中国旅游ppp的空间特征与影响因素研究

区域经济

中国旅游ＰＰＰ的空间特征与影响因素研究

(１.北京大学经济学院ꎬ北京　１００８７１ꎻ２.西安建筑科技大学公共管理学院ꎬ陕西西安　７１００５５ꎻ

３.中国科学院地理科学与资源研究所ꎬ北京　１００１０１)

程　哲１ꎬ２　杨振山３　王大树１

　　[摘　要]　中国的ＰＰＰ发展具有显著的空间差异特征ꎮ借鉴ＥＩＵ的ＰＰＰ环境评价指标体对旅游ＰＰＰ的空间分布格局和特征进行分析ꎮ通过地理探测器的方法对旅游ＰＰＰ空间格局的影响因素进行识别、测度和分析ꎬ研究发现中国旅游ＰＰＰ具备了较好的发展基础ꎬ但也存在较大的提升空间ꎬ其项目分布存在显著的空间分异ꎬ在实施规范方面有所不足ꎮ研究还发现ꎬ旅游ＰＰＰ发展是诸多因素综合影响的结果ꎬ但起关键作用的主要是融资因素ꎮ

[关键词]　旅游ꎻＰＰＰ(ＰｕｂｌｉｃＰｒｉｖａｔｅＰａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ)ꎻ时空特征ꎻ地理探测器[ＤＯＩ编码]　１０.１３９６２/ｊ.ｃｎｋｉ.３７－１４８６/ｆ.２０１９.０１.０１４

[中图分类号]Ｆ５９２　　[文献标识码]Ａ　　[文章编号]２０９５－３４１０(２０２０)０２－０１４９－１３

系ꎬ对中国旅游ＰＰＰ发展的环境适宜性进行定性分析ꎮ基于财政部ＰＰＰ项目库的旅游ＰＰＰ项目ꎬ

一、引言

旅游业是国民经济的战略性支柱产业ꎬ据«“十三五”旅游业发展规划»披露ꎬ２０１５年旅游业对国民经济的综合贡献度达到１０.８％ꎮ旅游业具有较强的带动作用ꎬ大力发展旅游业对促进社会经济发展、推动产业转型升级、增加就业和居民收入、提升生活品质都具有重要意义[１]ꎮ尤其是在我国经济新常态和新型城镇化等多重发展态势叠加下ꎬ旅游业发展更具有促新一轮黄金发展期ꎬ«“十三五”旅游业发展规划»提出ꎬ“十三五”期间旅游投资总额要达到２合发布了«关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见»ꎬ明确鼓励运用ＰＰＰ(ＰｕｂｌｉｃＰｒｉｖａｔｅＰａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ)模式改善旅游公共服务供给ꎬ更好地满足人民群众对旅游公共服务的需要ꎬ大力推动旅游业提质增效和转型升级ꎮ

ＰＰＰ是国家近几年大力推广的基础设施和公共服务领域投融资创新模式ꎬ具有缓解政府

　　[基金项目]国家自然科学基金重点项目“新型城镇化发展进程中的项目治理研究”(７１７３４００１)ꎻ教育部人文社会科学研究青年基金项目“发展不平衡不充分背景下城市ＰＰＰ模式适宜性评价研究”(１８ＹＪＣ６３００１９)ꎻ中国博士后科学基金面上资助项目“中国城镇化进程中分税制政策空间效应评估研究”(２０１７Ｍ６１０６６４)

　　[作者简介]程哲(１９７９－　)ꎬ男ꎬ浙江文成人ꎬ北京大学经济学院博士后ꎬ西安建筑科技大学公共管理学院教授ꎮ主要研究方向:政策评估和金融地理ꎮ

进小康社会建设、落实精准扶贫和产业扶贫、加快城乡一体化等功能[２][３]ꎮ我国旅游业将迎来万亿元ꎬ如此巨大的投资仅仅依靠政府投入显然难以实现ꎮ２０１８年ꎬ文化和旅游部、财政部联

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资金、合理分担风险、提高效率和质量、推进体制机制改革和促进经济发展等诸多优势[４]ꎮＰＰＰ在市政、交通、能源、环保、医疗卫生、教育、养老等诸多领域得到了应用[５]ꎮ但ＰＰＰ不是万能的ꎬ有其局限性和适用范围[６]ꎮ

ＰＰＰ模式在旅游领域的具体应用简称为旅游ＰＰＰꎬ指的是地方政府通过政府采购的方式

选择社会资本ꎬ双方合资成立项目公司(ＳｐｅｃｉａｌＰｕｒｐｏｓｅＶｅｈｉｃｌｅꎬＳＰＶ)ꎬ通过特许经营协议授权ＳＰＶ负责旅游项目的融资、建设和运营ꎬ特许经营期满无偿移交政府ꎮ旅游ＰＰＰ项目主要包括旅游基础设施(如道路、集散中心等)、旅游景区和旅游新业态(比如特色小镇、旅游＋等)[７]－[１０]ꎮ旅游ＰＰＰ不仅是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容ꎬ也是旅游治理机制创新的重要方向ꎮ旅游ＰＰＰ在国外很多国家ꎬ比如欧洲、非洲和东南亚ꎬ有着较多的尝试ꎬ取得了较丰富的经验ꎮ国外的实践和研究表明ꎬＰＰＰ模式是适合旅游产业的ꎮ比如ꎬＥｋｐｅｎｙｏｎｇ等(２０１５)[１１]以尼日利亚的实证研究表明ＰＰＰ有效地促进了旅游产业发展ꎮＳｕｒｕｇｕ等(２０１４)[１２]以加纳租车业ＰＰＰ案例研究表明ＰＰＰ模式在加纳旅游界获得了高度认可ꎮＣｈｏｗｄｈｕｒｙ等(２０１３)[１３]的研究也表明ꎬ适当的实施ＰＰＰ可以推动孟加拉旅游业发展进而促进经济增长ꎮＷｏｎｇ等(２０１２)[１４]则通过萨摩亚的案例研究指出旅游ＰＰＰ对气候变化适应也有潜在的巨大作用ꎮＷｅｉｅｒｍａｉｒ等(２００８)[１５]通过阿尔卑斯山旅游的案例分析发现ＰＰＰ有助于促进旅游业的可持续发展ꎮ

