系统治理：“社区通”的运行逻辑

系统治理：“社区通”的运行逻辑

作者：聂苗

来源：《党政论坛》2018年第10期

区通”是上海市宝山区运用互联网思维破解快速城市化进程中社会治理难题的有力探索，是基于移动互联网、以居村党组织为核心、以居村委为主导、以城乡居民为主体、相关各方广泛参与的党建引领社会治理的网上工作系统，上线一年多以来，基本实现了对宝山基层社会治理形态的重塑。社区通集中体现在一个“通”字，居民相通，熟人社区慢慢形成，党群互通，组织力渐渐提升，主体共通，共治结构初步形成。 一、问题导向：“社区通”的诞生

加强和创新社会治理，巩固党的执政基础，重心在城乡社区。宝山区在快速城市化进程中，发展不平衡不充分的问题突出，集中表现在以下几个方面：第一，区域差异大、社区类型多的结构特点呼唤更精准更精细的管理。以宝山区罗店镇美罗家园这一大型居住区为例，其是市属动迁房、经适房、廉租房基地，居住人员结构相当复杂。第二，导入人口多，社会治理要素复杂，期待更有效更科学的服务。近年来，随着大型居住区的建设，短期内大量人口导入必然导致公共服务跟不上居民的需求，公共服务的滞后、失衡的人口结构必然带来复杂的社区治理难题。第三，互联网时代的虚拟化、匿名化特点与复杂的社区治理相叠加，在现实中产生了大量的治理盲点，党和政府如何去发现这些盲点，进而实现有效的引领与服务，最终巩固党的执政基础？ 坚持问题导向，加强机制创新，已然成为宝山社会治理的共识。2017年2月起，宝山区积极运用互联网技术和思维，破解社会治理难题，创新推出了“社区通”这一覆盖全区所有居村的网上工作平台，该平台由以下版块组成：

1.“i 宝山”。区级公告发布版块，发布权限在区社建办，主要用来发布市区两级的公共服务类便民信息和重大民生类宣传信息。

2.“社区公告”。居村两委发布社区内重大事项、活动通知等信息的版块，也可实时展示居村委会的各项工作成果。

3.“党建园地”。居村两委发布党建信息的版块，党员可以在这个版块开展报到、学习、议事、认领社区公益服务项目等活动，切实落实党员“双报到”“双报告”制度，同时设置有“党员亮身份”功能，展示党员风采，接受群众监督。普通群众也可查看本栏目内容，并对相应内容进行点评。

4.“办事指南”。居村两委为社区居民提供办理各类事项指南的版块，让居村民足不出户就可了解办理各项事务的途径和所需材料。

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5.“议事厅”。重点引导居村民对社区议题进行广泛的讨论和投票，促进居村民有序开展自我管理、自我监督、自我教育和自我服务。

6.“左邻右舍”。由“身边事”“互助”“闲置物品”等小版块组成。“身边事”为居民提供了随时和居委沟通、表达诉求的渠道，鼓励居村民通过各种形式对社区事务提出意见和建议，引导居村民展示自己和社区生活，打造社区家园共同体。

“互助”（乡邻互助）是居民之间互相帮助互相交流的一个版块，通过线上交流，打破居民之间的交流障碍，重新塑造邻里关系，让大家从“门对门的陌生人”变成“社区里的老熟人”。“闲置物品”（爱心集市）是社区家庭闲置物品的公益交换版块，既可节约社会资源，又能增进居民间的了解。

7.“邻里交流（小区群）”。模拟真实社区生活，居民可通过“敲门”的功能与邻居或者居村委会成员进行在线沟通，也可给邻居或者居村委会成员发信，通过信件完成交流。平台上设有“小区群”（每个居村民都默认加入）、专题公共群，居村民都可看到并申请加入，丰富居村民的线上交流形式。

