新形势下县级统战工作领导体制模式的调研与思考

统战工作　新形势下县级统战工作　领导休制模式的调研与思考　中共湖南省委统战部课题组　体制顺则工作顺，体制活则全盘活。湖南近年来　的实践表明，“组织部长、统战部长”模式是在常委职　数减少、统战部长难以由常委单独担任的形势下，最　符合统战工作发展规律和现实需要，较为成熟的一种　类型　任职模式　数量　所涉县（市、区）　常委、宣传　部长　占比　岳阳市所属１０个县　．模式３　部长、统战　１４　市区及株洲醴陵市、　ｌ１湘西古丈、花垣、保　４％　领导体制，值得借鉴和推广。　湖南县级统战工作领导体制的探索与实践　一靖、永顺４县　、模式４　常委、统战　４　张家界３个县区，湘　３．湖南省２００１年前主要实行政协副主席担任统战　部长模式；２００１年在省级实现常委担任统战部长；　２００６年省市县三级统战部长全部实行由常委担任；　２０１　１年换届时，顺应基层党委常委职数缩减要求，积　极探索同级党委常委担任统战部长的具体实现形式。　目前，全省１４个市州有３个市州坚持由党委常委专　部长　西吉首市　３％　（资料来源：根据课题组调研资料经整理计算得出）　从湖南多年来的实践来看，实行政协副主席担任　统战部长模式与党委常委担任统战部长模式，两者在　履职能力、自身建设、社会影响等诸多方面都有很大　的差别，实行党委常委担任统战部长体制为县级统战　工作带来重大利好。主要表现在五个方面：　党对统战工作的领导明显加强，统战工作地位更　职担任统战部长（长沙、张家界、常德），其余１１个市　州也全部实现“常委、组织部长、统战部长”模式。县　市区一级继续全部实现常委担任统战部长，全省１２２　个县市区形成了４种任职模式。其中，实行“常委、组　织部长、统战部长”模式的５７个（长沙、衡阳、湘潭、　益阳、郴州、怀化所属县市区），占４６．３％；实行“常　委、统战部长、副县市区长”模式的４７个（株洲、邵　阳、常德、永州、娄底５市所辖县市区及湘西泸溪、凤　高。党委常委担任统战部长后，基于党委常委的权　限、能力和政治权威，统战部长可以站位全局，部署推　动统战工作，为加强党对统战工作的领导提供了坚强　的组织保障，为统一战线无缝对接党委中心工作，更　好地服务大局提供了便利条件。调查显示，各县市区　党委都把统战工作列入重要议事日程，及时传达贯彻　中央的统战方针政策，定期研究解决事关统一战线的　重大问题，把统战工作放在全局中谋划推进。　资源整合作用日益凸显，统一战线影响更广。党　凰２县），占３８．３％；实行“常委、宣传部长、统战部　长”模式的１４个（岳阳市所属１０个县市区及株洲醴　陵市、湘西古丈、花垣、保靖、永顺４县），占１１．４％；　实行“常委、统战部长”模式的４个（张家界３个县　区，湘西吉首市），占３．３％（见表一）。　表一湖南省县（市、区）统战部长任职模式一览表　委常委担任统战部长后，利用其在基层政治生活中的　优势地位，积极统筹整合、充分调动利用各方面人才、　智力、技术、资本等要素资源和其他党政资源、社会资　类型　任职模式　数量　所涉县（市、区）　常委、组织　部长　常委、副县　占比　长沙、衡阳、湘潭、益　县市区　株洲、邵阳、常德、永　．源，通过夯实和拓展工作平台载体，形成大统战工作　格局，使统战工作产生了显著的“聚合效应”和“乘数　效应”，统一战线的功能优势得以在更高层次、更宽　领域发挥，大大增强统战工作的影响力、能见度。　统战工作领导体制逐步理顺，部门关系协调更　模式１　部长、统战　５７　阳、郴州、怀化所属　４６．３％　模式２　市区长、统　４７　州、娄底５市所辖县　３８战部长　市区及湘西泸溪、凤　凰２县　３％　好。实行新的统战工作领导体制后，进一步强化了统　战部在统战工作中的牵头、协调、归口管理等职能，　８０％以上的县市区委统战部长联系或分管民族、宗　统战工作　教、非公有制经济、港澳台侨等方面工作，实现了统战　系统的有效整合和统战工作的整体联动，统战部门在　落实多党合作、促进民族地区经济社会发展、引导宗　教与社会主义社会相适应方面的措施更实、效果更　三是容易造成统战部门形象矮化。庞杂的任职模　式，容易使人形成“哪个部门的常委领导都可以来　兼任统战部长”，“统战部门是配角、不重要”等负面　印象，损害统战部门形象。　