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华中电监局

何兆成

余保东

建国六十周年特别是改革开放三十年以来，我国经济社会发展成就显著，但是今天经济持续快速平稳发展受到能源的瓶颈制约作用日益突出。国际金融危机暂时缓解了能源供应压力，同时倒逼着政府行政管理职能、资源配置方式和经济发展方式的转变。我们在积极应对金融危机的同时，也应抓住机遇加快电力体制改革，实现电力与国民经济的协调发展。

当前，国家电监会、国家发改委、国家能源局正在积极推进电力用户与发电企业直接交易试点工作，开放电力市场，增加用户用电选择权，完善电价形成机制，释放了进一步推进电力体制改革的信号，预示着新一轮电力市场化改革渐行渐近。

一、坚定电力工业走市场化道路的信心

从2002年开始，在厂网分开体制创新的推动下，电力工业实现了跨越式发展。几年来，年均投产装机超过7000万千瓦，创造了中国乃至世界电力建设史上的新纪录，现在我国电力装机突破了8亿千瓦，装机容量和发电量居世界第二位，基本上满足了经济发展和人民生活的用电需要。但是目前电力工业发展中还存在不少问题，比如电力发展大起大落，电力供需矛盾时紧时松，

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制约了国民经济统筹和可持续发展；电力建设盲目扩张，电源结构不合理，上下游行业不协调，行业内企业之间发展也不均衡；电力增长方式比较粗放，运行效率普遍不高，与资源节约和环境保护的矛盾日益突出；大电网的优势没有完全发挥出来，省市间联络线输电能力没有得到充分利用，区域内电力资源没有实现优化配置。

随着经济的发展，电力需求迅速增长，我国电力工业正处在快速发展的上升阶段。同发达国家相比较，现阶段我国人均装机容量和用电水平都很低，电力工业科学发展的任务还很艰巨。政治经济学理论告诉我们，生产关系必须适应生产力的发展。当前电力工业发展中遇到的问题都是由于现有的电力生产关系落后，已经阻碍了电力工业的发展。厂网分开改革的成就告诉我们，只有继续推进电力体制改革，变革不合时宜的电力生产关系，建立适应当前电力工业发展水平的新的电力生产关系，才能解放和不断发展电力生产力。

现代社会化大生产活动迅速发展，社会分工更加精细，企业之间相互联系的路径和互相制约的环节呈现非常复杂的映射关系，面对如此庞大、复杂的非线性系统，计划经济中行政主导的集中控制模式，因为无法获取系统全面的信息，厘清企业之间映射关系，从而无法实现科学决策和优化控制，要素流动不能实现

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资源优化配置。而在市场经济中，作为“理性经济人”的企业都追求自己利益最大化，根据市场信息自我决策，通过竞争机制实现了分散控制，在价格信号的引导下，要素不断流向市场最需要的地方，实现产业结构的调整和优化。

市场经济确立了市场主体的地位，肯定了市场主体应有的利益，赋予了市场主体基本权利，市场主体在经济活动中拥有知情权、参与权和选择权，在规则允许下可以自由投资、自愿交易、自我决策。市场主体的积极性、能动性和创造性被空前激发了出来，从而推动经济社会不断发展。市场经济是一种民主经济，不仅解决了机会绝对公平问题，而且竞争结果也比计划分配相对更加公平。市场竞争结果的适当差异可以激发个体活力、推动社会进步，如同自来水流动需要适当压力差一样。而计划经济依靠行政手段分配资源，存在寻租和腐败问题，将会使分配结果非常不公平，从而导致社会矛盾。在市场经济中，通过竞争机制的激励和约束作用，可以实现企业利益和社会效益协调发展，达到帕累托最优效率。

二、电力市场化过程中有阻力但又动力不足

电力改革的核心任务是打破垄断，不仅要打破行业垄断，更重要的是打破行政垄断。虽然厂网已经分开，但是电网主辅不分、输配售仍然一体化，电网企业依然高度垄断，实行统购统销、独

