国企混合所有制改革

国企混合所有制改革

一、混合所有制概念

混合所有制经济是指财产权分属于不同性质所有者的经济形式。从宏观层次来讲，混合所有制经济是指一个国家或地区所有制结构的非单一性，即在所有制结构中，既有公有制经济，也有非公有制经济，还包括公有制和非公有制共同出资成立的股份制经济等；作为微观层次的混合所有制经济，则是指不同所有制经济单位的资本联合或相互参股形成的经济形式。十八届三中全会所说的混合所有制经济就是指微观层次上的混合所有制。

二、混改政策依据

（一）《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）。

在坚持和完善基本经济制度里边提出要积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。

完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业

和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。

划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，二0二0年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。

三、混改历史沿革

1.国企混改的原因？

2.国企改革的沿革

20 年来, 国有企业改革大致分为四个阶段:

第一个阶段是从1978 年年底到1983 年, 这个阶段国有企业改革的核心内容是四个字──放权让利。1979 年在共和国的历史上第一次允许企业留利, 在此之前国有企业的利润是百分之百全部上缴财政的。不仅利润,国有企业提取的折旧费也都上缴财政,折旧费是维持简单再生产的, 这说明传统体制下国有企业是没有简单再生产的决定权的。利润百分之百上缴, 说明企业扩大再生产的决定权也是没有的。为调动企业积极性, 1979 年国家允许企业留利,最初标准定为3% ,后来逐渐提高。。

从1983 年到1987 年,是国有企业改革的第二个阶段, 这个阶段就企业本身的改革来讲, 主要内容就是三个字──利改税。利改税是把过去企业既要上缴利润又要上缴税收改为把利和税捆在一块, 然后企业按一定比例按章纳税。1983 年、1984 年两步利改税, 调整了国家和企业利益的分配关系。利改税后, 原企业和政府签订的留利合同一律作废,全国只

保留一百家进行放权让利试点,实际上是后来承包制的试点。在利改税的同时, 企业的投资体制进行拨改贷。其含意是将过去政府财政对国有企业固定资产注资, 改为政府对国有企业固定资产的投资不再无偿拨款, 而是由银行贷款。这两个措施, 一个是重新规范政府和企业的利益分配关系,一个是调整了政府和企业的投、融资关系。

第三个阶段是从1987 年到1992 年,这个阶段改革的核心内容是──承包制。从1987 年的下半年开始, 在国家经委的倡导下, 全国的工业企业陆续开始承包,三年一个承包期,到1992 年经历了两轮承包,国有大中型工业企业的98 %都采取了不同程度的承包。80 年代末90 年代初, 是中国国有企业承包的高潮时期。微观上, 企业承包; 宏观上, 财税体制采取了包税制。这两个配合起来, 就是企业对政府采取承包,地方政府对中央政府也承包即包税,包死一个基数, 包死一个递增幅度, 然后地方与中央分灶吃饭、各花各的钱,全国进入了一个所谓大包干的时代。

1992 年以后,以小平同志的南巡讲话作为动员,以中共十四大的召开作为里程碑,中国的国有企业改革进入了第四个阶段。第四个阶段的改革主要是两个内容。第一, 围绕着十四大提出的社会主义市场经济总体目标的要求,对企业进行现代企业制度改造。第二,是把国有企业的现代企业制度建设放到所有制改革中进行。或者说把国有企业改革、制度改造纳入到整个社会主义社会的基本制度建设当中去,把国有企业改革、所有制结构的调整和我们社会主义初级阶段的基本经济制度的建设统一在一起。这个任务是党十五大提出来的。我们现在就处在这样一个改革阶段。就这个过程本身而言,我想强调的是:中国的国有企业改革从它的历史进程来看,在相当长的时期里,它的主要矛盾是企业收入目标与政府收入目标之间的一种冲突。这个冲突表明, 在国有企业改革的相当长时间里没有触动所有制, 没有真正触动生产关系的核心,而只是在分配关系上展开。严格地讲,到1992年以后,即改革的第四个阶段,国有企业改革才真正触及所有制问题,也就是企业的财产关系问题,在此之前基本上是解决分配制度的问题。

四、国企混合所有制改革的意义

大力推行混合所有制，不仅对于打破公有制与非公有制之间壁垒具有重要意义，而且对于加快国有企业改革具有现实意义。

一是企业管理分生产管理、经营管理和资本管理三个层次，从放大国有资本功能看，以资本运营为核心的资本管理是最有效率企业管理环节，发展混合所有制有利于推进国有资产监管体系由“管资产”向“管资本”转变，国家可以通过少量的国有资本利用“杠杆”操作大量社会资产，使整个国民经济发展不偏离于整体社会经济目标，同时实现国有资本保值增值；