二、“组织部长、统战部长”是当前形势下最符合　统战工作发展规律和现实需要、较为成熟的一种领导　工作体制　好，有力促进了政党关系、民族关系、宗教关系、阶层　关系、海内外同胞关系的和谐，统战工作服务党委、政　府中心工作的作用更为明显。　民主政治建设稳步推进，党￣ｌ－ｚ－才配置更优。常　受缩减基层党委常委职数的限制，由常委专职担　委担任统战部长更有利于统战部门与组织部门之间　的协调配合，落实党外干部选拔使用政策规定力度更　大，有力推动了中国共产党领导的多党合作和政治协　商制度、民主政治在基层的有效落实和推进。目前，　我省党外人士担任各级政协委员１９４３０人、人大代表　８４５２人，省市两级人大和省市县三级政协党外人士　的安排均达到中央规定的比例要求。全省实职安排　党外干部总数１．７万人，其中厅级以上１７０人，县处　级以上逾２０００人；省市县三级政府领导班子中党外　副职和本科院校中党外校级干部全部配齐；省市县三　级政府工作部门领导班子中配备党外干部２５８５人，　其中党外正职１９７人；省市县三级法院、检察院中党　外干部配备面９０．７％。全省县级政协党外人士安排　均达到中央比例要求，县级政府领导班子中党外副职　全部配齐，县级法院、检察院中党外干部配备面达到　９０．７％。　统一战线自身建设显著加强，统战部门干劲更　足。实行常委担任统战部长后，长期困扰县级统战部　门的人员编制问题更易得到解决，统战系统干部的交　流使用机会明显增多，统战队伍活力明显提升，统战　部门和统战系统单位工作条件明显改善，统战系统的　干部工作干劲更足、作用发挥更好。　当然，目前湖南除常委专职担任统战部长模式　这种最佳模式外，其他三种“一肩挑”模式并存也凸　显一些问题与不足。一是削减了统战部长从事统　战工作的时间和精力。３种模式，统战部长都是身　兼数职、分管多项工作，没有过多的时间来思考统　战工作，没有足够的精力来谋划统战工作，统战工　作一定程度上被边缘化、弱化、淡化。二是上下不　对口不利于协同开展工作。几种横向、纵向不一的　领导模式共存，造成统战工作与其他工作有时“撞　车”，不利于上级统战部门的统一规划部署和工作　的贯彻落实，增加了工作成本，降低了工作效率。　任统战部长模式已很难有进取空间。今后，兼职模式　将是常态。湖南的实践表明，“组织部长、统战部长”　模式是基层统战工作最佳领导体制。　从工作精力分配来看，“组织部长、统战部长”模　式要多于“副县市区长、统战部长”模式。从调查情　况来看，常委组织部长和常委副县市区长两个岗位都　很忙，责任也很大，但就统战工作的精力分配来看，　“组织部长、统战部长”模式能够比“副县市区长、统　战部长”模式有更多的时间和精力来从事统战工作。　从组织部长和常委、副县市区长分管的工作领域来　看，常委、副县市区长需要承担更多的工作任务与工　作项目。如组织部长，一般除了负责本部门的工作　外，会根据县委安排，另外分管或联系少量其他方面　的工作。根据各自抽样选取一个经济较为发达和欠　发达的县市区来看，大约是６项。而常委、副县市区　长的分工，因目前尚未形成固定的分工领域，往往是　根据各地的具体情况由县委来具体指定，因此不仅分　工各异，负责的任务也比组织部长要多出不少，抽样　显示大约为１６项（见表二），繁重的工作任务使其难　以有更多的时间来顾及统战工作。　表二两种模式下各自分管工作一览表　任职模式　案例　分管工作　数量　常委、组织　常宁市　分管编制、群团人事、老干、党校、　６　、联系宜阳工业园工作　部长、统战　主管组织、人事，分管老干、　部长　麻阳县　劳动和社会保障、工会、新　６　农村建设　分管三产发展、招商引资、　商务、定点屠宰、工商、甘露　常委、副县　寺蔬菜批发大市场、外事侨　市区长、统　武陵区　务，以及所属部门的信访、　１３　战部长　安全、稳定、党风廉政建设　等工作，负责推进重大三产　项目。联系丹洲乡　统战工作　续表　任职模式　案例　分管工作　数量　分管计划生育、残联工作；　协助分管农业、农村工作部　常委、副县　（农村工作办公室）、农机、　市区长、统　绥宁县　防汛抗旱、农业综合开发、　１９　战部长　新农村建设、畜牧水产、水　务、农经、减负、移民、扶贫、　供销、民政、双拥、气象、能　源工作　（资料来源：根据四县市区政府门户网站公示资料整理）　从工作性质内容来看，“组织部长、统战部长”模　式要近于“副县市区长、统战部长”模式。