工商行政执法风险点及防控对策

工商行政管理部门是市场监管和行政执法的重要职能部门，肩负着把好市场准入、清除市场障碍、服务经济发展的重要历史使命，随着社会经济的发展和工商行政管理部门职能转型，工商行政管理部门监管的领域不断拓宽，监管的责任不断加大，行政责任追究力度的加强，使很多基层工商行政管理人员深感执法风险的存在。阜阳奶粉、山西“黑砖窑”、海南“农夫山泉”等事件中工商行政管理执法人员被问责就是很好的例证。如何正确认识和防范执法风险，对于确保工商队伍的稳定和安全，促进工商行政管理事业的健康发展具有重要的意义。

一、工商系统监管执法风险产生的原因

引发行政执法风险的原因是多方面的，从主观上讲：

一是思想上不够重视。当前，多数工商干部没有树立起责任风险意识，认为无论是行政赔偿还是职务犯罪离自己都很遥远。其实多数工商干部特别是基层干部的辖区内均有一定数量的风险行业。这些风险行业就好比隐埋在你身边的定时炸弹，在不提高警惕、加强监管的情况下，随时将会被麻痹的思想所引爆。

二是业务素质不高。由于历史原因，工商系统人员组成相当复杂，人员素质也参差不齐，不少人业务能力仍停留在只会收费的水平。这几年，随着工商行政管理部门地位的提升，工商部门监管的领域广，涉及的法律法规众多，各级培训工作无法及时跟上，加之有些人不加强业务学习、及时更新知识，干什么工作都凭借老经验或跟着感觉走。导致转型后根本无法和无能力开展市场监管工作，不知道为什么要管、要管什么。

三是工作责任心不强。不少干部在市场巡查中走马观花，巡而不查、查而无迹，更有甚者对违法经营行为视而不见；在办理案件过程中应付了事，不认真搜索定案证据等。

四是工作程序不到位。基层工商部门普遍存在“重实体、轻程序”的现象，认为不管是白猫还是黑猫，只要能够完成上级下达的目标任务就是好猫。如在市场巡查中表现为不填写市场巡查记录或填写的巡查记录不规范等；在执法办案中随意简化案件程序等。许多工商干部觉得无所谓，但在诉讼中或在责任追究过程中，往往这些“无所谓”的东西就会被责任追究。

从客观上讲：

一是法律法规的局限。在一些法律法规中，有些条文对部门责任的规定并不明确，导致部份不应由工商部门承担的责任却往往由工商部门来“买单”。以《无照经营查处取缔办法》第四条为例，该条规定，对于第一款第一项和第五项规定的两种行为（应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为）既可以由工商部门查处，也可以由公安、国土、建设、文化、卫生、质检、环保、安全监督管理等许可审批部门进行查处，并未明确应当由哪个部门先立案查处，也没有明确某个部门是主要负责查处的部门。从各地追究安全事故责任的惯例来看，凡是因该条第一款第一项和第五项的行为引起的责任事故，多数地方都会将责任划给工商部门，而其他许可审批部门却依然可以稳坐“钓鱼台”。有些法规和规章甚至自绑了工商部门的手脚。如《流通领域商品质量监测办法》规定，商品质量监测事先必须制定计划，并委托质检部门人员抽检。那么，工商行政管理人员在市场巡査中发现的、群众举报的、部门和上级转办的涉嫌商品质量问题，都必须委托和聘请质检部门人员抽检、送检，否则就有因程序不合法被撤案的风险。

二是地方政府的压力。一些地方政府为了营造所谓“良好的投资环境”，常常要求工商部门简化登记程序、放宽登记政策、降低登记门槛，对一些并不符合条件的企业予以登记。有的地方专门出台文件，限制甚至阻止工商部门对一些企业进行执法检查。如果工商部门不遵守当地的“规矩”就要承受极大的压力，如果违心地执行“规矩”则又可能要面对严格的法律制裁。

三是执法软硬件条件的限制。目前市场上销售的商品品种繁多，单是容易引起责任事故的食品就有上百种，要在现有的工商执法人员力量依然薄弱的状况下实现对辖区流通领域内所有商品类别的监管几乎是不可能完成的任务；在装备方面，工商部门无产品检测机构，即使有产品检测机构，《产品质量法》也不承认工商部门质量检测结果的法律效力。发现假冒伪劣商品常常只能靠观察产品外观或根据投诉，从而严重地制约了工商部门职能的发挥。

四是各方面的利益驱动。主要体现在：一是经费保障体制的限制。各部门还存在着比较严重的利益最大化趋势，在现实工作中，有利益就上，没有利益就推。工商部门由于职能涉及面广而往往承担其他诸多部门推卸而来的风险。二是管理相对人的利益。在市场经济条件下，资本的逐利性不断增强，管理相对人违法获利、扰乱经济秩序的行为屡禁不止，导致工商部门存在潜在的风险。

