深化行政执法体制改革的路径选择

Ｅ墼Ｎ　堂　±　三空：　空全　深化行政执法体制改革的路径选择　丁玉海　（中共大连市委党校法学教研部，辽宁大连１　１６０１３）　摘要：行政执法体制关系到行政执法的质量和水　从内涵角度而言，它主要由体系和制度构成．前者　平，进而关系到依法行政的推进和法治政府的建设。　包括主体体系（机构设置、领导隶属关系、组织形态　当前，我国行政执法程度还很低，行政执法体制还　等）和权力体系（权力配置、义务设定、执法程序、　存在一些问题，因此深化行政体制改革势在必行。　关键词：行政执法体制：行政执法：综合执法　运行机制、监督机制等）；后者包括规定主体体系、　权力体系及其相互关系的法律规范和作为执法依据　中图分类号：Ｄ９２０　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７１—６１８３（２０１４）１２—００１０—０３　的法律规范。从外延角度而言，行政执法体制主要　是指实践中存在的具体行政执法模式及其分类。　（二）我国行政执法体制改革的历程　在我国，行政执法体制改革始于１９９６年３月　目前，８０％的法律、９０％的地方性法规、几乎　颁布的《行政处罚法》，即该法第ｌ６条的规定：　所有行政法规和规章都是由行政机关负责执行的…。　“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人　如此一来，行政执法的质量和水平关系到依法行政　民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的　能否顺利进行，进而关系到法治政府建设的成败。　行政处罚权。但限制人身自由的行政处罚权只能由　然而，行政执法的质量和水平又是由什么决定的　公安机关行使。”据此，一个行政机关行使其他行政　呢？当然是行政执法体制。那么，何为行政执法体　机关的行政处罚权。为后来的行政执法体制改革，　制？我国行政执法体制存在何种问题？如何深化行　尤其是相对集中行政处罚权改革预留了法律空间。　政执法体制改革？对此．至今在理论上还是奠衷一　以党和国家有关推进依法行政、建设法治政府　是，在实践中也是各行其是。虽然党的十八届四中　的总体部署为主线，根据相关部署文件对行政执法　全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题　体制改革的渐进性表述，可以把我国行政执法体制　的决定》（以下简称《决定》）提出了深化行政执法　改革的进程划分为以下几个阶段。　体制改革的新方向和新部署．但是上述的理论认识　法体制改革，有进一步探讨的必要。　行政执法体制概述　１．准备阶段（１９９６．３—２００４．３）。在此阶段，相　分歧和实践操作不一并未消除。因此，关于行政执　关部署文件主要有两个：一个是１９９７年９月江泽　民在党的十五大上所作的报告。其中，在第六部分　政治体制改革和民主法制建设中，提出有关行政执　一、法体制改革的内容．即“实行执法责任制和评议考　核制”。但是．上述两项制度在此期间并未制定推　行。另一个是１９９９年１１月朱镕基发布的《国务院　（一）行政执法体制的概念　行政执法体制即关于行政执法的体系和制度。　关于全面推进依法行政的决定》。其中，提出“推　收稿日期：２０１４—１１—０７　作者简介：丁玉海（１９７６一），男，安徽天长人，中共大连市委党校法学教研部副教授，法学博士；研究　方向：行政执法。　堂　堂　±　三圭：粤史全　两个部署文件为行政执法体制改革作了一定程度上　在以下几个方面。　的准备。在此期问，改革的侧重点主要是相对集中　行政处罚权试点和综合执法试点。　（一）多头执法、权责交叉、效率低下　墼＆　进相对集中行政处罚权的试点工作”。由此，上述　认为。当前我国行政执法体制存在的问题主要体现　针对同一对象或者行为的管理．基于不同的立　２．理顺阶段（２００４．３—２００８．５）。在此阶段，相　法规定而设立不同的执法机关，多头执法由此而　关部署文件主要是２００４年３月国务院《关于全面　生。基于多头执法之间职责相互交叉，缺少协调与　推进依法行政实施纲要》。在文件中，有关行政执　整合，负面效应随之显现。进而，对行政机关而　法体制改革的标题用语是“理顺行政执法体制”，　言，是相互之间权限冲突或推诿塞责。对行政相对　并提出了“权责明确、行为规范、监督有效、保障　人而言，则是多重处罚，苦不堪言。　有力”十六字方针的行政执法体制改革目标。在此　期间。改革的侧重点在于继续推进相对集中行政处　罚权，探索相对集中许可权，推进综合执法试点，　实施行政执法责任制。　