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家经营，电厂和用户不能直接交易。另外履行公共服务职能的调度交易机构仍隶属于电网企业，更加强了其垄断地位。

电厂投资结构不合理，主体类型单一，绝大部分集中在国有企业，民营和外资企业比重较少，不能形成有效竞争。国有电力企业投资风险意识差，往往依靠国家政策倾斜实现赢利。

电力改革更为重要和艰巨的任务是打破行政垄断，进行电力行政管理体制改革。电力行政垄断包括国家有关部门的电力项目行政审批和电力价格管制。行政垄断造成竞争缺失，市场失去活力，投资缺乏指导方向，造成项目盲目扩张，产生经营和金融风险，价格缺乏调节功能，容易出现供需不平衡和电力供应大起大落。当经济规模发展到一定程度时，政府应从过去的微观干预退出，变为宏观调控、市场监管和社会服务，项目投资由企业根据市场情况自己决策、自负盈亏，建立反映供求关系和资源稀缺程度的价格机制，让价格在一定时间和空间幅度波动，起到杠杆的调节作用。

为保障能源供应安全，地方政府以省市为单元进行供需平衡，以各种优惠条件吸引、鼓励企业投资，最终导致电力建设严重过剩，为了利税、GDP和地方电力企业利益，在电力供大于求形势下阻碍跨省电能交易，电力市场被人为条块分割，形成了省间壁垒。地方电力行政主管部门掌控着发电计划指标，一旦电力

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市场化后，部门权力将削弱，部门利益将受损，他们不会主动革自己的命。另外电网企业通过权力寻租等方式与行政部门结合，形成更加坚实的垄断复合体，行业垄断和行政垄断相互渗透、相互交织。

电力改革和电力市场建设遇到了来自方方面面的阻力，但是裹足不前的最根本原因是缺乏足够的动力。国有发电企业害怕市场竞争，不愿意在市场风浪中去搏击，相反它们更愿意躺在政府的怀抱，享受计划电量给予的保障。电网企业本身就是被改革的对象，面对垄断局面即将被打破，自然阻挠电力改革。电力用户希望电力改革能够降低电价，电价成本中该降的成份通过市场竞争要降下来，同时还希望能享受到用电选择权带来的优质服务。独立配售电企业最为期盼电力改革，这样他们能与电网企业公平竞争，求得一席生存甚至发展的机会。

在2009年政府工作报告中，温家宝总理指出“要继续深化电价改革，逐步完善上网电价、输配电价和销售电价形成机制，适时理顺煤电价格关系”，当经济环境允许的时候，政府一定要痛下决心，以壮士断臂的魄力和勇气推进电力改革，不要过分强调电力行业的社会责任和对经济社会稳定的作用，更不能把电价等微观工具作为宏观调控的手段，久拖不决、贻误战机，导致电力改革成本越来越庞大。改革如同一场战争，战略思想本应当高

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度保密，但是一旦决定推进改革和明确了改革目标，就必须要通过立法来予以保障，否则反对声音会针对改革目标，有的放矢地进行攻击，使改革的阻力和压力倍增。另外电力改革本身就是一项开拓创新的事业，必然要突破原有的法律法规、条条框框，也需要及时修订原有和拟订新的法律法规来支持。在改革的阶段性过程中，应建立电力企业重大投资、建设、经营和管理行为评估机制，凡是与电力改革立法精神不相符的，必须予以终止，从而树立人们对改革必胜的信心。

在推进电力改革过程中，政府部门需要进一步解放思想，树立大局意识、责任意识和忧患意识，要站在国民经济和电力行业发展的战略高度，勇于“革思想的命、削手中的权、去部门的利”，不与市场争权，不与企业争利，真正转变政府职能，引导、鼓励和激发电力企业、电力用户参与电力市场建设的积极性。