8.“服务”。该栏目目前已经入驻了各社区内热心公益和社区事务的社会组织、群众团体和个人，包括承接区公益项目的社会组织，为居民提供各种专业社区服务。

以上版块在居委和村委的平台上均一一对应，但在村委版块，还有一个“乡愁乡音”栏目，主要是为离开家乡的村民们服务，让他们不在家乡也能“闻家乡事、听家乡音”。

该系统呈现出以下特点：第一，该系统精心设计，确保功能“适用好用”，社区通以微信平台为基础，区别于一般的微信公众号，也不用专门去下载app，在系统构架上，做到 “居村为单元、全区大系统”，每个居村相互独立，形成一个个小的治理单元，便于各个居村党组织、居村委运转和管理，在此基础上，每个街镇（园区）构成一个大的治理单元，全区形成一个完整的工作系统，并可通过“观察权限”对各居村运转情况进行监管，既让每个治理单元因地制宜运转，又保障了工作的整体推进。第二，实名认证加入，确保有序引导、安全可控。每个小区设置独立的二维码，居村民微信扫码后，经实名认证、审核通过后注册成为用户，确保信息真实有效，确保上线的是“真正的邻居们”，发布的是“真切的邻里事”，让居村民摘下“网络面具”，更慎重地参与。在系统设计上，赋予基层党组织“提出议题”“开展讨论”“形 成决策”等关键环节的“把关权”，牢牢占领网络意识形态的领导权。第三，建立支撑体系，确保推进

“又快又稳”。建立了有机衔接、有序推进、有效运转的“区-街镇

（园区）-居村”三级联动工作体系，区、街镇（园区）两级成立领导小组及推进办公室，落实专人负责，加强统筹协调、巡查监督、服务支撑；居民层面明确党组织书记为责任人，居

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村委成员和社工结合工作分工负责相应版块。制定“社区通”相关配套制度，对如何提出的问题需求等作出规范，确保系统有效运转。 二、畅通有效：“社区通”的运行模式及成效

“社区通”自2017年2月試运行以来，全区446个居委、104个村全部上线，33万户家庭、43万户居村民实名加入，4.2万余名党员在网上亮身份、受监督、起作用，439名社区民警全部上线，各方互动交流2100万人次，解决群众关心关切的各类问题3.5万余个 ，一大批在解决问题中探索的好经验、好做法、好技术被有序提炼推广，群众满意度大幅提升。考察一个社区的治理成效，最为重要的考察指标主要有三个方面：党的执政基础是否得以巩固？居民的需求是否能够精准有效地得到满足？政府治理和社会调节、居民自治良性互动的局面是否形成？以此为判断标准，“社区通”的探索无疑是成功的。 1.红色引擎：“社区通”彰显党的领导力 *总书记曾明确指出，“做

好基层基础工作十分重要，只要每个基层党组织和每个共产党员都有强烈的责任意识，都能发挥战斗堡垒作用、先锋模范作用，我们党就会有力量，我们国家就会很有力量，我们人民就会很有力量，党的执政基础就能坚如磐石。”城乡社区治理中有着丰富的资源可供开发，社区中的党员便是达成社区善治的积极资源，也是社区中最重要的行动者。在社区治理中最容易面临的一个困境就是“无人参与，无人牵头”，缺乏积极的行动者，从而容易导致“公地悲剧”。“社区通”平台是一个发现行动者的平台，也是一个培育行动者的平台，更是一个凝聚行动者的平台。共康雅苑二居党支部牵头搞了一个“开荒行动”，清理地下车库的堆物，起初只有5人参与，后来一名党员在“社区通”平台上发表《开荒日记》，一共发了22篇，党员群众看到之后都积极加入，最后有46人参与进来，其中有很多是在职党员。以此为起点，党支部积极利用“社区通”平台发布各种志愿行动，2017年冬天一场大雪过后，党支部在“社区通”发帖号召大家来扫雪，100多名志愿者快速响应，原本计划7点开始，有些在职党员要上班但又不想放弃这次志愿服务的机会，5点多就来扫雪，还有一名老党员，连夜赶做扫雪工具给大家，这些场景被热心群众发到“社区通”上，点赞声一片。一呼百应在“社区通”上得以实现，做实了基层党组织的组织力和领导力。

2.共同体：“社区通”助力参与式治理

社区治理所涉及的事项与居民利益密切相关，参与式治理是社区治理赖以遵循的基本原理，而与群众利益相关度越高的領域，其治理过程对公平、正义和民主的要求就越高。在平台上线之前，宝山社区治理的参与度呈现出“一正两反”现象：居民年龄与参与度成正比、社区的高档程度与参与度成反比、社区的新旧程度与参与度成反比，“社区通”改变了社

