浅谈我国政策性银行的改革机制与发展的研究

浅谈我国政策性银行的改革机制与发展的研究

作者：英科吉

来源：《财税前沿·理论版》2013年第06期

摘 要：随着市场经济体制逐步完善、金融体制改革的深入，政策性银行暴露出一些急待解决的问题。特别是资本金缺乏、功能定位不明、不良贷款过多等缺陷已明显制约了经济和金融体系的发展，如何完善政策性银行的职能，对政策性银行进行规范化改革，已成为当前金融改革的紧迫问题。本文通过对政策性银行现状的认识与分析，并总结了其改革中所面临的各种瓶颈因素，从而为我国政策性银行的改革发展提供了思路。 关键词：政策性银行；存在问题；改革机制；发展趋势 一、政策性银行理论概述分析

所谓政策性银行系指那些多由政府创立、参股或保证的，不以营利为目的，专门为贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理工具的金融机构。 二、我国政策性银行制度缺陷和存在问题 1.国家信用担保内容缺失

我国政策性银行由政府独立经营，享有准财政资信等级，这也是政策性银行营运的基础，但国家信用缺乏实质性的内容，在资本金充实、财政补贴等主要方面支持有限，与国际规范的政策性银行差距较大。某市农发行近60亿信贷资产中，审计认定应由财政负担的新增财务挂账、陈化粮和超期保管粮占用的贷款就高达13亿元。 2.长期贷款掩盖了开发银行资产风险

开发银行发放的大多为长期贷款，时间跨度大、涉及变量和各种不确定因素较多，隐含着各种确定和不确定金融风险。（1）部分城建项目投向了脱离实际的形象工程、政绩工程，明显超过当地财政承受力；（2）部分贷款项目重复建设迹象十分明显。“十五”以来，许多地方为巨额产值、高额回报所吸引，导致对电子信息、新材料和生物医药为代表的“高新”项目重复建设和低层次的恶性竞争加剧，结果加大了政策性银行资产风险；（3）项目不可预见风险太大。按照商业化的一般原则，银行发放贷款必须有一个法人，而且这个法人要有好的市场信用。开发银行的贷款对象大多是全新的项目——法人尚在组建中，现金流还没有出现，开发银

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

行贷款依据是国家宏观产业政策，实际上是用国家信用来承担重大项目中的集中、大额、长期风险，决策失误、政治经济环境等不可预见因素，都会导致开发银行信贷资产风险。 三、我国政策性银行改革的必要性分析 1.弥补组织结构和功能上的缺陷

我国是个经济转型国家，让市场机制充分的发挥作用是总体改革的既定目标。在转型过程中，我们遇到了许多行政干预仍嫌过多、市场机制受到压抑的事例，但另一方面，我们也从投资、生产、贸易等方方面面看到了市场失灵的可怕后果。这类现象，在金融体系中已屡见不鲜。例如，在对“三农”、对县域经济、对中小企业的金融支持方面，我国的营利性金融机构普遍存在服务不到位、甚至机构和业务的退出行为。再如，对事关结构调整和国家竞争力提升的某些高风险性投资产业和领域，中国的各个商业银行均表现为行为闪避和态度冷漠。显然，这也是一种市场失灵，它要求国家的干预和介入，而将三个政策性银行彻底转化为开发性银行，既让它们落实国家的各项政策目标，又基于市场规律拓宽服务领域，减少人员的功能性浪费，这是一种相当现实的优化选择。 2.进一步促进开发性金融

开发性金融是适应制度落后和市场失灵为维护国家金融安全、增强经济竞争力而出现的一种金融形式。在国际上已有百年历史从各国的实践看，开发性金融通常为政府所拥有赋权经营，具有国家信用建设制度和开发市场的方法，实现政府的发展目标。承担着支持经济发展、投融资体制改革及相关金融市场建设的重要任务。开发性金融对经济增长产生作用的主要方式是投资资源的有效使用，生产效率的高效完成。其有效途径是通过较高水平的金融发展与金融深化。