在２０１４年之前的中国ＰＰＰ发展中ꎬ旅游是一个受到忽视的领域ꎬ基本上没有旅游ＰＰＰ项目ꎮ２０１４年以来ꎬ旅游ＰＰＰ成为国家重点推进的新领域之一ꎬＰＰＰ模式在旅游资源开发项目中得到了重视和应用ꎬ截至２０１６年底ꎬ财政部ＰＰＰ项目库入库旅游ＰＰＰ项目达６５５个ꎬ占全部ＰＰＰ项目的５.８％ꎮ虽然旅游ＰＰＰ发展迅猛ꎬ但在适用范围、交易结构、机制设计、风险分担、建管模式等方面都面临着许多不确定性和不成熟性ꎬ导致落地率偏低ꎮ中国旅游ＰＰＰ研究的发展与实践有着密切的关联ꎬ总体呈现实践先行和政策导向的态势ꎮ中国旅游ＰＰＰ研究主要集中在２０１４年之后ꎬ也就是ＰＰＰ开始规模化应用之后ꎮ目前ꎬ中国旅游ＰＰＰ的研究基本特征包括:以应用研究为主ꎬ包括旅游景区、旅游基础设施、旅游特色小镇、传统村落等业态的ＰＰＰ模式应用ꎻ旅游ＰＰＰ研究总体处于起步阶段ꎻ多学科参与ꎬ旅游业是一个关联性极强的产财政税收、金融、文化、资源科学等诸多学科ꎬ但缺乏空间视角的研究ꎮ

本文针对现有旅游ＰＰＰ研究中地理视角和方法的不足ꎬ立足旅游资源和产业发展的发展不平衡不充分的国情ꎬ利用空间分析的方法对旅游ＰＰＰ的空间分布特征和影响因素进行识别和分析ꎬ从而为旅游ＰＰＰ乃至旅游业的健康发展好可持续发展提供决策参考ꎮ

二、中国旅游ＰＰＰ适宜性分析

经济学人智库(ＥＩＵꎬＥｃｏｎｏｍｉｓｔＩｎｔｅｌｌｉｇｅｎｃｅＵｎｉｔ)针对亚太地区提出了一个国家推行ＰＰＰ模式的环境评价指标(Ｉｎｆｒａｓｃｏｐｅ)ꎬ主要指标包括:法律法规体系ꎻ制度框架ꎻ运营成熟度ꎻ投资环境ꎻ基础设施资金的融资机制ꎻ地区调节因子等[１６]ꎮＥＩＵ建立了一套评分标准ꎬ对亚太地区国家的ＰＰＰ适宜性进行打分ꎬ比如２０１４年ꎬ中国得分５５.９分ꎬ在亚太地区国家中排名第８ꎬ属于新兴等级(共分为成熟、发达、新兴、初级四个等级)ꎮ本文借鉴了ＥＩＵ的适宜性评价体系和􀅰１５０􀅰

业ꎬ旅游ＰＰＰ涉及面广ꎬ项目干系人众多ꎬ研究切入的学科理论和方法也较多ꎬ包括宏观经济、

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思路对中国旅游领域采用ＰＰＰ模式的适宜性进行初步的定性评估ꎮＩｎｆｒａｓｃｏｐｅ的指标主要是针对国家和地区层面ꎬ而旅游是一个行业ꎬ在某些指标上并不太吻合ꎬ尤其是第六项指标地区调节因子ꎬ主要评估基础设施特许经营是否可以在国家和地区有效开展以及法律和制度的一致性ꎮ因此ꎬ为了与旅游行业的评估更契合ꎬ将最后一项地区调节改成行业调节ꎬ主要衡量旅游ＰＰＰ与全国其他行业ＰＰＰ的一致性和实施情况ꎮ

(一)法律法规体系

在旅游ＰＰＰ相关领域ꎬ尚未出台专门的政策文件ꎬ但在许多主要政策文件ꎬ比如«国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见»(国办发〔２０１５〕６２号)ꎬ明确提出支持企业通过ＰＰＰ模式投资、建设和运营旅游项目ꎮ六部委«关于促进交通运输与旅游融合发展的若干意见»(交规划发〔２０１７〕２４号)要求积极探索采取ＰＰＰ模式ꎮ一些地方旅游局大胆先行先试ꎬ出台了专门的ＰＰＰ文件ꎬ比如内蒙古旅游局颁布的«关于旅游公共服务领域推广政府和社会资本合作的实施意见»(内旅办发〔２０１５〕１２８号)ꎮ此外ꎬ财政部和发改委的一系列关于ＰＰＰ的文件也提到了旅游是鼓励推广采用ＰＰＰ模式的重点领域之一ꎮ这些政策文件为旅游ＰＰＰ的发展提供了政策窗口ꎮ

(二)制度框架

旅游ＰＰＰ目前主要由发改委、财政部、旅游局等部门联合推进ꎬ但在具体职责分配和行业监管等方面都尚无明确设置ꎬ考虑到旅游行业的重要性和专业性ꎬ旅游行业主管部门应当设置专门的主管和协调机构ꎬ将会更有利于旅游ＰＰＰ的工作推进和能力提升ꎮ在目前的实践中ꎬ一方面ꎬ旅游ＰＰＰ的运作要遵循财政部ＰＰＰ指南的规定ꎻ另一方面ꎬ也需要各部门进一步加强分工协作ꎬ提升对旅游ＰＰＰ模式全寿命期各模块内容的监管ꎮ

