　Ｏ．５　０．５　，　０　，　０．５　１．０　，　＋１００％　，　１．Ｏ　１．５　，　＋５０％　，　１．５　２．０　，　＋３３．３％　，　总氮　９９　０２　０．０４　０．２　＋４００％　０．１５　０．５　＋２３３．３％　０．３　１．０　＋２３３．３％　０。７　１．５　＋１１４．３％　１．２　２．０　＋６６．７％　注：变化度都是相对于前一个版本而言的。　各部门水质指标的差异导致各个部门公布的　二是评价信息的冲突。评估信息是整个评价　行为的基础。淮河流域水污染治理中评价信息的　冲突表现为环保部、水利部各有各的监测点、监测　人员，甚至有时候两个系统的监测点紧挨着。这　是典型的职能交叉，虽然“设置重叠的管辖权有利　于加强控制”，④但是这种控制的成本未免太高，　水质状况有很大的差异，如水利部门定期公布的　淮河流域水质和环保部定期公布的水质之间就有　很大的差距。部门内的水质评价标准经常变化导　致水质前后的变化不具有可比较性，这也导致社　会公众对政府工作的不信任，如接受偶正涛等人　采访的周口沙颍河自动监测站王站长曾表达不　满：“李鹏总理对全世界宣布：２０００年底要使淮河　水变清！结果怎么样？水没变清，指标可以修改：　淮河水质标准五类由原先的ＣＯＤ值２５变成　不但会导致部门之间的不协同，还会使公众对政　府部门的信任度降低。　三是评价结果的冲突。由于评价标准、评价　信息来源的不同，以及各自立场和视角的差异，不　４０。”②指标的修改对政府权威的损害，由此可见　一同的人对于淮河流域水污染治理的绩效评价结果　就可能有很大的差别，甚至是完全不同。在２００４　斑　①偶正涛：《暗访淮河》，第８页。　②偶正涛：《暗访淮河》，第１２７页。　③［美］安东尼・唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪等译，北京：中国人民大学出版社，２００６年，第１５７页。　向俊杰：淮河流域水污染治理的政策过程碎片化研究　年，偶正涛等人在采访中形成了淮河流域“１０年　治污，花费６００亿元，回到原点”的结论（当然后来　他修改了观点即“并非原点”：污染物不一样　了）。①而中国环境规划院副院长、研究员邹首民　则认为：“１０年淮河流域累计投入治污资金约１９３　题的基础上，明确污染问题的范围、程度、根源和　危害性等问题的基础上来确立目标，进行决策；对　社会公众负责就是要站在社会公众的立场上，从　最终解决问题的角度来确立目标，进行决策；同　时，目标设置和决策要及时、科学、可行。　在执行方面，主要做到优化淮河流域水污染　治理政策和规划执行的体制机制，同时适度照顾　执行者、执行对象的利益，调动执行者的动力，减　亿元，所谓６００亿元投入纯属子虚乌有”“仅凭一　次水污染而否定ｌ０年治污成效是十分不科学　的”。②偶正涛与邹首民对淮河１０年治污的绩效　评价分歧点主要体现在１０年治污成本和治污效　果两个方面，产生分歧的原因在于双方的立场、评　估的方法、标准、信息来源等方面的不同。　少来自执行对象的阻力；在执行的方式选择上要　将以“治标”为目的的运动式执行和以“治本”为　目的的Ｅｌ常可持续性执行结合起来，通过运动式　的“治标”迅速降低淮河流域水污染急剧恶化的　势头，通过日常可持续性的“治本”来治理淮河流　域水污染的根源；在执行过程中，要采用多种方式　加强对执行全过程的监督，包括强化淮河流域各　三、强化淮河流域水污染治理的政策过程　协同　强化淮河流域水污染治理的过程协同首先要　做到各个环节的科学化、民主化，其次要做到各个　环节之间的协同。　做到淮河流域水污染治理各个环节的科学　化、民主化，主要包括目标设置与决策、执行和评　估等几个环节的科学化和民主化。　