政府投资项目管理中的问题及应对措施分析

商界ｌ１财会论坛　政府投资项目管理中的问题及应对措施分析　方一君　摘要：本文主要介绍了当前政府投资项目管理的现状与问题，并对其原因进行了分析，提出建议及应对措施，供相关部门参考。　关键词：政府项目；投资控制；现状；问题：应对措施　１引言　国务院《关于投资体制改革的决定》，将政府投资界定为　“中央和地方各级政府为了实现一定的宏观经济目标，直接作　为投资主体，使用政府性资金（包括财政预算内资金、主权外债　资金和其他政府性资金）进行的各类投资”。主要的投资方向包　含：农业、水利、交通、城乡公用设施、生态环境等公共基础设施　项目，教育、科技、文化、卫生、体育、社会保障等公益服务项目，　以及科技进步、高新技术、信息化工程、政府公共服务等范畴。　政府项目的投资管理贯穿于项目实施的整个过程，是项目　立项、可行性研究、招投标、征地拆迁、初步设计、设备采购、实　施建设阶段、竣工（结）决算、项目验收交付使用及效益评估等　全过程的管理。　２０１０年１２月国务院公布《国有土地上房屋征收与补偿条　例（第二次征求意见稿）》，再度就“新拆迁条例”立法征求公众　意见，要求补偿金不低于市场价，实际上目前不少地区拆迁项　目的补偿金远高于相关法律、法规的标准。各别地方政府在征　地拆迁上为追求时间效益，在拆迁过程中往往出现以金钱换时　间、花钱买效率的现象，从而导致拆迁成本居高不下。　２．３政府投资项目缺少系统的管理模式　同时，政府投资项目接受发改委、财政、审计、建设、监察、　纪委等多头监管，权责划分不明确，缺乏对项目全过程、全方位　的监管，难以对投资实施有效的控制。虽然国家先后在项目法　人责任制、代建制、监理制、招标投标制和合同制等方面进行了　积极的探索和实践，但建设项目管理的专业化程度还相当低。　２．４项目全过程的投资管理缺少合格的专业人才　项目投资管理是专业性、技术性要求很高的工作，不仅要　通晓法律知识，还要熟知工程项目的运作规律和工程经济知　识。目前我国相当部分投资管理人员存在明显不足，具体表现　为：①专业技术素质差，不能独立果断地处理复杂的工程技术　经济问题；⑦缺少组织协调工程项目各主体间的关系的能力；　③缺乏经济和法律知识。　２政府项目投资管理的现状与问题　目前，政府项目投资管理存在众多问题，主要有：　２．１为加快项目建设，政府投资管理部门放宽管理　部分审批机关对于前期及各个阶段工作未给予充分重视，　部分项目未进行可行性研究，或者可研未经评估论证就直接批　复立项，或初步设计工作不够细致，深度不够，出现漏项、缺项、　设计不合理等问题，造成后期更多，影响了项目工期和整体运　行效果；部分项目存在程序倒置的现象；出现建设规模调整，未　能严格按照要求及时上报审批建设规模和投资调整，造成“三　超”现象；部分项目未按照要求公开招标或者违反规定分解招　标造成部分工程细项遗漏；开工前必须完成的手续未办理；监　理、代建单位现场管理经验不足；不及时办理项目竣工验收及　财务决算工作等。　３政府项目投资管理存在问题的应对措施　当前必须树立科学的发展观，规范政府项目投资的管理，　必须强化各级发展改革部门对项目储备、方案论证、资金平衡、　资金拨付、项目招投标、竣工验收以及项目后评价等职责，同时　强化各级建设主管部门对于建设监管、合同管理、工程变更等　相关监管职责。　３．１加强政府投资项目全过程的监督管理　３．１．１加强前期工作，提高决策的科学性　●Ｉ●ｉ◆１●●…◆●Ｉ◆●ＩＩ◆¨＿●　●　２．２征地拆迁成本不断提高　●ｉｌ●●Ｉ●●◆◆●◆Ｉｉ◆◆ＩＩ◆标而且直接影响到业主的切身利益。对于招标机构来讲，首先是　要根据建筑工程的特点，区分不同专业，从专家库中选择相应的　专家。其次，评标专家必须了解建筑市场技术的状况，熟悉本地　区各企业定额的成本合理区间，各种政府定额最新信息内容。这　样才能在评标过程中优选那些真正有实力的企业，从而解决低　价中标者是否不低于成本这样一个较为棘手的问题。　