(三)运营成熟度

相对于其他领域ꎬ旅游ＰＰＰ应用处于起步阶段ꎬ但得到了高度重视和较广泛的应用ꎬ发展迅速ꎬ比如财政部第一批ＰＰＰ示范项目中ꎬ无一例旅游项目ꎬ第二批４个ꎬ第三批就有１８个ꎮ这些旅游ＰＰＰ项目的实施ꎬ积累了一定的经验ꎬ为后续的推广工作奠定了基础ꎮ

(四)投资环境

旅游开发专业性较强ꎬ虽然已有多年实践ꎬ但仍然处于发展态势ꎬ具有较强的创新空间ꎬ对潜在投资人或参与人的要求较高ꎮ投资人不仅要有雄厚的资金实力、融资能力和运营能力ꎬ还要有系统集成能力和管理创新能力ꎮ

(五)融资机制

旅游ＰＰＰ项目属性复杂ꎬ有新建项目和改造项目ꎻ有经营性项目和非经营性项目ꎻ收益来源包括门票和商业经营收入ꎮ因此ꎬ旅游ＰＰＰ项目的回报机制以使用者付费为主ꎬ部分存在政府可行性缺口补贴ꎬ主要取决于旅游ＰＰＰ项目的组成情况ꎮ旅游ＰＰＰ模式中未来收益是否稳定可靠是项目成败的主要因素ꎮ虽然通过机制设计ꎬ比如可以通过设置最低客流量等措施让政府分担一部分风险ꎬ但项目本身的吸引力和经营管理才是核心ꎮ

(六)行业调节

国外的旅游实践涌现了ＰＰＰ模式的许多成功案例ꎬ再结合中国其他领域ＰＰＰ应用的成败

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经验ꎬ为中国旅游ＰＰＰ模式的实施奠定了初步基础ꎮ但ＰＰＰ也不是万能的ꎬ切忌一刀切ꎬ应当鼓励根据项目属性和空间特性ꎬ并行采用传统建设模式和ＰＰＰ模式ꎮ同时也要看到旅游ＰＰＰ是一个系统工程ꎬ涉及工程技术、规划、景观园林、建设、运营、投融资、法律、设备等诸多领域和专业ꎮ旅游ＰＰＰ应当统一规划、分步推进、标杆示范、鼓励创新ꎬ不断总结经验、深化认识ꎬ最终实现ＰＰＰ的全寿命期的物有所值ꎮ

通过包括法律体系、制度框架、运营成熟度、投资环境、融资机制和行业调节等内容的适宜性评价体系的定性分析ꎬ可以看出ꎬ总体上中国旅游ＰＰＰ发展的法律和制度环境已经具备了一定的基础ꎬ针对项目融资的支持环境大幅改善ꎬ资金来源多元化ꎬ其他领域的ＰＰＰ实践经验也为旅游ＰＰＰ提供了参考借鉴ꎮ但同时也应该看到还存在许多不足ꎬ比如尚未出台专门针对旅游的ＰＰＰ模式指南或办法ꎬ旅游系统专门的机构和职责也尚未明确ꎬ针对旅游行业特色和需求的ＰＰＰ模式实施要点和风险分担需要进一步的研究ꎮ

三、数据与方法

个国家部委层面ＰＰＰ项目库ꎬ第一批向社会公开推介了１０４３个项目ꎬ总投资１.９７万亿元ꎮ发改委的ＰＰＰ项目以推介项目为主ꎬ缺乏动态更新ꎬ对项目实施进展情况没有持续跟进ꎮ２０１６年财政部ＰＰＰ中心建立了ＰＰＰ项目库ꎬ截止到２０１６年１２月３１日ꎬ入库项目１１２６０个ꎬ总投资１３.５万亿元ꎮ财政部要求纳入政府预算的ＰＰＰ项目必须入库ꎬ并对ＰＰＰ项目信息的公开方式和公开时点都做了规定ꎮＰＰＰ项目库项目更新及时ꎬ信息较丰富ꎬ本研究以财政部ＰＰＰ项目库为来源ꎬ从中选取所属行业为旅游的ＰＰＰ项目作为研究数据来源ꎮ经筛选ꎬ时间截止为２０１６年１２月３１日ꎬ符合条件的旅游ＰＰＰ项目共计６５５个ꎬ时间跨度为２０１２年１月１日至２０１６年１２月３１日ꎮ其余数据均来源于国家统计局和国家旅游局网站ꎮ

本研究采用地理探测器方法测度和分析旅游ＰＰＰ项目的空间分异及影响因素ꎮ地理探２０１５年之前ꎬ中国没有官方的ＰＰＰ项目数据库ꎮ２０１５年５月ꎬ国家发展改革委建立了首

测器是中科院地理所王劲峰小组开发的一个空间统计分析方法ꎬ基于空间异质性来探测因变量与自变量之间空间分布格局的一致性[１７]ꎬ基本思想是:假设研究区分为若干子区域ꎬ如果子区域的方差之和小于区域总方差ꎬ则存在空间分异性ꎻ如果两变量的空间分布趋于一致ꎬ则两者存在统计关联性[１８]ꎮ地理探测器主要用来分析各种现象的空间分异性以及揭示其背后驱动力ꎮ地理探测器由于其独特优势ꎬ在疾病风险、城市规划、区域经济、旅游、人口等诸多领域都得到了应用[１９]－[２３]ꎮ

传统的经济学把经济现象视为均质空间ꎬ直到克鲁格曼的新经济地理学把空间异质性引

入经济学才赋予经济现象空间差异化ꎮ旅游ＰＰＰ作为根植于中国发展不平衡不充分国情之中的一种经济现象ꎬ必然具有异质性特征ꎬ但其空间差异程度和驱动因素需要论证和探讨ꎮ鉴于地理探测器方法无线性假设ꎬ方法简洁和含义明确ꎬ非常适合本文的研究目的ꎬ即初步探测旅游ＰＰＰ是否存在空间差异?驱动因素是什么?