组织部门　和统战部门同属党务部门，特别是组织工作与统战工　作在很多方面都有交叉，如组织、统战工作都有“管”　干部、“管人才”的职能，组织部门的思想政治工作能　与统战部门的凝聚人心工作结合起来，组织部门的非　公党建工作能与统战部门的经济统战工作结合起来，　这样可以使统战工作赢得更多的关注与重视。常委　副县市区长分管的部门由于属于政务部门，而且不少　地方的常委副县市区长、统战部长在政府分工中并不　直接分管民族宗教等统战部门，与统战工作交集不　多，加之日常事务繁忙，容易疏忽统战工作。　从工作方式方法来看，“组织部长、统战部长”模　式要便于“副县市区长、统战部长”模式。组织和统　战工作都属于党务工作，都是做人的工作，肩负着用　好人、鼓舞人、凝聚人的重要职能，政治性很强、艺术　性很高，工作方法更讲求“柔”，更多的是采取一种和　风细雨、润物无声的方式，尤其是统战工作，其主要工　作对象是社会各阶层的代表人士，主要任务是做好团　结与和谐的工作，工作方法更强调平等协商、求同存　异、体谅包容，而副县市区长负责的工作属于政务工　作，跟党务工作相比，更多的是对于经济社会发展项　目的贯彻落实与国家法律法规的执行，其工作方法更　讲求“刚”，行政命令与行政执行较多。副县市区长　担任统战部长，由于两者之间跨度较大，需要来回在　“刚和柔”这两套迥异的工作方法之间转换，一些担　任统战部长的副县市区长反映，“白天搞拆迁，经常　一肚子的火气，晚上又要去搞谈心，情绪调整方面压　力较大”。副县市区长担任统战部长容易把政府工　作的理念、方法运用到统战工作上，影响统战工作的　效果，有些甚至背离了统战工作“大团结、大联合”主　题，造成角色错位。　从党外代表人士安排来看，“组织部长、统战部　长”模式要强于“副县市区长、统战部长”模式。组织　部是干部之家、人才之家，统战部是党外人士之家，在　关系到统战部门核心职能的党外人士安排上，组织部　门与统战部门具有天然的紧密对接关系。在具体分　工上，统战部门主要负责党外人士的培养、推荐，组织　部门则主要负责党外人士的选拔、使用，两个部门构　成了一个党外人士安排任用的完整链条。组织部长、　统战部长“一肩挑”，非常有利于统筹兼顾党外干部　和党内干部的培养使用，能够更加一视同仁地贯彻执　行好共同制定规划、共同物色选拔、共同培养教育、共　同考察人选、共同讨论研究、共同督促检查的“六个　共同”工作机制，加强党外人士的政治安排和实职安　排，更好地化解目前出现的“天花板”现象。如今年　娄底市一次就安排了５名党外正职。长沙市宁乡县　自２００６年实行“组织部长、统战部长”模式以来，党　外副科级以上干部增加了１６４％；衡阳市珠晖区一次　性公开招考２０名党外干部；郴州市嘉禾、汝城等县党　外人大代表比例达３８％。　从自身建设来看，“组织部长、统战部长”模式要　优于“副县市区长、统战部长”模式。从工作条件保　障来看，虽然组织部长和副县市区长都是常委，都有　较强的资源整合能力，但由于组织部长岗位具有“管　帽子”的重要权力和身居常委决策“五人小组”之中，　而常委、副县市区长在常委内部和基层政治生活中的　影响力均要稍低。因此，在整合资源的能力上，虽然　组织部长并不直接分管经济工作，但在改善统战部门　工作条件方面，往往比常委副县市区更为便利，更为　高效。如衡阳市在实行组织部长同时担任统战部长　后，每个县市区都大幅增加了工作经费并列人财政预　算，衡南县将县属４个民主党派工委的工作经费从每　个工委６０００元／年提高到３万元／年。从统战部门编　制和干部交流使用来看，由于组织部长同时是统战部　门的“一把手”，使其有了更多了解关心统战工作和　统战干部的机会与责任，统战部门在编制和干部交流　提拔上，有了获得组织部门充分认可和高度重视的畅　通渠道。如湘潭县３名长期在统战部工作的副部长，　都在组织部长担任统战部长后及时得到了交流使用，　其中２名还安排为重要局委的“一把手”；湘阴县统　战部常务副部长还解决了副处级待遇。　统战工作　三、完善县级统战工作领导体制的对策建议　分管，确保统战系统各项工作一盘棋。积极推动统战　体制优则局面新。建立科学的统战工作领导体　部副部长担任民族、宗教、台办、侨联等部门主要负责　制能够倍增基层统战工作的成效。