3.适应内外部经济金融环境

随着中国经济和金融环境发生变化，政策性银行的发展模式也面临着改革的压力。首先，社会主义市场经济基本框架的建立，要求依靠经济手段调控宏观经济，而不再以行政的、计划指令的方式，政策性银行作为财政补充功能的历史使命已基本结束。其次，近年来随着中国经济的发展，财政收入占GDP比重不断加大，财政逐渐有能力替代政策性银行部分工作。再次，随着国内对资本利用的手段和技术都发生了很大变化，随着我国多层次金融市场的逐步建立和完善，商业性资金已经能够较容易较安全地进入过去需要政策性金融大力支持的领域。 四、我国政策性银行改革与发展的思路 1.改变传统的定位

矫正决策层和业界人士对政策性银行功能定位的传统理解，应将现有的两家政策性银行统统重新定义为国务院直属、以落实国家产业政策为目标的具有开发型功能的国有金融机构，这

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

种职能的定位意味着政策性银行，特别是农业发展银行和进出口银行的业务范围将大幅度放宽。

2.改革内在运行机制

一旦对两家政策性银行进行重新定位，这两家银行的治理结构也应当模仿现代公司治理结构，借鉴已改制的国开行进行相应的调整。产权由单一向多元转化，以中央财政为主，吸收省级地方政府参股，发挥中央和地方政府的作用，调动积极性。除了成立董事会、监事会或相关独立董事制度外，其高级管理层也应当按照委托代理关系进行相应的机制设计，并对一些问题进行相应的思考，如董事长和行长是分设还是一人兼任，副行长由董事长、行长提名还是上级组织部门直接委派任命，管理团队的报酬水平可否与业绩相应挂钩，经营管理的廉洁从业该如何保障等等。 3.运行模式的转变

既然政策性银行在功能上具有完成政府政策目标的依赖市场开拓业务这种双重特性，那么在运营模式的选择上，一方面政策性银行可在财务管理和考核上也理应采取分账管理方式，即分别设立指令性账户和指导性账户。一旦设立了指令性和指导性两类账户，政策性银行的资金来源和运用，风险管理和监督主体等各个方面都会发生新的变化。从逻辑上说，两个账户之间必定要设立隔离机制，这种机制也会对政策性银行的组织管理体制、实际业务流程、经营管理力量配备、形成差别约束机制和激励机制等带来一系列的正面影响。另一方面可采取建立子母公司。即政策性银行成立专门的子公司来提供商业性服务。这些子公司，有的被政策性银行全资拥有，有的与战略合作伙伴合资成立，专门从事商业性盈利业务。从分析来看，分账管理模式目前更适合中国的实际情况，改革变动较小，对整个系统波动也较小，也容易操作，是现阶段最好的选择。 4.补充资本金

从目前中国状况来说，既然确定的纯国有性质不变，那么，资本金补充渠道只能由财政性注资、汇金公司注资以及在国内外市场发债这三个方面构成。以国家开发银行的成功改制为例，财政部和中央汇金投资有限公司成为了国家开发银行股份有限公司的最大两家股东。进出口银行、农业发展银行也需多方位取得融资渠道，补充资本金，增加抗风险能力。 5.处置不良资产的方式

在曾经的三家政策性银行中，由于国家开发银行已改制，不良贷款已基本好转或结清，其状况要优于许多国内一流的商业银行。但现存的两家政策性银行，农业发展银行和进出口银行却面临着一个共同的问题，即：如何处置表内不良贷款。进出口银行不良贷款的规模估计将近百亿元人民币。而农业发展银行由于体制、政策等历史原因造成的不良贷款总额肯定更要高得多。

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

参考文献：

[1]郭田勇.政策性银行改革要立足商业化避免同质化[J].中国发展观察，2007年（3） [2]宋清华、夏韬.国外政策性银行商业化改革的经验及其借鉴[J].当代经济，2010年（6） [3]张涛.卜永祥.关于中国政策性银行改革的若干问题[J].经济学动态，2006年（5） [4]曲昭光.论开发性金融与商业性金融的互补关系[J].金融与经济.2005年（12） [5]王伟.当代国外政策性银行发展战略的调整及对我国的启示[J].上海金融.2007年（6）