三、电力市场本质的普适性和表现形式的多样性

人们对电力市场的认识也是经历了一个由浅入深、不断完善、不断丰富的过程，电力市场的内在本质和电力市场的外在表现形式是两个不同的概念，过去从国外引进电力市场概念的时候，往往把电力市场的表现形式比如日前竞价等误认为就是电力市场本身，把表现形式与本质混为一团，机械式、教条化地照搬照抄，结果是水土不服，电力市场建设屡遭挫折、进程被迫一再

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中断。

电力市场的本质具有普适性，任何一个国家的电力市场都具有类似的特点，无论在电力市场成熟的国家，还是在电力市场正在发育的国家，它都具有必然性和一致性。但是电力市场的表现形式却是丰富多彩，具有多样性，与国家经济文化发展水平、电力市场建设进程阶段等有关，不同国家电力市场模式不一样，同一个国家不同发展阶段，电力市场模式也不一样。电力市场内在本质决定了电力市场外在表现形式，电力市场外在表现形式具体展现了电力市场内在本质。

电力市场本质是指电力市场化过程中的必然选择，市场经济既然是民主经济，必然要确立市场主体的地位，承认市场主体拥有合法的物权以及附属的经营权和收益权，保护市场主体的私有利益，市场主体要想实现自身利益最大化，在经营中必须自由交易、自主经营、自我决策而不能受到外界干涉，拥有选择权和被选择权，电力市场建设、完善和深化的过程就是围绕市场主体的选择权不断扩大范围、不断丰富内容、不断思想解放的过程，选择权就是电力市场的灵魂。评判一个电力市场的开放程度就是看发电企业和用户拥有的选择权大小，比如北欧等电力市场成熟国家，用户拥有100%的选择权；我国当前正在推进的大用户直接交易，就是要增加用户的用电选择权。随着选择权的开放，市场

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主体不仅有量、价和交易对象的选择权，还可以有交易方式的选择权，既可以选择双边交易又可以选择集中竞价，既可以自己直接交易也可以选择委托电网企业代理交易，另外市场主体投资自由，拥有进入或退出市场的选择权。在资源有限的约束下，选择权必然导致市场竞争，不仅售方之间有竞争，购方之间也有竞争，而且购售之间还有搏弈，形成了既激励又约束的竞争机制，在利益最大化的驱使下，要素不断流向社会最需要的地方，实现资源优化配置。

电力市场的表现形式丰富多彩、种类繁多。按照交易类型来分，有合约交易、现货交易和期货交易，按照时间长短来分，有长期交易、短期交易和实时交易，按照交易方式来看，有单边市场、双边交易和集中撮合，按照交易品种来分，有电量交易、辅助服务交易、发电权交易、输电权交易等等，这些都是电力市场的表现形式。不同国家、不同电力市场建设阶段，电力市场表现形式不一样，电力市场化推进的过程就是电力市场形式不断丰富、不断完善、不断开放的过程，从初级到高级、从简单到复杂、从单一到多样，逐步形成既相互联系又相互制约的电力市场体系。

在市场初期，为了便于启动和监管，市场主体的功能往往单纯化，比如发电企业只能售电，用户只能购电，但是随着市场发

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育到一定的阶段，特别是新的市场主体比如经纪人出现，在监管能力可以达到的情况下，主体的功能可以不再单一化，既可以买电又可以卖电，而且买电卖电还可以出现在同一时间段内，允许适当的市场投机，保持市场必要的活力，市场主体的选择权进一步释放和扩大，标志着电力市场建设和发育进入了一个成熟阶段。

四、选择务实的电力市场建设路径

电力市场建设路径关系到市场启动、进展速度和最终成败，选择一条最短和最佳的电力市场建设路径，将起到事半功倍的作用。

电力体制改革为电力市场建设准备好了竞争主体、营造好了市场环境，电力市场建设是电力体制改革成果的集中反映。从某种意义上讲，电力体制改革是手段，电力市场建设是目标。但是，电力市场建设也能促进和反作用于电力体制改革，电力市场建设中所遇到的阻力和困难，正是电力体制改革需要前进和努力的方向。“星星之火、可以燎原”，在当前的电力体制下，建设电力市场不仅可以树立人们坚持电力市场化道路的信心，而且还可以通过电力企业和电力用户在市场中获得的利益扩大舆论影响，消除有关部门对市场的疑虑，引起更高层领导的关注，正如同战争中要“内、外线”配合、在“外线”坚持开展游击战一样，它会起