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区治理力量的年龄结构，占比达到59%的50岁以下中青年居民开始参与社区治理。依托“社区通”，宝山各社区建立了“提出议题—把关筛选—开展协商—形成项目—推动实施—效果评估—建立公约”的操作链，让自下而上提出议题、形成公约成为常态。吴淞新城的一位居民在“社区通”上发布了题为“广

场变菜园”的帖子，指出广场有人私自种菜毁绿。党支部书记看到后，第一时间回复了居民，并迅即与城管中队、街道网格化中心、物业公司取得联系，开展集中整治。第二天，就让被损坏的绿化带恢复原貌，还给了居民们一个美丽整洁的环境。吴淞新城小区居民周女士说，“我当时发这个帖子提出问题，只是抱着试一试的心态，没想到这么快就得到了解决，我们党支部、居委会真是给力！”这就是通过“社区通”平台实现共治的生动演绎，“社区通”不仅助推小区居民主体广泛参与社区治理，其后台支撑系统还确保治理资源的广泛化，能够将居民、社会力量和社区衔接在一起，充分利用各种资源，塑造有效的治理结构，优化了社区治理。 3.精准融合：“社区通” 促进良性互动

党的十九大报告指出，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。社区治理不是简单地对居民需求的满足，更需要对居民某些需求进行整合、转化与提升，尤其是把需求满足转化为支撑和推动社区治理的重要资源，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。一方面，“社区通”让政府服务群众更加精准高效全面。首先，找“痛点”通“堵点”精度高。“社区通”平台的优势在于数据采集后台分析，找到群众“痛点”，及时掌握社区的共性问题，适时调整社区服务的内容和方式，精准施策、精准服务。其次，

“马上就办”地回应群众诉求。过去，由于信息不对称，大量群众诉求无法及时发现和跟踪处理。“社区通”通过技术和制度手段，可以及时发现需求、跟踪办理流程，确保

“民有所呼、我有所应”，让群众感到既方便又放心。再次，优质服务项目“一网集聚、一键畅享”。无论是找物业、找医生还是找律师，都是需要花精力、花时间的麻烦事。依托 “社区通”，居村民们足不出户，动动手指就能享受无“微”不至的优质服务。如，在“物业之窗”版块上，居民可以实时掌握物业工作动态，快捷报修家门口的问题。通过“家庭 医生”版块，居村民不出家门也能得到专业医生的咨询和指导，常见病、慢性病诊治等健康问题不必去医院排队也能解决。“法律工作室”让居民们有了“找得到、问得了”的法律顾问，通过在线预约服务，原来因时间“碰不拢”常常遭遇冷板凳的社区法律咨询室开始火起来。另一方面，政府相关职能部门有序接入“社区通”后，使得聚焦基层、联通互融、跨前服务、及时回应和处置群众反映的问题成为工作的“新常态”。目前，涉及民生服务、社会治理、基层党建的组织、宣传、民政、公安、网格、房管、城管、绿化市容、卫生、农委、工青妇等各部门均对接加入了“社区通”，坐实了基层导向下的“上下联动”，有效解决了一批群众反映的共性问题。

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同时，在“社区通”上，基层回应群众的速度和效果一览无余，实现了基层工作透明化、可量化，全程可监督、可追溯，良性互动的局面得以形成。 三、系统治理：“社区通”的运行逻辑

透过现象看本质，“社区通”平台的有效运行得益于其党建为纲、治理为魂的领导逻辑，深化共治、四治协同的行动逻辑，问题导向、倒逼深化的发展逻辑，互联网+大数据的思维逻辑，这一系统逻辑从整体上将党政社群的力量与互联网的拓展、新技术的融入结合起来，让多元共治主体在公共事务和社会治理中发挥作用，社会治理呈现出更有秩序更有活力的新局面。 1.党建为纲、治理为魂的领导逻辑