要在坚持党委常　人，各归口单位负责人由组织、统战部门联合考核并　委担任统战部长领导体制的前提下，注重从治本上下　提出任免意见，各归口单位中层干部任免须报统战部　功夫。重点在以下几个方面着力：　备案，切实解决当前“统一战线不统一”的问题，进一　逐步规范“组织部长、统战部长”模式。当前，完　步增强统战意识，更好地体现党的统一战线政策和工　善基层统战工作领导体制，必须按照中发［２０００］１９　作意图，并逐步规范乡镇统战工作。加强与上级纪　号文件和中发［２００６］１５号文件要求，在不增加党委　检、组织、宣传部门的沟通协调，争取像司法、公安、财　常委职数的情况下，积极推动省市县三级统战部长由　政、计生、农业、文化、国土等政府部门基层站所标准　同级党委常委担任，将“组织部长、统战部长”模式确　化建设一样，由财政安排专项资金，统筹推动乡镇统　定为全国基层政权统战领导体制，争取２０１６年换届　战、组织、纪检、宣传工作规范化建设，确保统战工作　时全面普及，并比照组织部长任职程序由上级党委研　有队伍、有阵地、有制度、有经费，构建横向到边、纵向　究决定。同时，要做到市县模式上下统一，各市州由　到底的统战工作网络。　党委常委同时担任组织部长、统战部长的，所属县市　切实强化工作运行机制建设。一是完善统战部　区也应同样实行组织部长、统战部长由一人担任，以　机关内部工作制度，制定完善好部务会、部长办公会　降低协调成本，提高工作成效。　议、办公例会制度、每周汇报制、重大事项及工作请示　着力配齐配强统战部领导班子。一是选准配好　报告制度等工作制度，通过科学合理的制度来保证部　统战部长。“一肩挑”模式下的统战部长，必须要有　长定期谋划、研究、部署统战工作。二是建立督查考　较丰富的党务工作经验，善于充分发挥“统一战线”　核机制。将统战工作纳入对基层党委的绩效评估考　和“党的建设”两大法宝的作用，能够在较为繁杂的　核范围，制定科学、透明的统战工作考核实施细则，建　组织与统战工作任务面前做到胸有成竹。必须要有　立基层统战部长述职述绩制度，通过一些硬性、刚性　较强的统筹协调能力，既善于牵“牛鼻子”又善于“弹　的考核，从机制上加压推动基层党委和基层部长重视　钢琴”，正确分配处理好组织工作与统战工作时问与　并采取得力措施推动统战工作任务落实。三是深化　精力。必须要有较强的联谊交友能力，拥有宽阔的胸　“六个共同”工作机制。认真贯彻落实《湖南省贯彻　怀，十足的魅力，善于结交党外朋友。二是选准配强　落实（２０１０－－２０２０年深化干部人事制度改革纲要）的　统战部常务副部长。选配一名德才兼备、驾驭能力强　实施意见》（湘发［２０１０］１０号），进一步明确和规范　的常务副部长主持部机关日常工作，赋予其党政部门　组织部、统战部在党外干部发现、培养、使用、管理四　正职的相关职权，确保在常委部长身兼多职、事务繁　个主要环节的责任要求与工作流程，确保“六个共　忙的情况下，能够有效把握全局、协调各方。要借鉴　同”落到实处。四是加强与其他部门的协同。如与　株洲市各县市区的做法，安排统战部常务副部长同时　宣传部建立统战宣传工作联席会议制度，与党委办公　担任同级政协党组成员，以利于常务副部长协助部长　厅、台办等部门建立对台工作联席会议制度，与组织　处理好日常事务和保持统战部与政协的密切联系。　部、发改、经信、人民银行等部门建立新的社会阶层人　三是选准配优统战部副部长。按照政治强、业务精、　士统战工作联席会议制度，明确各自的职责职能，推　作风硬的要求，大力选配和充实好统战部副部长，进　动各领域统战工作的顺利开展。　一步提高副职的执行力、配合力与整体战斗力，避免　（课题组组长：谭平，湖南省委统战部常务副部　把统战部作为安置“二线人员”的场所。　长；课题组成员：姚华光，湖南省委统战部干部处处　不断完善统战系统单位归口管理体制。进一步　长；彭天忠，湖南省委统战部政研室主任；马碧，湖　明确县级统战部门对同级民族、宗教、侨务、对台、工　南省委统战部政研室副主任；周湘智，湖南省委统战　商联等的归口领导，在各级党委常委分工中，应统一　部政研室副调研员；汤国旺、李颖杰、王善松，湖南省　明确对台、侨务、工商联、民族、宗教等工作由担任统　委统战部干部处主任科员。）　战部长的常委一人分管联系，不再安排其他党委领导　（责任编辑：刘蓉宝）