地理探测器包括风险探测、因子探测、生态探测和交互探测４个探测器ꎮ其中ꎬ因子探测器主要探测自变量因子Ｘ对因变量Ｙ的解释度ꎬ其公式为:􀅰１５２􀅰

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ｑ＝１－

ｈ＝１Ｌ

∑Ｎｈσ２ｈＮσ２

(１)

式(１)中ꎬｑ为某影响因素的解释力ꎬ即表示Ｘ解释了１００×ｑ％的Ｙꎬ本文中表示为影响因素对旅游ＰＰＰ项目空间分异的解释力ꎻｈ为分类或分区ꎬ本文中为省级行政区ꎻＮ为全国样本数ꎬＮｈ为各省的样本数ꎻσｈ２和σ２分别是各省和全国的Ｙ值的方差ꎮｑ∈[０ꎬ１]ꎬｑ的大小反映了空间分异的程度ꎬｑ值越大ꎬ表示自变量Ｘ对属性Ｙ的解释力越强ꎮ

交互探测器用以识别不同影响因子是独立起作用还是具有交互作用ꎮ评估的方法是首先分别计算两种因子Ｘ１和Ｘ２对Ｙ的ｑ值ꎬ并计算它们交互时的ｑ值:ｑ(Ｘ１∩Ｘ２)ꎬ并对ｑ(Ｘ１)、ｑ(Ｘ２)与ｑ(Ｘ１∩Ｘ２)进行比较ꎮ式为:

ｔｉｊ＝

σ/ｎｉ－σ/ｎｊ

２ｉ

２ｊ

风险探测器用于判断两个子区域间的属性均值是否有显著的差别ꎬ通过ｔ检验来度量ꎬ公

Ｒｉ－Ｒｊ

(２)

式(２)中ꎬｔｉｊ为ｔ检验值ꎬＲｉ和Ｒｊ分别为属性ｉ和ｊ的影响因子ꎬσ２ｉ和σ２ｊ分别是属性ｉ和ｊ的方差ꎬｎｉ和ｎｊ为两个属性的样本量ꎮ

生态探测用于主要比较不同自变量因子对因变量的影响是否有显著的差异ꎬ以Ｆ统计量来衡量ꎬ公式为:

Ｆ＝

ＮＸ１(Ｎｘ２－１)ＳＳＷｘ１

Ｌ１

＝∑Ｎｈσ２ＳＳＷＸ１＝∑Ｎｈσ２ｈꎬＳＳＷｘ２ｈ

ｈ＝１

ｈ＝１

Ｎｘ２(Ｎｘ１－１)ＳＳＷｘ２

Ｌ２

(３)

式(３)中ꎬＮＸ１及ＮＸ２分别为两个影响因子Ｘ１和Ｘ２的样本量ꎻＳＳＷＸ１和ＳＳＷＸ２分别为Ｘ１和Ｘ２的分层的层内方差之和ꎻＬ１和Ｌ２分别表示变量Ｘ１和Ｘ２分层数目ꎮ零假设Ｈ０:ＳＳＷＸ１＝ＳＳＷＸ２ꎮ如果在α的显著性水平上拒绝Ｈ０ꎬ这表明两影响因子Ｘ１和Ｘ２对因变量Ｙ的空间分布的影响存在着显著的差异ꎮ

四、中国旅游ＰＰＰ项目空间分布及发展特征

通过对财政部ＰＰＰ项目库中截止到２０１６年１２月３１日为止的旅游ＰＰＰ项目的分析ꎬ当前旅游ＰＰＰ项目空间分布特征如下:

(一)项目空间分布格局

旅游ＰＰＰ入库项目６５５个ꎬ平均值２１个ꎬ中位数是１０个ꎬ低于平均值的省份有２１个ꎮ旅游ＰＰＰ项目最多的前三个省份是贵州、内蒙古和新疆ꎬ而且贵州旅游ＰＰＰ项目高达１５４个ꎬ约占全国旅游ＰＰＰ项目的２３.５％ꎬ遥遥领先其他省份ꎮ天津、吉林、上海和西藏都没有旅游ＰＰＰ项目ꎮ东部地区例外的省份是山东ꎬ山东的旅游ＰＰＰ项目数量排全国第四ꎬ但山东之所以旅游ＰＰＰ项目多并不是旅游资源丰富ꎬ而是山东对ＰＰＰ模式高度重视ꎬ大力推广ꎬ截止到２０１６年年底ꎬ山东所有领域的ＰＰＰ项目总数高达１０８７个ꎬ位居全国第二ꎮ用ＳＰＳＳ软件的ｈｉｅｒａｒ￣ｃｈｉｃａｌｃｌｕｓｔｅｒ对省域旅游ＰＰＰ项目做一个简单的聚类分析ꎬ可以分成三类:激进型省份ꎬ仅贵

􀅰１５３􀅰

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州省ꎻ温和型省份ꎬ共９个ꎬ包括内蒙古、山东、江苏、江西、河南、云南、陕西、甘肃、新疆ꎻ保守型省份ꎬ剩余的２１个省份ꎮ

从上面的分析ꎬ可以看出中国旅游ＰＰＰ项目省域空间分布特征:省域尺度的旅游ＰＰＰ项目存在显著的空间分异性和空间集中度ꎻ旅游ＰＰＰ项目多的省份主要集中于旅游资源丰富但政府财力相对薄弱的中西部地区ꎻ旅游资源富集但经济欠发达的中西部地区在传统模式下受制于地方财力和模式渠道ꎬ旅游旅游开发相对不足ꎬ在推广ＰＰＰ模式之后ꎬ通过ＰＰＰ模式能吸引东部发达地区的资本和专业运营商ꎬ因此中西部地区政府更有动力采用ＰＰＰ模式ꎮ