加强基层党的建设、巩固党的执政基础是贯穿社会治理和基层建设的一条红线。与宏观层面的党建不同，微观层面的基层党建发挥的是引领和领导作用，目标是推进基层善治，是党建为纲、治理为魂。加强党建—领导治理—服务群众—巩固党的执政基础，这是城市基层党建的基本逻辑，十九大新修改的党章赋予社区党组织领导基层社会治理的功能更是为这一逻辑提供了制度支撑。加强基层治理，需要前台的行动者，也需要后台的体系保障，这必须依托基层党建优势。“社区通”平台上一面面飘扬的党旗就是宝山社区治理中积极的行动者，通过基层党员力量来推动社会力量的建设，唤醒邻里的公共空间，激发社会力量的内在活力，有效避免以往群众自治中面临的“集体行动困境”，通过“社区通”平台发现培育的优秀党员成为优化基层治理的关键性力量。城市基层党建是一项系统工程，区委是“一线指挥部”，

街道党工委是“龙头”，社区党组织是“战斗堡垒”的三级联动体系是上海城市基层党建工作落地生根、有效运转的关键所在。“社区通”工作系统将这一三级联动体系精准落实，形成了三级联动的组织体系、责任体系、网络体系和制度体系。中国城市社区所遇到的各种难题，特别是那些突破社区资源极限和社区治理能力的各种难题，促使居民自治必须嵌入到系统治理体系中，才能使问题得到根本性解决，而“社区通”所搭建的这些体系为基层党组织领导基层社会治理提供了强大的后台支撑。前台后台、线上线下、党建为纲、治理为魂的逻辑在“社区通”平台上得到了充分彰显。

2.深化共治、四治协同的行动逻辑

党的十九大报告指出，要“打造共建共治共享的社会治理格局”， 这与十八届五中全会所提出的“使

全体人民在共建共享发展中有更多获得感”相比较，增加了“共治”的提法，丰富了社会治理的内涵。解剖

“社区通”这只麻雀，我们发现，其最大的优势就是“共治”。城乡社区治理中遇到的问题其中相当一部分是社区层面无法解决，或者说是居民自治无法解决的。“社区通”平台无论是版块

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设计还是工作机制，都为党建引领社区共治提供了重要支撑，比如，物业之窗版块、“城管通”与

“社区通”的对接机制，在实践操作中，通过共治解决社区问题的案例不胜枚举。此外，在“社区通”平台上，自治、德治、法治均有充分的体现，居民自治的内在逻辑在于社区中的交往密度，居民自治的展开是以社区内部的信任、结构和网络等社会资本作为基础，居民自治的解决之道就是社区中的行动者和参与者通过协商、沟通和民主化的运作机制对公共议题达到的一致性判断，而“社区通”就是通过这样线上线下的联动机制，提高社区交往密度，如，启用 “活动线上报名、线下参与”“问题线上提出、线下解决”等方式开展自治。目前已经形成了“提出议题

—把关筛选—开展协商—形成项目—推动实施—效果评估—建立共约”的工作链，在这一过程中，德治法治齐头并进，通过弘扬正能量、倡导文明礼让、提升居民文明素养、推动社会共同价值形成推进德治；通过组织居民讨论议题、投票表决、形成共约推进法治，真正实现了群众自己的事自己议、协商定、共同办、大家评，提升了居村民的主体意识，社区生活共同体初步形成。

3.问题导向、机制倒逼的发展逻辑

无疑，“社区通”的诞生是因解决问题而生，平台粘性也因可以解决问题而一直高位保持，可以说，“解决问题”是“社区通”发展的动力机制。目前已经形成有效发挥部门联动作用，推进问题分层处置机制、工作监督机制。问题处置机制为：对于自治范畴的问题，由居村引导通过自治途径解决；对于超出自治范畴的问题，上报街镇分层分类加以解决；对难以解决的9+X 问题，纳入网格化管理平台进行跟踪处置；对历史遗留问题，通过约请相关职能部门联动解决。工作监督机制为：对“社区通”用户实行分级权限管理，按所辖居村设置观察权和督查权，建立健全群众监督和上级党委政府监督相结合的机制。加强分片巡查，区相关部门分片联系街镇，各街镇领导和部门分片联系居村，依托“观察权限”每天至少三次开展网上巡查，掌握“第一手”资料，加强协调督促，提高问题解决率。所谓机制，就是引发某种行为和结果的动力和过程，機制与体制的最大区别，就是可以促动某种行为的出现。“社区通”搭建的工作机制客观上促进了“基层导向”的工作作风的形成，这是市委“1+6”文件精神的宗旨所在。政府相关职能部门有序接入“社区通”，使得聚焦基层、联通互融、跨前服务、及时回应和处置群众反映的问题成为工作的“新