４工程量清单计价对造价管理部门的影响及　对策　为了更好地实施工程量清单计价法，工程造价管理部门除　了正确的引导与规范各市场要素外，还应该做好以下几点：　（１）完善工程量清单计价体系法规建设　工程量清单计价体系是完全以市场为导向的计价标准，它　必须要有相应的法律法规来约束。因此，加强监管和规范工程　项目造价计价行为，完善工程量清单计价体系的法律法规，制　定相关政策文件，依法查处违反工程量清单规范强制性标准的　行为。同时，做好工程计价依据和工程消耗量定额及预算定额　２８　广东科技２０１１．８第１６期　的人工机械台班单价的调整系数，定期公布工程造价指数，材　料信息价格等配套工作。　（２）配套改革与完善工程量清单计价规范　工程量清单计价的改革与完善，必须与其他改革配套实　施，如与招投标法的实施相配套，才能顺利成功。此外，对于已　实施的工程量清单计价规范，通过在实践中的应用，应及时收　集反馈意见，不断地完善工程量清单计价规范。　（３）收集、整理建筑工程信息，尤其是人工、材料、机械的市　场信息，建立工程信息服务体系，为工程造价和管理提供可靠　的参考数据。　（４）充分发挥管理职能部门的作用，协调好各单位的联合　执法力度。　要研究探索中标后的跟踪监督监管机制，建全企业自律惩　戒制度及市场责任追究制和清出制度，引导各企业建立适应清　单计价规范要求的科学报价方法，倡导“诚信竞价、理性竞争”，　使工程量清单计价的全面推行有一个良好的市场氛围。　（作者单位：厦门联创世纪投资有限公司）　在项目可行性研究阶段，要加强投资决策的科学性、公正　性和公开性，对建设方案进行比选优化，用科学的估算方法和　可靠的数据资源得出客观准确的投资估算，为控制建设项Ｆ１的　总投资打好基础。　３．１．２严格基本建设程序、规范项目管理　基本建设程序反映了工程建设的客观规律，是以法律和法　规的形式固定下来的各建设主体必须共同遵守的工作程序。严　格按基本建设程序办事，可以控制投资规模和建设标准，维护　政府投资的严肃性。　３．１．３明确各自职责，加强配合管理　实行项目问责制。现行建设项目实行的项目法人责任制，　３．１．８实施政府投资项目后评价制度　项目后评价是指对已经完成或项目开工之后到项目竣工　验收之前的项目的目的、执行过程、效益、作用和影响所进行的　系统的客观的分析。通过项目活动实践的检查总结，确定项目　预期的目标是否达到，是否合理有效，土要效益指标是否实现，　通过分析评价找出成败的原因，总结经验教训，并通过及时有　效的信息反馈，为未来项目的决策和提高投资决策管理水平提　建议，同时也对被评价项目在实施运营过程中出现的问题提　出改进建议，从而达到提高投资效益的日的。既可以增加政府　决策的科学性，提高管理水平，还可以起到一定的监督作用。　以厦门市为例，２００７年起由市政府办公厅牵头组织协调，市　没有实行主管部门问责制，一定程度上是将主管部门的责任强　加于项目法人。事实上，建设项目超投资涉及到项目立项、评　审、审批、施工、验收和审计等多个环节的有关部门，项目法人　责任制只是诸多责任制之一。因此，在加大项目法人责任制的　同时，必须明确各主管部门及相关责任人的责任，实行问责制　度，才能控制和管理项目的投资。　３．１．４加强限额设计，增强设计优化意识　限额设计是建设项目投资控制系统中的一个重要环节，以　批准对投资估算为限额，实行全过程的控制，确保设计质量的　深度，尽可能减少施工期间的设计变更和工程签证。在保证使　用功能和寿命的前提下，对结构形式、材料性能、工艺设备等进　行系统分析，多方案进行比较，优化设计。　３．１．５规范招投标市场，强化合同管理　需进一步修订、完善招标文件的编制、资格审查、筛选、评　标办法、专家选择、合同签订、执行监督等各个环节的制度规　定，真正建成一个高效、权威的统一招标投标平台。以加大查处　投标企业与中介机构违规现象为重点，健全和完善招标投标惩　处激励机制；以提高招标过程的透明度为抓手，健全和完善招　标投标监管机制；加大组织处理和纪律处分力度为后盾，健全　和完善领导干部责任追究机制。　要重视合同的签订管理，建立合同备案制和审查制度，避　免在履行过程中出现大的矛盾，确保合同签约程序的合法性和　合同条款的合理性；强化合同在实施过程中的调整、修改、补充　等管理职能，保证工程投资的有效控制。　