图１　旅游ＰＰＰ项目数量空间分布

(二)投资空间分布格局

旅游ＰＰＰ入库项目６５５个ꎬ投资额共７１２６亿元ꎬ每个项目平均投资１０.８亿元ꎬ低于全部入库ＰＰＰ项目的平均投资额１１.９８亿元ꎬ中位数为４.５亿元ꎮ投资额最大的项目是宁夏银川丝绸之路国际旅游博览园项目ꎬ投资高达５００亿元ꎬ投资额最小的项目是贵州福泉市潮音阁项目ꎬ投资额３００万元ꎮ一般而言ꎬＰＰＰ项目前期成本较高ꎬ如果投资规模过低ꎬ采用ＰＰＰ模式并不经济合理ꎬ因此国际上一些国家规定了ＰＰＰ项目的投资额度门槛ꎬ比如澳大利亚规定是５０００万澳元ꎮ我国目前没有国家层面的规模限制ꎬ但考虑到旅游ＰＰＰ项目的可行性和积极性ꎬ在实际中还是建议有一定的实施阈值ꎮ省域旅游ＰＰＰ项目的平均投资额存在显著的空间差异ꎬ宁夏、海南和浙江排在前三ꎮ原因在于ꎬ宁夏和海南省域空间较小ꎬ旅游项目相对不多ꎬ单个旅游项目的投资相对较大ꎬ而浙江则是经济发达ꎬ对旅游发展也比较重视ꎮ

区域旅游ＰＰＰ项目投资总额的空间分异格局也较为显著ꎬ东部地区旅游ＰＰＰ项目总数为１３７个ꎬ投资总额为１８４９亿元ꎬ单个项目的平均投资额为１３亿元ꎻ中部地区旅游ＰＰＰ项目总数为１０８个ꎬ投资总额为１１５７亿元ꎬ单个项目的平均投资额为１０亿元ꎻ西部地区旅游ＰＰＰ项目总数为４１０个ꎬ投资总额为３８３８亿元ꎬ单个项目的平均投资额为９亿元ꎮ东部地区省份的旅游ＰＰＰ单个项目投资额比中西部地区要大ꎬ结合经济水平和旅游资源的东西部差异ꎬ原因可能有:东部地区财力相对雄厚ꎬ在旅游投资上更注重大项目的开发和带动作用ꎻ东部地区的旅游ＰＰＰ项目更多是投资驱动型ꎬ而中西部地区旅游项目主要是资源驱动型ꎻ在旅游业发展中ꎬ旅游投资对旅游资源具有一定替代作用ꎮ􀅰１５４􀅰

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图２　旅游ＰＰＰ投资空间分布

图３　旅游ＰＰＰ项目平均投资空间分布

(三)具体模式

设－运营－移交(Ｂｕｉｌｄ－Ｏｐｅｒａｔｅ－ＴｒａｎｓｆｅｒꎬＢＯＴ)、建设－拥有－运营(Ｂｕｉｌｄ－Ｏｗｎ－ＯｐｅｒａｔｅꎬＢＯＯ)、转让－运营－移交(Ｔｒａｎｓｆｅｒ－Ｏｐｅｒａｔｅ－ＴｒａｎｓｆｅｒꎬＴＯＴ)、改建－运营－移交(Ｒｅｈａｂｉｌｉｔａｔｅ－Ｏｐｅｒａｔｅ－ＴｒａｎｓｆｅｒꎬＲＯＴ)、委托运营(Ｏｐｅｒａｔｉｏｎｓ＆ＭａｉｎｔｅｎａｎｃｅꎬＯ＆Ｍ)、管理合同(ＭａｎａｇｅｍｅｎｔＣｏｎｔｒａｃｔꎬＭＣ)等六种模式ꎮ旅游ＰＰＰ入库项目中ꎬＢＯＴ占据了绝对优势ꎬ共有４５９个(含２个ＢＯＴ＋ＴＯＴ)ꎬ占全部旅游ＰＰＰ项目的７０％ꎮ

(四)回报机制

ＰＰＰ是一系列模式的总称ꎬ具体的模式及变形有几十种之多[６]ꎮ财政部的指南明确了建

按照财政部的文件ꎬ目前ＰＰＰ的回报机制主要由使用者付费、政府付费和可行性缺口补贴三种模式组成ꎮ使用者付费是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务ꎮ政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务ꎬ政府可以依据项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量向供应商付费ꎮ可行性缺口补贴是指项目收入不足以涵盖成本回收和合理回报时ꎬ由政府给予补贴以弥补收益缺口ꎮ旅游ＰＰＰ项目中采取使用者付费模式的项目高达４２４个ꎬ占全部旅游ＰＰＰ项目的６４.７％ꎬ其次为可行性缺口补贴项目ꎮ这也是由旅游的性质特征

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确定的ꎬ一般而言ꎬ除了道路水电等独立的旅游基础设施项目ꎬ其余的旅游项目ꎬ不管是旅游景区还是旅游小镇ꎬ都具有收益来源ꎬ但由于规划、运营、市场等其他因素影响会存在收益的差异ꎬ即部分项目的收益完全足以涵盖成本并获取合理回报ꎬ也有部分项目的收益不足以涵盖成本ꎬ需要政府补贴ꎬ这就需要针对具体的项目成因和环境ꎬ制定相应的包括超额利益共享和最低客流量担保等在内的回报机制ꎮ

图４　旅游ＰＰＰ具体模式图５　旅游ＰＰＰ项目的回报机制

(五)ＰＰＰ合作期

国际上ＰＰＰ合作期并无明确的要求ꎬ最长的可达９９年ꎮ目前ꎬ国家规定的ＰＰＰ合作期在１０－３０年之间ꎮ旅游ＰＰＰ入库项目中ꎬ大部分项目符合规定ꎬ合作期１０－３０年之间的项目总共为６２４个ꎬ占全部旅游ＰＰＰ项目的９５％ꎮ这表明大部分旅游ＰＰＰ项目都是符合国家规定的ꎮ就旅游项目的高成长性而言ꎬ较长的合作期有助于ＰＰＰ项目成功ꎮ