行政机关内监察机构、淮河流域内各级党委纪检　委的督查、各民主党派、政协委员的视察、监察，还　包括发动社会公众、环保ＮＧＯ对政府的监督作　用，等等，以此来减少、杜绝抵制式执行、折扣式执　行和欺骗性执行。太湖流域水行政执法较多地采　用联合执法的模式取得了较好的效果，③值得在淮　河流域水污染治理过程中借鉴。　在评估方面，主要建立健全科学的淮河流域　水污染治理评估体系，进而言之，就是要确立科学　在议程设置方面，主要做到两点：一是科学确　定淮河流域水污染治理问题的重要性，是淮河流　域的生态文明建设问题回归政府议程中的应有位　置，特别是在生态文明建设渗透到政治建设、经济　建设、文化建设、社会建设的时候，在淮河流域水　污染治理与淮河流域的政治发展、经济发展、文化　发展、社会发展纠结在一起的时候，应该将淮河流　域水污染治理与其它方面的建设、其它方面的发　的淮河流域水污染治理评估指标体系、科学建立　评估信息收集交流分享系统、实施多主体多角度　评估等。确立淮河流域水污染治理的科学评估指　标体系的实质就是确立科学的地表水和地下水水　质评定标准，标准确定了以后，确实需要修改的，　在修改的同时要向社会公众说明修改的理由，以　免引起公众的不认同，使政府权威流失；在建立评　估信息的收集交流分享系统方面，主要针对目前　淮河流域水质监测的环保部门、水利部门以及城　展问题同时启动、同时纳人政府工作的议程。二　是要建设服务型政府，增强政府对公众环境诉求　的回应性，尽快对公众反映强烈的环境诉求纳入　正式议程中来。　在政策制定方面，主要做到淮河流域水污染　治理的目标和决策要对问题负责和对公众负责。　对问题负责就是要在充分调查淮河流域水污染问　①　偶正涛：《暗访淮河》，第２０４－２２７页。　市自来水公司系统各自为政、水质信息相互冲突　②　赵胜玉：《淮河水质回落危言耸听，六百亿治污投入子虚乌有》，中国环境报，２００４年９月１４日。　③　吴彦：《江苏省太湖流域水行政综合执法问题研究》，硕士学位论文，河海大学，２００７年，第２９页。　８５　阅江学刊：２０１５年第４期　的现实，基于淮河流域水质在不同地点、不同时间　层面参与到淮河流域水污染治理中来的人首先都　要树立两种观念：一是全局观，即从淮河流域水污　染治理全局的角度来认识个人和部门工作的意义；　二是系统观，即从整个系统的角度来考虑本职工作　的监测结果可能存在差异的客观情况，建立各部　门水质监测数据的收集、交流、分享系统，减少重　复性监测，丰富己方监测能力不足、监测点少、检　测次数有限的局限，使本部门公布的数据更接近　实际情况，为客观评估淮河流域的水质奠定基础；　对整个部门、整个淮河流域水污染防治的影响。其　次，淮河流域水污染防治工作要做好两方面的规　划，一是战略规划，即为从根本上治理好淮河流域　在实施多主体多角度评估方面，主要是将与淮河　流域水污染治理相关的利益主体都纳入到评估主　体系统中来，并采用多种评估方法从多个角度与　水污染问题做好战略部署，做好总目标确定、阶段　目标的分解、实施方案的决策等；二是做好统筹谋　划，即为战略规划的实现，统筹做好工作细分、具体　决策、执行、监督、评估等。最后，淮河流域水污染　之协同，如将淮河流域水污染治理的过程评估与　结果评估结合、成本收益评估与目标手段评估结　合、专家评估与社会公众评估结合、第三方评估与　防治过程中要反对两种倾向，即个人本位的倾向和　部门本位的倾向。反对个人本位的倾向就是要反　利益相关人评估相结合等。２００５年，江浙两地严　格按照边界水域水污染联合防治方案进行水污染　治理，并在不断实践和探索中形成了现行的以交　对那种不顾淮河流域水污染防治工作的整体性和　连续性，个人利益至上，机械执行本职工作内容、时　界水质联合监测机制、流域信息通报机制等，④为　淮河流域水污染治理的评估协同提供了很好的　样本。　