３．１．６控制设计变更，严格签证制度　政府项目的投资应严格按照批准的项目总概算进行控制，　在设计变更和签证增加工程量的审查过程中，应按照控制投　资、保证质量、加快进度、提高效益的指导方针以及合理定价和　有效控制造价的基本原则，确定工程变更的必要性、合理性和　真实性。２００６年起厦门市发改委、市财政局对本市政府投资项　目实行标段（分项）概算复核制度，以投资概算的予项进行控　制；项目单位在招投标时，必须将分标段（分项）资料送市政府　投资项目评审中心进行标段概算复核；项目单位在报送控制价　审核时，应提供市政府投资项目评审中心的概算复核意见，由　市财政审核中心开具不高于概算确认数的招标控制价。对市评　审中心复核确认“不通过”的项目，项目单位必须根据项目情况　进行整改并重新上报。五年来的实践证明该制度的推行，合理　有效地控制工程投资，节省财政资金，提高投资效益。　３．１．７严把结算审核关　竣工结算由承包人根据合同约定和图纸、变更签汪单等有　关资料进行编制，由有相应资质的工程造价中介机构进行审　核；之后报工程造价管理机构进行审定。①审查工程量的准确　性，把好工程量计算关；②审查工程项Ｅｔ名称、规格和材料价　格，把好定额套用、材料价格审核关；③审查取费标准的合理　性，把好取费标准审核关。在确保质量、工期和投资效益的基础　上，应当维护发、承包双方当事人的合法权益。未经审定不得进　行竣工结算和竣工验收使用。　监察局负责督查，由市发展改革委、监察局、财政局、审计局、建设　局等组成后评价工作小组，委托市政府投资项目评审中心开展相　关工作。目前已对２０多个重大的政府投资项目进行了项目后评　价工作，查找出各类具体问题７０多条，并建立后评价责任追究制　度，从源头上减少腐败问题的发生。日前该项工作已进入常态化。　３－２规范征地拆迁补偿标准，加强拆迁补偿资金的监管　由拆迁主管部门并区分不同的区域和时间，制定拆迁补　偿、奖励标准，借鉴建设工程造价公开信息参考价的做法，定时　公布拆迁补偿价。财政、审计、监察等相关职能部门，对拆迁资　金使用情况进行事前、事中、事后全过程跟踪检查和监督，如厦　门市由财政审核部门对拆迁资金进行全过程的审核管理就是　一个有效的投资控制措施。　３－３实施政府投资项目代建制　“代建制”是对我国政府投资的公益性建设项目管理模式进　行市场化改革的重要举措。“代建”是指投资人将建设项目委托给　专业化工程项目管理公司代为建设直至交付使用（即建设项目总　承包）；是对政府投资工程建设组织实施方式进行体制创新，是整　顿和规范市场经济秩序的一项治本之策，是保证工程质量、提高　投资效益的重要措施。应在政府投资项目建设管理中大力推行。　３－４培养政府投资管理人才的综合素质，提高投资管　理水平　发达国家的咨询公司大都具备在工程中积累了丰富管理　经验的人才。既精通法律，善于管理，又有各种专业知识；能进　行技术经济分析，熟练把握计算机技术的运用；其服务范围能　满足从项目的前期论证、项目实施管理以及后期评估等一整套　投资管理与控制的要求。　我国投资管理人才的综合素质培养需要通过多种途径、多　种方式，从理论、实践、再理论、再实践的多次反复中，不断地提　高综合解决问题的能力，适合投资管理工作的需要。同时，要注　重一专多能的培养方向，使之成为有技术、懂管理、熟经济、知　法律的复合型人才。只有这样，才能对政府项目的投资起到有　效的控制，并提高投资管理的整体水平。　４结束语　总之，建立和完善政府项目的投资管理体系，加快制定科　学、有效、切实可行的政府项目投资管理的相关管理办法、规　章、制度并保障实施，整体Ｊ：规范投资管理行为，对推动社会主　义巾场经济的和谐发展具有十分重要的现实意义。　参考文献：　ｆ１１《中华人民共合国合同法》．　ｆ２１《建设工程施工合同》格式文本．　ｆ３１《福建省房屋建筑和市政基础设施工程概算编制办法》．　『４１《城市房屋拆迁管理条例》．　Ｉ５１《土地管理法》．　（作者单位：厦ｆ］市政府投资项目评审中心）　厂东科技２０＂１１　８第１６期　２９