图６　旅游ＰＰＰ合作期

(六)ＰＰＰ落地率

财政部的ＰＰＰ指南把ＰＰＰ项目分为识别、准备、采购、执行和移交等五个阶段ꎮ其中项目完成采购进入执行阶段ꎬ就算落地ꎮ旅游ＰＰＰ入库项目中ꎬ尚无项目进入移交阶段ꎬ进入识别阶段的项目最多ꎬ高达５１０个ꎬ占全部旅游ＰＰＰ项目的７７.８％ꎮ进入执行阶段的３１个ꎬ落地率为４.７％ꎬ远低于全部入库项目的１２.８％ꎮ旅游ＰＰＰ落地率低的原因很多ꎬ比如合适的潜在社会资本偏少ꎬ项目跟ＰＰＰ模式匹配程度不高ꎬ运作不规范交易结构不合理ꎬ存在一定的伪ＰＰＰ项目ꎬ以及ＰＰＰ项目前期周期较长等ꎬ需要具体项目具体分析ꎮ􀅰１５６􀅰

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图７　旅游ＰＰＰ实施阶段

五、中国旅游ＰＰＰ项目空间影响因素识别与分析(一)旅游ＰＰＰ项目空间分布影响因素选取项目的空间分布格局影响因素ꎮ

对于ＰＰＰ而言ꎬ亚洲开发银行认为政府参与ＰＰＰ的动机有:吸引民间资本投资ꎻ提高效率ꎬ更有效地利用现有资源ꎻ通过职能、激励和责任的再分配推动相关行业的改革[２４]ꎮ澳大利亚政府认为ꎬ采用ＰＰＰ模式的动机有提升服务质量ꎬ降低成本ꎬ利用公私双方技能、知识和资源ꎬ增加公共服务供给ꎬ发挥集成优势ꎬ提升效率和成本效益ꎬ带来物有所值等[２５]ꎮＨｗａｎｇ等(２０１３)[２６]认为影响ＰＰＰ吸引力的因素有七个积极因素和七个消极因素ꎬ积极因素包括(按重分担项目的全部成本ꎬ引入私人资本的专业技能ꎬ资源的优化分配等ꎮＣｈａｎ等(２００９)[２７]识别了ＰＰＰ的驱动因素有五大类ꎬ包括合理分担风险ꎬ节约成本和物有所值ꎬ提升资产质量和服务水平ꎬ减少公共支出ꎬ促进经济发展等ꎮ在中国ꎬ发展ＰＰＰ的驱动因素主要是弥补资金缺口ꎬ提高效率和质量ꎬ加快基础设施建设ꎬ促进经济发展和推动机制体制改革[２８]ꎮ因此ꎬ本研究选取ＧＤＰ、财政收入、财政支出、固定资产投资额、城镇化率等指标作为ＰＰＰ维度影响旅游ＰＰＰ发展和空间布局的影响因素ꎮ

对于旅游而言ꎬ研究早就表明我国区域旅游业发展存在空间差异ꎬ这种发展差异是多因素综合影响的结果ꎮ虽然影响因素的组成以及影响机理ꎬ一直存在争议ꎮ大体而言ꎬ影响因素主要包括旅游资源禀赋、区位条件、基础设施、服务设施以及经济发展水平等[２９]ꎮ旅游ＰＰＰ本质上属于旅游供给侧改革ꎬ是旅游产品和服务的一种社会化提供方式ꎬ其本身包含了基础设施和服务设施ꎮ旅游的国内外客源对旅游ＰＰＰ并无实质上的决定影响ꎮ因此ꎬ本研究选取旅游资源评价因子(竞争力)、旅游收入、游客数量等指标作为旅游产业维度影响旅游ＰＰＰ发展和空间布局的影响因素ꎮ

本研究共选取了ＧＤＰ、财政收入、财政支出、固定资产投资额、城镇化率、旅游资源评价因子(竞争力)、旅游收入、游客数量等８个影响因素对旅游ＰＰＰ的空间分异及影响因素进行分析ꎮ在地理探测器中ꎬ其对应分别为Ｘ１、Ｘ２、Ｘ３、Ｘ４、Ｘ５、Ｘ６、Ｘ７、Ｘ８ꎬ因变量为各省的旅游ＰＰＰ项目数ꎮ旅游资源评价因子(竞争力)的取值来源于张广海和王佳(２０１３)的论文«我国旅游资源竞争力综合评价及其开发类型研究»ꎬ他们通过综合、人文、自然三大旅游资源类型的

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要性区分)更好的物有所值ꎬ改进风险ꎬ促进创造创新和成本效益解决方案ꎬ提升质量和服务ꎬ

旅游ＰＰＰ兼具ＰＰＰ和旅游行业双重特征ꎬ本研究从旅游和ＰＰＰ两个维度识别旅游ＰＰＰ

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赋权专家评分形成了各省(市、自治区)旅游资源竞争力得分体系[３０]ꎮ其余指标的数据全部来源于统计年鉴ꎮ由于财政部ＰＰＰ项目库收集的是２０１２年以来的项目ꎬ考虑到影响时滞和数据的可得性ꎬ除旅游资源评价因子外ꎬ其余因素数据皆为２０１０－２０１５年的面板数据ꎮ由于地理探测器的自变量要求为类型变量ꎬ本研究的影响因素数据需要离散化处理ꎬ用ＳＰＳＳ的Ｈｉｅｒ￣ａｒｃｈｉｃａｌＣｌｕｓｔｅｒ进行聚类ꎬ分为５级ꎮ

(二)旅游ＰＰＰ影响测度分析

本研究在识别影响因素之后ꎬ考虑到研究的实际需求ꎬ利用地理探测器方法中的因子探测和交互探测分别对中国旅游ＰＰＰ项目空间格局分布影响因素进行分析ꎬ以期初步揭示中国旅游ＰＰＰ影响机理ꎮ