二、工商系统行政处罚风险点

从当前工商部门的执法现状来看：

一是调查取证证据没有查实带来的风险。在实际的执法办案中，办案人员存在只注重收集证据而没有用证据查实证据，造成证据之间存在矛盾的问题。还存在依据一个询问笔

录或现场检查笔录定案的现象，孤独的证据是没有查实的证据，用没有查实的证据认定事实，处罚就不能成立。

二是因行政处罚程序不当导致风险，如在行政处罚中不按程序进行送达，在作出责令停业、吊销营业执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，不按规定告知当事人有要求举行听证的权利，有的乱用强制措施，既无报批手续，又无解除措施。

三是在处罚中的不廉洁行为带来的风险。一些执法人员经不住当事人的利诱，接受当事人的吃请和礼品，没有按规定公平、公正执法，执法比例失之偏颇，畸轻畸重，引起群众不满。

四是随意增减处罚幅度带来的风险。一些执法人员，滥用自由裁量权，随意加大或降低处罚标准，不该罚的罚了，该严查的却不严查，该取缔的不取缔，结果是以罚代管，纵容不法当事人继续从事非法经营活动。

三、防范工商行政执法风险的几点建议

行政执法风险虽然存在，但并不是不可以防范和抵御的。一方面要正确认识权力和责任的辩证关系，克服麻痹思想，坚持以使命为重、责任为先，增强政治意识、大局意识、责任意识、忧患意识、阵地意识，增强抗御风险的能力，确保队伍安全。另一方面，不能因为风险客观存在而杯弓蛇影，惶惶不可终日，或因噎废食，被风险吓倒。因为执法风险与工商行政管理人员的工作态度、工作水平和相关制度密不可分，还与执法人员主观过错以及沟通、协调等能力不强有一定的关系。因此，建议从以下六方面入手，自觉规避履职风险，将执法风险降至最低：

（一）发挥教育的基层作用，强自身。

开展“四项”教育：一是开展专业教育。有目的、有计划的开展集中培训、以会代训、一月一法学习考试等活动，认真、快速、实际化的提高干部的理论和专业水平；二是开展示范教育。市局可以考虑通过评选“学习型”、“服务型”、“廉洁型”、“效能型”、“节约型”、“实干型”等六型典型，发挥先进典型模范带头作用，以点代面，全面提升全体干部的综合素质；三是开展警示教育。如阜阳奶粉、山西“黑砖窑”、海南“农夫山泉”、反腐倡廉教育，用反面典型事例教育广大干部，让他们知晓不依法履职的严重后果，促使他们不断提高执法责任感和忧患意识。四是开展风险教育。有针对性地对行政执法环节的风险点进行专业评析，讲明执法风险的严重后果，强化执法人员的风险意思，有效防止行政行为中的“不作为”、“不当作为”和“乱作为”。

（二）发挥制定的规范作用，明确权责。

一是要牢固确立工商行政管理职权法定意识。正确理解职能、清理职能、履行职能，这样才能控制风险达到规范化管理要求。二是认真落实省局“三制”工作，进一步完善执法责任岗。三是严格履行国务院“三定”方案赋予工商行政管理部门的神圣职责，该主管的事要认真履行主管职责，该牵头的事要义不容辞地发挥牵头作用；该配合的要积极予以配合；发现工商行政管理部门监管职责范围内的违法行为要坚决予以查处，属其他职能部门管辖的该移交的要移交。四是改革现有经费保障体制。适当调整工商执法经费预算的比例，切实解决为案执法，以罚代管的现状。从而切断基层工商执法人员寄生在执法上的利益脐带，从经费保障体制上防止工商执法权在经济利益的诱惑下发生权力异化，达到减少执法风险的目的。五是端正执法观念。按照总局提出的“制度化、规范化、程序化、法治化”的要求，做到全面作为，不缺位；正确作为，不错位；有效作为，不越位；规范作为，避免作为不到位。

（三）发挥监督的制度作用，强化追责力度。

一是强化行政执法评议考核。将信息化手段引入对执法行为的评议考核，减少人为因素对考核结果的干扰。认真做好每月评查、季度抽查、半年检查、年度考评的评议考核工作。二是强化执法监督。深化政务公开，做好案件回访工作，通过对执法人员的履职情况进行不定期的明察暗访，对发现的问题及时纠正提醒，督促整改，把一些执法风险化解在初始的萌芽阶段。三是探索监管方式。在执法活动中，法规科可以发挥职权职能，做到善于发现和研究解决问题，积极依法行政，针对一些法律法规规定的不明确，且在工作中难以把握的条文，根据立法原意，并参考其他法律规章建立相应的制度，保障执法人员依法行使职权。四是严格过错责任追究。对存在执法过错的人员，由监察室对当事人进行训诫，诫勉谈话，对行为恶劣，后果严重的必须严格追究其责任，不能为了单纯的保护干部个人而毁坏整个工商系统的权威和尊严，从而有效地防范工商执法风险。