常态”。目前，涉及民生服务、社会治理、基层党建的组织、宣传、民政、公安、网格、房管、城管、绿化市容、卫生、农委、工青妇等各部门均对接加入了“社区通”，坐实了基层导向下的“上下联动”，有效解决了一批群众反映的个性、共性需求。同时，在“社区通”上，基层回应群众的速度和效果一览无余，实现了基层工作透明化、可量化，全程可监督、可追溯。目前，相关量化指标已经纳入考核体系，对街镇职能部门和居村党组织的考核有了全新视角。

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4.互联网+大数据的思维逻辑

伴随着单位宿舍的消失和商品房的兴起，最原始意义上的社区共同体，熟人社区已不复存在，现实社区的最大问题就是冷漠、信任缺乏、关系稀薄、交往密度低，这些直接导致了社区温度的降低，从社区治理的角度而言，这些均是社区治理风险所在。那么如何将日渐稀薄的社会关系恢复呢？互联网为我们提供了非常有效的工具。互联网天生具有社会属性，互联网的本质不是技术，而是人与人的联结，而社区的本质在于共同体。那么社区治理如何与互联网相结合而开辟新的生机呢？“社区通”以“趋利避害”的方式拥抱互联网，确保各主体用起来都“放心”，一方面，“社区通”以制度、技术与党建引领相结合的方式，在有效保证入库信息安全 ，引导更多居民参与的同时，保持平台的“正能量”。另一方面，“社区通”赋予了居村党组织“提出议题”“开展讨论”“形

成决策”等关键环节的“把关权”，通过发挥基层党组织的核心引领作用，确保居民的参与围绕社区发展大局展开。“社区通”实行“实名认证”，以每个居村为单位设定“网

上社区”，确保上线的是“真正的邻居们”，发布的是“真切的邻里事”。兼顾“充分参与”和“有序可控”的“社区通”达到了改善社区生态、重建社会关系、培育人际信任的目的，“社区通”的效用不仅在于强化了居民之间的联系，更为重要的是它构建了一种信任关系，打开了 “信任之门”。

*在十八届中央政治局第三十六次集体学习时强调，要强化互联网思维，利用互联网扁平化、交互式、快捷性的优势，推进政府决策科学化、社会治理精细化、公共服务高效化，用信息化手段更好感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助决策施政。基于宝山“社区通”平台都是实名登录、真实数据，使得用信息化手段更好感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助决策施政的目标基本实现。目前，

“社区通”已经成立“社区通治慧中心”，形成数据分析研判机制，

推进“社区通”后台数据分析统计、向区职能部门和街镇定向推送信息等功能开发。建立特定区域、特定阶段、特定人群的数据综合分析和利用机制，真切了解城乡居民的所思所想所盼，准确掌握居村组织、居村干部的治理能力和社区治理成效，为精准回应群众诉求、提高社区治理水平提供重要参考依据。 四、结语

“如果我们要从战略上深刻认识当前社会治理转型所面临的困难和瓶颈，推动社会治理模式的转变，必须解决好两个相互影响的核心问题：一是如何适应当前社会结构分化的客观情景，发展出有中国自身特色的横向秩序协调机制；二是当中国的纵向秩序协调机制发展到高峰的时候，如何建立起一种纵横结合的秩序整合新框架和新规则 。”宝山区利用“社区通”平台形成了上下贯通的多层级复合“共治”结构，是促成当前中国纵向秩序整合机制与横向秩序协商机

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制有效衔接的重要探索，这一探索的实质在于把政府和社会多方主体共同纳入一种横向协商的治理框架，目的是为了更好地吸取社会意见并通过协商满足多方诉求，这既可以发挥纵横主体的整合力量，亦可以缓解纵横之间原本存在的张力，进而实现“共建共治共享”的社会治理格局。

（作者单位：中共上海市宝山区委党校） （责任编辑 矫海霞）