１.因子探测

因子探测器的结果如图８所示ꎮ按照影响因素的解释度强弱排序为:Ｘ３财政支出>Ｘ４固

定资产投资额>Ｘ２财政收入>Ｘ５城镇化率>Ｘ１ＧＤＰ>Ｘ８游客数>Ｘ６旅游资源竞争力>Ｘ７旅游收入ꎮ旅游产业维度的影响因素排名最后三位ꎬ这表明总体而言旅游ＰＰＰ空间分布格局主要受ＰＰＰ的影响因素多于旅游产业的影响因素ꎬ一定程度可以认为旅游ＰＰＰ的旅游产业特征还不够显著ꎬ针对性不强ꎬ目前各地的旅游ＰＰＰ项目更多是出于推广ＰＰＰ模式的目的ꎬ而不是基于旅游产业发展自身的需求ꎮ单个影响因素而言ꎬ财政支出、固定资产投资和财政收入排前三ꎬ而且影响程度远大于其他因素ꎬ反映了解决固定资产投资的财政资金缺口是旅游ＰＰＰ的主要驱动因素ꎮ按照熊伟、诸大建(２０１７)[３１]的ＰＰＰ３.０理论框架ꎬＰＰＰ１.０阶段是为了解决融资ꎬＰＰＰ２.０是为了提高效率ꎬＰＰＰ３.０是为了实现可持续发展ꎮ很显然ꎬ旅游ＰＰＰ尚处于ＰＰＰ１.０阶段ꎬ当然三个阶段并不是线性发展的ꎮ按照这个理论框架衡量ꎬ显然中国旅游ＰＰＰ尚处于ＰＰＰ１.０和ＰＰＰ２.０并存、ＰＰＰ１.０占主导的阶段ꎮ

图８　影响因素解释度

２.交互探测

交互探测器用以探测识别不同风险因子之间的交互作用ꎬ结果见表１ꎮ结果表明所有影

响因素中任意两个因素交互后对旅游ＰＰＰ的空间分异影响解释度均会显著提升ꎬ而且两个影响因素相互交互后的解释度要明显大于单个影响因素解释度ꎮ其中ꎬＧＤＰ和财政支出、ＧＤＰ和城镇化率、固定资产投资额和旅游收入、旅游收入和游客数等影响因素交互后解释度呈现双线性加强ꎬ其余因子交互后均是非线性加强ꎬ说明解释度增加更为明显ꎮ􀅰１５８􀅰

经济与管理评论

区域经济

　表１

Ｘ１Ｘ２Ｘ３Ｘ４Ｘ５Ｘ６Ｘ７Ｘ８

Ｘ１

Ｘ２０.２５８０.７２８０.７７３０.６６５０.８８９０.８０６０.４２３

Ｘ３

影响因素交互作用探测结果

Ｘ４

Ｘ５

０.０４７０.６４８０.３７７０.７５５０.１８６０.２９１０.１６８０.２１５

Ｘ６Ｘ７Ｘ８

０.２９８０.８８３０.６１８０.４０６０.４７７０.５２９

０.２７６０.７６００.７８７０.３３１０.７５８

０.０８５０.３１２０.１８９０.２７９

０.０３００.１９５０.１５７

０.０２８０.０９０

０.０３４

六、结论与建议

在旅游产业推广ＰＰＰ模式ꎬ通过ＰＰＰ模式引入有经验有实力的社会资本ꎬ有助于加快旅游产业的发展ꎬ促进实现“三步走”战略ꎮ本研究借鉴ＥＩＵ的ＰＰＰ环境评价指标体系对中国旅游ＰＰＰ的发展环境适宜性进行了评价ꎬ发现中国旅游ＰＰＰ具备了较好的发展基础ꎬ但也存在很多不足ꎬ比如旅游ＰＰＰ在实施规范性和交易设计的科学性仍有所不足ꎮ尤其需要关注的是ꎬ目前旅游ＰＰＰ推行的动力机制主要是外生的政策响应ꎬ是一种被动的行政驱动型的政策执行ꎬ而不是内生的基于产业发展需求和供给侧结构性改革的演化结果ꎮ旅游产业的健康快速发展应当是有为政府和有效市场共同作用的结果ꎬ市场应当在旅游资源配置中起决定性作用ꎬ政府应当是有作为但不越位ꎮ但目前的旅游ＰＰＰ中ꎬ政府和市场的界限和职权配置仍然是有待提升和完善ꎮ

通过对财政部ＰＰＰ项目库入库ＰＰＰ项目的实证分析ꎬ发现作为政策执行直接效果的旅游ＰＰＰ项目存在显著的空间分异ꎮ旅游资源的不均衡分布和旅游业发展不平衡不充分的现状决定了空间异质性是我国旅游业健康发展的前置性条件ꎮ正视空间的差异也是制定相关政策的出发点和重要考量因素ꎮ一方面ꎬ在制定和执行旅游ＰＰＰ政策时需要充分考虑政策弹性ꎬ避免政策一刀切和过度刚性ꎻ另一方面ꎬ虽然旅游资源开发和经济发展的不均衡是常态ꎬ但政策应当起到均衡器的作用ꎬ促进空间均衡发展和社会公平ꎮ

通过地理探测器的方法对旅游ＰＰＰ空间格局的影响因素进行识别和分析ꎬ发现对旅游ＰＰＰ是诸多因素综合影响的结果ꎬ但起关键作用的仍然是融资因素ꎬ旅游产业特征的针对性不足ꎮ换句话说ꎬ就是ＰＰＰ政策相关的因素大于旅游产业相关的因素ꎮ这种动力机制的扭曲很可能会导致旅游ＰＰＰ项目重建设轻运营、重产出轻绩效、重投资轻服务以及项目成功率偏低等不良后果ꎬ并在未来几年内逐渐显现ꎮ