二是混合所有制改变了国有企业仅仅作为单一国有经济利益载体的格局，为实现政企分开创造了产权条件。因为政府作为国有企业唯一的投资主体和利益主体，不可能不关心所投资本回报，在企业内部不存在其他利益主体与之制衡的情况下，政府干预国有企业生产经营也就成为必然，同时国有企业也希望政府给予诸多便利，承担原本企业承担责任；

三是发展混合所有制经济有利于国有企业竞争力提高，因为企业做强、做大一靠自身“滚雪球”发展，二靠联合兼并，而单一的所有制形式不能使不同性质的所有权相互兼容，混合所有制为国有企业走对外联合兼并道路提供了发展方向。

四、对民营资本而言，发展混合所有制则为民营资本进入油气、电信、电力、铁路、金融等传统垄断领域增加了一条新的途径。由于油气、电信、电力、铁路、金融等领域长期不为民营企业开放，所以，即使这些垄断领域推行全面开放，民营企业也有可能因技术、管理、资本等高门槛出现望而却步情况。因此，对民营企业而言，发展混合所有制是扩大投资领域的重要途径。

国企混合所有制改革还具有以下方面的意义：

1.有利于培育一批真正企业家群体。也就是说和掌控资源相匹配的一个企业家的群体，现在是不匹配的。什么是真正的企业家？以独立的人格承担责任和风险，并且分享企业收益的人才能叫企业家。

2.混合所有制有利于市场结构的优化。现在市场结构不是优化的，国有资产这种掌控其实对资源是一种浪费和破坏。

3.激励变革，可以为企业家成长创造一个环境。混合所有制最主要是解决了企业的自主权，我们有用人自主权，投资的自主权，资产处置的自主权，海外投资的自主权。如果说现在仍然是政府的附属的，就没有这种权利。

五、地方国企混合制改革的实践

（一）上海国资改革的路径：

1.从管资产到管资本：去行政化的主线。

要为国企松帮，减少行政审批。切实落实企业自主经营权，“多管、管少、不管”。具体地：凡是和出资人有关的事情，都要严格地管起来；少管企业人事，特别是竞争类的企业；不管企业内部事务，把过去越位、错位的归位，让企业更好更主动地面向市场。

和资本有关的、和出资人有关的，才是我们要加强的监管。”韩正说，“要落实市场化选聘和董事会管理。将来在竞争性领域，我们只管三个岗位：党委书记、董事长、总裁，其他都放开。在有些地方，总裁也要引入市场化选聘，对企业的日常经营活动，政府绝不

能干预。”

2. 国资流动平台：2014年实质性运转。

所谓国资流动平台，无非两类，一是国有产权交易平台，二是国有资产投资公司或者运营公司。根据计划，上海将逐步形成2~3家符合国际规则、有效运营的资本管理公司，对于具备条件的上市公司股权和部分非上市公司股权进行运营管理，上海国资将以此为抓手实现从管企业向管资本的转变。

3. 分类监管：转变并非一朝一夕。

韩正表示，要凸显国有企业在先导型、基础性、新兴产业中的集中度。《意见》要求：“将国资委系统80%以上的国资集中在战略性新兴产业、先进制造业和现代服务业、基础设施与民生保障等关键领域和优势产业。”《意见》指出，改革将“突出企业市场属性，兼顾股权结构、产业特征、发展阶段，逐步实现差异化管理”。其中竞争类企业将以市场为导向，努力成为国际国内行业中最具活力和影响力的企业；功能类和公共服务类企业将按照市场规则，提高资源配置效率和公共服务能力。对涉及上述分类业务的企业，因企制宜、分类分层管理。

同时、分类监管也意味着对于管理班子也要有相对应的考量。对于竞争类企业，上海将仅管党委书记、董事长、总裁三个岗位，有的企业总裁也将尝试放手市场化，经理层副职以及相应党群干部不再“市管”，管理层以市场化配置为主。这意味着在业绩考核和薪酬激励上也会发生相应变化，包括股权激励在内的市场化手段将成为激活国企活力的突破口。《意见》中称，将全面推行国有企业领导人员任期制契约化管理，明确责任、权利、义务，严格任期管理和目标考核，保持合理的稳定性和必要的流动性。竞争类企业，按有关规定

落实董事会选人用人、考核奖惩、薪酬分配权。合理提高市场化选聘比例，在市场化程度较高的企业，积极推行职业经理人制度，更好发挥企业家作用。

根据《意见》，上海推进混合所有制，是以发展公众公司为实现形式，主要途径有三条。

首先是公司制股份改革，包括整体上市、核心业务资产上市、探索特殊管理股制度等方面。

其次是开放性市场化双向联合重组，聚焦产业链、价值链，从国有经济、非公经济两个方面，进一步加大开放性市场化双向联合重组的力度。

最后是股权激励和员工持股。鼓励整体上市企业集团、符合条件的竞争类企业集团及下属企业，以及国有及国有控股的转制科研院所、高新技术企业实施股权激励。韩正昨日表示，今年第四季度推出总体方案，年底率先在整体上市的企业集团实行股权激励。