间规定和操作规范的倾向，割裂个人的工作与他人　工作内容的连续性和有机联系，给整体工作造成损　失的行为，反对为了个人利益而渎职、甚至违法的　实现淮河流域水污染治理各个环节的协同，就　是要实现从淮河流域水污染治理的议程设置、政策　制定、执行、评估等环节的协同，为此，所有从不同　行为；反对部门本位的倾向就是反对在淮河流域水　污染防治中团体利益至上，损害整个淮河流域水污　染防治利益的行为倾向。　Ｓｔｕｄｙ　ｏｎ　Ｆｒａｇｍｅｎｔａｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｐｏｌｉｔｉｃａｌ　Ｐｒｏｃｅｓｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ｗａｔｅｒ　Ｐｏｌｌｕｔｉｏｎ　Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ　ｏｎ　Ｈｕａｉｈｅ　Ｒｉｖｅｒ　Ｂａｓｉｎ　ＸＩＡＮＧ　Ｊｕｎ－ｊｉｅ　（Ｓｈａｎｘｉ　Ｎｏｒｍａｌ　Ｕｎｉｖｅ￣ｉｔｙ，Ｌｉｎｆｅｎ　０４１００４，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ　ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ　ｅｆｆｅｃｔ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ｈｕａｉｈｅ　Ｒｉｖｅｒ　Ｂａｓｉｎ’Ｓ　ｇｏｖｅｒｎｉｎｇ　ｐｏｌｉｃｉｅｓ　ｏｆ　ｗａｔｅｒ　ｐｏｌｌｕｔｉｏｎ　ｉｓ　ｎｏｔ　ＳＯ　ｇｏｏｄ．Ｔｈｅ　ｃｏｒｅ　ｒｅａｓｏｎ　ｉｓ　ｔｈｅ　ｆｒａｇｍｅｎｔａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｐｏｌｉｔｉｃａｌ　ｐｒｏｃｅｓｓ．Ｉｔ　ｂｅｈａｖｅｓ　ａｓ　ｔｈｅ　ｕｎｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃ　ａｎｄ　ｉｍｐｅｄｉ—　ｍｅｎｔ　ｏｆ　ａｇｅｎｄａ　ｓｅｔｔｉｎｇ，ｐｏｌｉｃｙ　ｆｏｒｍｕｌａｔｉｏｎ，ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ，ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｈｕａｉｈｅ　Ｒｉｖｅｒ　Ｂａｓｉｎ’ｓ　ｗａｔｅｒ　ｐｏｌｌｕｔｉｏｎ　ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ，ｌｅａｄｓ　ｔｏ　ｅａｃｈ　ｌｉｎｋ　ｃａｎ’ｔ　ｂｅ　ａｎ　ｏｒｇａｎｉｃ　ｗｈｏｌｅ．Ｆｏｒ　ｔｈｉｓ　ｐｕｒｐｏｓｅ，ｉｔ　ｎｅｅｄ　ｔｏ　ｓｔｒｅｎｇｔｈ　ｐｏｌｉｔｉｃａｌ　ｐｒｏｃｅｓｓ　ｓｙｎｅｒｇｉｓｍ　ｏｆ　Ｈｕａｉｈｅ　Ｒｉｖｅｒ　Ｂａｓｉｎ’Ｓ　ｗａｔｅｒ　ｐｏｌｌｕｔｉｏｎ　ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：Ｈｕａｉｈｅ　Ｒｉｖｅｒ　Ｂａｓｉｎ；ｗａｔｅｒ　ｐｏｌｌｕｔｉｏｎ；ｆｒａｇｍｅｎｔａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｐｏｌｉｔｉｃａｌ　ｐｒｏｃｅｓｓ；ｐｏｌｉｔｉｃａｌ　ｐｒｏｃｅｓｓ　ｓｙｎｅｒｇｉｓｍ　（责任编辑：李海中）　①　陈玉清：《跨界水污染治理的研究——以太湖流域为例》，硕士学位论文，浙江大学，２００９年，第４１页。　８６