针对上述研究结果ꎬ本研究认为ꎬ在旅游ＰＰＰ的下一步发展中ꎬ宏观角度重点是提高旅游行业的针对性ꎬ具体而言ꎬ包括:(１)旅游主管部门应当根据旅游产业的发展特征ꎬ结合ＰＰＰ模式的制度要求ꎬ制定旅游ＰＰＰ发展的办法或指南ꎮ(２)鼓励各地旅游部门会同其他部门在国家政策的指导框架内ꎬ根据当地特色和发展需求ꎬ制定出契合本地实际的实施办法ꎬ切不可全国一刀切ꎮ(３)在旅游ＰＰＰ发展中ꎬ要坚持规范实施与鼓励创新相结合ꎬ坚持有效市场和有为政府相结合ꎬ坚持ＰＰＰ谦抑性和积极推广相结合ꎮ(４)考虑到旅游行业运营的重要性ꎬ厘清政府与企业职责分工ꎬ积极培育合适的市场主体作为社会资本ꎬ尤其是鼓励和吸引市场竞争中涌现出来的有活力有创新能力的民营企业ꎮ(５)坚持以可持续发展为导向的ＰＰＰ模式ꎬ注重旅游产业的生态脆弱

􀅰１５９􀅰

２０２０年第２期区域经济

性和资源环境承载力ꎬ打造绿色ＰＰＰꎬ服务并促进经济、社会与环境的可持续发展ꎮ

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(责任编辑:宋　敏)

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ＳｐａｔｉａｌＣｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃａｎｄＩｎｆｌｕｅｎｃｉｎｇＦａｃｔｏｒｓｏｆＴｏｕｒｉｓｍ

ＰＰＰＰｒｏｊｅｃｔｓｉｎＣｈｉｎａ

ＣＨＥＮＧＺｈｅ１ꎬ２ꎬＹＡＮＧＺｈｅｎｓｈａｎ３ꎬＷＡＮＧＤａｓｈｕ１

(１.ＳｃｈｏｏｌｏｆＥｃｏｎｏｍｉｃｓꎬＰｅｋｉｎｇＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙꎬＢｅｉｊｉｎｇ１００８７１ꎬＣｈｉｎａꎻ２.ＳｃｈｏｏｌｏｆＰｕｂｌｉｃＭａｎａｇｅｍｅｎｔꎬＸｉ'ａｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＡｒｃｈｉｔｅｃｔｕｒｅａｎｄＴｅｃｈｎｏｌｏｇｙꎬＸｉ'ａｎ７１００５５ꎬＣｈｉｎａꎻ３.ＩｎｓｔｉｔｕｔｅｏｆＧｅｏｇｒａｐｈｉｃＳｃｉｅｎｃｅｓａｎｄＮａｔｕｒａｌＲｅｓｏｕｒｃｅｓＲｅｓｅａｒｃｈꎬＣＡＳꎬＢｅｉｊｉｎｇ１００１０１ꎬＣｈｉｎａ)

Ａｂｓｔｒａｃｔ:Ｃｈｉｎａ’ｓＰｕｂｌｉｃＰｒｉｖａｔｅＰａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ(ＰＰＰ)ｉｎｔｏｕｒｉｓｍｈａｓｏｂｖｉｏｕｓｓｐａｔｉａｌｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓ.Ａｎａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ

ｔｏＣｈｉｎａ’ｓｔｏｕｒｉｓｍＰＰＰｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔｓｕｉｔａｂｉｌｉｔｙｉｓｃｏｎｄｕｃｔｅｄｂａｓｅｄｏｎｔｈｅｅｖａｌｕａｔｉｏｎｉｎｄｅｘｓｙｓｔｅｍｏｎＰＰＰｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔｂｙｅｃｏｎｏｍｉｓｔｉｎｔｅｌｌｉｇｅｎｃｅｕｎｉｔ.ＴｈｅｓｐａｔｉａｌｐａｔｔｅｒｎａｎｄｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓｏｆｔｏｕｒｉｓｍＰＰＰｐｒｏｊｅｃｔｓａｒｅＰＰＰａｒｅｉｄｅｎｔｉｆｉｅｄꎬｍｅａｓｕｒｅｄａｎｄａｎａｌｙｚｅｄｕｓｉｎｇＧｅｏ－Ｄｅｔｅｃｔｏｒｍｅｔｈｏｄ.ＲｅｓｕｌｔｓｓｈｏｗｔｈａｔｔｏｕｒｉｓｍＰＰＰｉｎＣｈｉｎａｈａｓａｇｏｏｄｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｂａｓｉｓｙｅｔｓｔｉｌｌｗｉｔｈｌａｒｇｅｒｏｏｍｆｏｒｆｕｒｔｈｅｒｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔ.Ｔｈｅｓｐａｔｉａｌｄｉｓｔｒｉｂｕｔｉｏｎｈａｓｄｉｓｐｌａｙｅｄｓｉｇ￣ｉｎｔｅｇｒａｔｅｄｒｅｓｕｌｔｏｆｔｈｅｃｏｍｂｉｎｅｄｉｎｆｌｕｅｎｃｅｏｆｍａｎｙｆａｃｔｏｒｓꎬａｍｏｎｇｗｈｉｃｈｆｉｎａｎｃｉｎｇｉｓｃｒｕｃｉａｌ.ＫｅｙＷｏｒｄｓ:ＴｏｕｒｉｓｍꎻＰｕｂｌｉｃＰｒｉｖａｔｅＰａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ(ＰＰＰ)ꎻＳｐａｔｉｏ－ｔｅｍｐｏｒａｌｐａｔｔｅｒｎꎻＧｅｏ－Ｄｅｔｅｃｔｏｒ

ｓｙｓｔｅｍａｔｉｃａｌｌｙａｎａｌｙｚｅｄｂａｓｅｄｏｎｔｈｅＰＰＰｐｒｏｊｅｃｔｄａｔａｂａｓｅｂｙｔｈｅＭｉｎｉｓｔｒｙｏｆＦｉｎａｎｃｅ.Ｔｈｅｉｍｐａｃｔｆａｃｔｏｒｓｏｆｔｏｕｒｉｓｍｎｉｆｉｃａｎｔｄｉｆｆｅｒｅｎｔｉａｔｉｏｎｗｈｉｌｅｔｈｅｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓａｒｅｉｎａｄｅｑｕａｔｅ.ＴｏｕｒｉｓｍＰＰＰｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｉｎＣｈｉｎａｉｓａｎ