（二）山东国企改革路径

1.改革总体思路和目标：

深化改革是为了更好发展，而国企的发展归根到底是要为人民服务。这是26条意见要解决的一个根本问题。 此次《意见》确定逐步提高国有资本收益上缴财政比例、划转部分国有资本充实社会保障资金，都是要将国企发展的收益重点用于社会保障等民生支出。

2.让国有企业回归经营属性

山东省宏观经济研究院经济研究所所长高福一认为，26条意见条条都有新意，在不同

方面体现着“坚持市场在资源中的配置决定性作用和更好发挥政府作用”这一改革目标和要求。

在产权多元化改革方面，此次意见确定根据不同省属国有企业功能定位确定国有股权比例、企业国有股权转让应进入公开产权市场进行、建立非国有资本参与省属国有企业投资项目定期发布制度等。这既体现了增强国有经济的活力、控制力、影响力的要求，又是发展混合所有制经济实实在在的举措。

在加快完善现代企业制度方面，意见提出了建立健全董事选任、评价、问责制度，提高外部董事比例等措施，是健全公司法人治理结构的创新。通过合理增加市场化选聘比例，以聘任制、任期制和经营目标责任制为主要内容，逐步对企业经营管理人员实行契约化管理等，“是建立职业经理人制度的探索”。同时，在长效激励约束机制、完善劳动用工制度、完善企业创新机制等方面，都与时俱进地进行了创新完善。

在国资管理体制上，由过去管资产和管人、管事相结合的省级国有资产管理体制到现在的管资本为主，就是让国有企业回归它的经营属性，真正实现政企分开、政资分开。

在国有资本运营机制方面，从原来的“国资监管机构—国有出资企业”到“国资监管机构—国有资本投资运营公司—国有出资企业”管理架构的改变，增加了一个关键环节——国有资本投资运营公司，不仅是国有资本合理流动、有效配置、保值增值、健康发展的平台，而且是推动产业整合、促进战略性新兴产业发展和企业科技创新的重要平台，能够更好地发挥国有资本对全省转型升级的助推作用。

建立职业经理人制度。

建立国有资本投资运营公司，从而建立国有资本分层分类全覆盖监管体系。

（三）广东国企改革的路径

1.已成立两大控股集团

要以同业合并、突出主业为基本思路，推动省属企业重组整合，推动国有经济向优势行业、优势企业和优势经营团队集结，提升省属企业特别是竞争领域企业的整体实力和核心竞争力。

省国资委还提出，国资国企改革要构建功能平台，服务实体经济。包括做实、做强、做大现有两个平台，其一为省产权交易集团，构建金融、产权交易、药品交易等要素整合平台；其二为恒健公司，突出其优化省属企业布局和调整结构职能，夯实相关基础，强化融资功能。

2.资本对接发展混合经济

按照省国资国企的改革思路，推动省属企业中占户数80%左右的中小微企业，以股份合作、增资扩股等方式，重点引进有品牌技术优势、有发展潜力的民间资本，实现公有制经济和非公有制经济融合互补、互促共赢。此外，还将发挥产权交易集团的平台功能作用，定期发布对接项目。

3. 监管方面：监管清单已初步完成

在对国资国企的监管方面，省国资委提出，以清单管理为切入点，转变监管职能。其中，建立出资人管理事项清单制度，着眼于激发企业的活力、创造力。

省国资委已初步完成监管清单、报备清单、奖惩清单的梳理和制订工作。未列入监管清单的事项，由企业自主决策。重点加强国资委在资本管理、资源配置、运营知情、检查监督和人员奖惩等方面的出资人职权。

六、国企混合所有制改革的路径探讨

（一）混改政策指导路径

党的十八届三中全会《决定》提出积极发展混合所有制经济，并强调国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式。今年的《政府工作报告》强调加快发展混合所有制经济。在新阶段，发展混合所有制经济应从产权开放和产业开放两个方面着手。

从产权开放看，发展混合所有制经济应实行“四线并进”。

第一条线，立足于国有企业，吸引民营资本、外资与国有资本融合。

第二条线，立足于民营企业，让国资、外资与民营资本融合。

第三条线，立足于外资企业，让国资、民资与外资融合。

第四条线，立足于企业员工，实行员工持股。

在这四条线中，前两条线是重点，而第一条线是重中之重。两条重点线实际是两个思路：一个是瞄准国有企业的“国企改革式”；一个是立足于民营企业的“民企发展式”。二者并不是矛盾和排斥的，而是平等竞争、共同发展的。