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到宣传队和播种机的作用。同时另一方面我们也要积极推进电力体制改革，边改革、边建设，边建设、边改革，打破垄断，积极培育主体，开放电力市场，减少行政干预和计划分配，建立服务型政府，为电力市场建设和运营奠定坚实的基础。

选择电力市场建设路径要综合考虑国情和电力行业管理现状，科学、合理地设计电力市场体系，协调各方面关系、平衡各方面利益、均衡各方面权力，实现开放与有序、竞争与合作、效率与公平、政府与市场之间多目标的统一，最大限度地降低市场风险。

经济学理论认为：市场范围越大，竞争越充分，要素流动越广，资源配置效率越高。目前我国电网以500千伏区域网架结构为主体，比较适宜区域层面的电力资源配置，适合建设区域电力市场。一是区域层面存在资源与生产力逆分布，资源互补能够保障省市能源安全，有利于实现区域循环经济；二是区域层面进行供需平衡，可以减少重复投资建设，提高电力企业赢利水平；三是可以发挥大电网的优势，开展省间互济，提升电网安全稳定水平。现实的以省为实体的电力行政管理体制不可能一下子被打破，电力供需平衡、电价水平、电力投资、企业利税等等都与地方政府政绩紧密相连，并且绝大部分电量是在省市内完成交易，因此电力市场建设不可能绕开省市另辟蹊径。从省市内交易做

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起，同时从外面引入竞争，产生“鲶鱼效应”，提高竞争力度。逐步对外开放电力市场，不断扩大规模、扩大范围、丰富品种，变间接竞争为区域统一的直接竞争，由余缺交易变为价格信号引导交易。

目前电网公司垄断了电力购销市场，要确立发电企业和用户的市场主体地位，就必须取消电网公司的代理权，让发电企业和用户走到前台开展直接交易。在省市内开展大用户与发电企业直接交易和发电权交易后，如果省市内竞争不足、需求不旺，可以纳入区域平台，开展大用户与跨省市发电企业直接交易和跨省市发电权交易，从而实现区域资源的共享和统一竞争。在推进大用户直接交易过程中，市场开放和输配电价测算也要坚持有序、匹配的原则。目前由于主辅不分、输配不清，科学合理的输配电价形成还有一个过程。从高电压等级开始逐步开放用户进行试点，输配电价和网损也应该按照电压等级实行级差，前期粗放、逐渐精细、最终科学，尽可能减少用户之间交叉补贴。前期由于开放用户数量少和电量小，对电网企业利益冲击不大，电网企业应当承担电力改革中应有的社会责任，随着用户开放程度加大，需要建立按照电压等级甚至节点的更加完善、科学的输配电价机制，保障电网企业应有的收益，满足电网发展的需要。

目前由于电力投资体制不完善，电力投资缺乏市场信号引

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导，盲目扩张现象严重，导致交易市场恶性竞争，电力投资风险凸现。建立电力投资和交易相互协调、相互制约、市场引导投资的机制迫在眉睫。电网电量可以分为存量和增量，增量是在存量基础上每年随着经济发展而增长的部分，在电力计划分配体制下，增量由新增机组和老机组按照节能发电或“三公”调度原则共同分摊。如果引入市场元素，增量空间由竞争确定，老机组和新增机组之间竞争，准入用户之间也竞争，开展用户与发电企业直接交易，这样倒逼发电企业研究市场供需形势，激发用户参与市场的热情，引导企业科学投资，减少市场风险。随着经济的不断发展，增量份额所占比重不断增加，这时候在存量中也引入竞争，逐步实现全电量市场化。

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