从产业开放看，发展混合所有制经济的重点是推进垄断行业改革。

垄断行业改革应明确“三不破”“三破”。“三不破”是指：真正的自然垄断性环节不破，但要实行一定范围的市场竞争；真正的法令性垄断（比如烟草行业）不破；在竞争基础上形成的产业集中不破。重点在“三破”：过时的、假冒的或本来就是垄断性行业中的竞争环节，要坚决破；不合理的行政垄断，要坚决破；阻碍和限制竞争的经济性垄断如价格操纵、厂商串谋、垂直约束、纵向一体化、掠夺性定价和搭配销售等，要坚决破。

民营资本如何进入垄断性行业。从战略上看，首先需明确国有资本控制的几条底线：第一，涉及国家安全的产业；第二，真正的自然垄断性环节，指具有网络系统性特征的环节，如电网、通讯网、民航网、铁路网、邮政网等；第三，公共产品的生产和服务行业；第四，承担政府特殊任务的企业。在底线之上，应积极推进垄断性行业开放，逐步使民营资本进入垄断性行业。

最后应强调，为了防止有人借发展混合所有制侵吞国资或民资，要严格把好资产评估关、价格确定关、交易透明关、资金到位关，做到规范运作、一视同仁。

（二）市场及各地声音

1.改革目标：

混合所有制的目的不是为了混合而混合，是为了让国企在改革中能够增加竞争力和活力， 混合的目的是为企业打造一个符合现代企业治理的有竞争里能够培养竞争力和创新力的治理体系

2.改革路径：

①在政策支持方面，制定实施推动垄断行业改革、有利于实施混合所有制的有效措施。如垄断性行业放开竞争性业务，民间资本进入特许经营领域，实行“负面清单”；IPO的审批制改为注册制，简化上市程序；工商注册制度便利化，注册资本由实缴改为认缴，“先证后照”改为“先照后证”。培育发展各类产权交易市场，使股权、资产、知识产权、品牌商标等便利流转。

②如何发展混合所有制经济，总体上主要包括八个方面：

第一，建立明确的经营机制，确定非公有经济可以进入的范围。

第二，要本着写月精神建立明确的利益共享，风险共担的机制，要充分保障非公有投资的话语权。

第三，要建立明确的退出机制，投资者是不管是否熟悉都可进可退，在规则之下，资本可以自由地进退。

第四，建立和完善现代公司的治理结构，要从资本的属性角度思考现代企业的管理。

第五，要加快推进国有企业的去行政化，进一步政企分家，还国有企业一个真正的企业身份。

第六，加快推进资本市场的改革，为各种经济成份营造一个公平合理的投融资环境。

第七，要加快推进国有企业统一的诚信体系建设，和职业经理人制度的完善，为混合

所有制经济的经营管理人才队伍的发展、壮大创造良好的环境。

第八，要建立产权人格化的激励机制。

③在具体实施上的建议：

可以不断丰富和拓展实现混合所有制经济的方式、路径。

一是内部优化重组、改善组织结构，外部合作合伙、联合兼并，实现股份制改制，通过交叉持股相互参股，构建混合型企业。开发新项目、组建新公司，实行股份制，尽可能形成混合型企业。

二是基础好的股份制企业，通过境内外多层次资本市场，选择A股、H股等境内外类别，选择主板、创业板、中小企业板等不同渠道实现IPO。

三是通过股权的流转、增持减持、增资扩股、发行可转债、私募等方式优化股权结构，促进各类资本的融合。

四是继续坚持和改进国有企业重组改制的成功做法，深化存续部分改制，培育优质资产推向市场，有条件的母公司可改制为控股公司或投资公司，大企业可以整合子公司争取整体上市，放大资本功能。

五是通过合资合作、并购、参股入股等方式，吸纳外资成为境外公司股东。

关于国有股在混合所有制企业中的比例问题：

上海的做法是根据不同企业的功能定位来设定。

比如，负责国有资本运营的国有资本管理公司，保持国有独资；负责基础设施和功能区域开发建设，提供公共服务和保障改善民生的功能类和公共服务类国有企业，可保持国有全资或国有控股；战略性新兴产业、先进制造业和现代服务业中的国有重点骨干企业，可保持国有控股或相对控股；一般竞争性领域的国有企业，根据发展实际，按照市场规则有序进退，合理流动。

或者例如：对于国资委将如何推进国企进行混合所有制改革和员工持股，涉及到国家安全的少数国有企业和国有资本投资公司、国有资本运营公司，可以采用国有独资的形式。涉及国民经济命脉和重要行业和关键领域的国有企业，可以保持国有绝对控股。涉及支柱产业、高新技术产业等行业的重要国有企业，可以保持国有相对控股。国有资本不需要控制可以由社会资本控股的国有企业，可以采取国有参股的形式，或者是全部退出。