３．改革阶段（２００８．５—２０１０．１０）。在此阶段，相　关部署文件主要是２００８年５月国务院《关于加强　市县政府依法行政的决定》。在文件中，有关行政　执法体制改革的标题用语是“改革行政执法体制”。　在此期间，改革的侧重点主要是下移执法重心，减　少执法层级．进行属地化管理。　４．完善阶段（２０１０．１０—２０１３．１１）。在此阶段，　相关部署文件主要是２０１０年ｌ０月国务院《关于加　强法治政府建设的意见》。在文件中，有关行政执　法体制改革的标题用语是“完善行政执法体制”。　在此期间，改革的侧重点主要是加强行政执法信息　化建设和创新执法方式。　５．深化阶段（２０１３．１１至今）。在此阶段，相关　部署文件主要是２０１３年１１月党的十八届三中全会　通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》　和２０１４年ｌ０月党的十八届四中全会通过的《关于　全面推进依法治国若干重大问题的决定》。在文件　中．有关行政执法体制改革的标题用语是“深化行　政执法体制”。并提出了行政执法体制改革的新目　标，即两权方针：“权责统一、权威高效”。在此　期间，改革的侧重点在于横向上的综合执法、纵向　上的层级执法、监督上的严格执法、程序上的规范　执法　二、我国行政执法体制存在的问题　截至目前，行政执法体制改革已历ｌ８载，成　功自不待言。但问题也着实不少。　“问题就是时代　的声音”，就是改革的重点，就是旧体制的突破口　和新体制的生长点　。按照《决定》的要求，我们　（二）层级执法、权责脱节、基层虚弱　当前。由于未能合理配置不同层级执法机关之　间的权责。导致了不同层级执法机关之间的权责脱　节。各级执法机关之间力量并不均匀，多数执法力　量浮于上级执法机关．而下级执法机关力量明显薄　弱，尤其是食品药品、安全生产、环境保护、劳动　保障、海域海岛等重点领域。由此，因执法力量难　以下沉，导致上述领域的基层执法机关疲于应付。　（三）利益驱动、责任缺失、监督乏力　基于一定范围内的执法责任配置的失调、不合　理，从而在一定程度上难以形成对利益驱动执法的　有效制约。同时，因全国性的执法监督规定尚未出　台，地方性监督规定差异很大，不同程度上存在着　监督缺位、失位、不到位，从而也在一定程度上存　在着执法的失控现象。尤其在一些利益交织的执法　领域，因存在较大的执法寻租空间，执法机关及其　人员往往“睁一只眼，闭一只眼”，执法中的不作　为、慢作为、乱作为等问题层出不穷｜３＿．执法的逐　利性明显，甚至一定程度上出现以罚代管、以罚代　刑等现象。　（四）随意执法、程序失范、效果不良　长期以来．一定范围内的执法机关及执法人员　中还存在着重实体、轻程序的错误观念，在行政执　法中，往往只重视事实认定，不重视程序步骤，只　重视执法结果，不重视执法过程，在一定程度上存　在着执法行为失范现象。同时，在一些行政执法领　域，部分执法行为的程序规定尚未出台．如行政征　收、行政检查，没有相应的程序制约。随意执法甚　至粗暴执法司空见惯。　三、深化行政执法体制改革的路径选择　行政执法体制改革的直接针对点。就是行政执　法体制中的突出问题。问题解决一步．改革就深化　塑堂　堂　±　三　：睁中全铺神　一步，体制就完善一步［４】。针对上述行政执法体制　门之间只有密切配合做到无缝衔接，才能实现共同　中存在的突出问题，结合《决定》的相关要求，我　监管的目的。对此。深化改革的具体方向是：改变　们认为。深化行政执法体制改革．应当从以下几个　当前结构性的权责配置机制，实行向功能性权责配　方面着手。　（一）整合行政执法主体，推进综合行政执法　置机制转变。当然，考虑到改革的复杂性、艰巨性　和渐进性特质，可以退而求其次，在部分执法领　针对多头执法、权责交叉、效率低下问题，应　域，实行结构性权责配置机制与功能性权责配置机　从以下两个方面进行相应的深化改革。　制相结合，如在食品安全监管领域。在县一级组建　第一，在主体设定方面，整合执法主体，推行　的市场监管局，先采用结构性权责配置方式划分出　大部门体制。即将密切相关的执行政法职能集中到　食品的生产领域和流通领域，后采用功能性权责配　一个大的部门统一行使，将多头执法变为一头执　法。如此一来，多头之间的权责交叉以及由此而来　的摩擦、冲突可以内化到一个部门之中．既可以有　效降低协调、交易的成本，又可以提高行政执法的　效率。然而，大部门体制，从１９８２年机构改革起，　一直都在尝试和努力。在中央层面上，已有改革，　如目前交通部的“大交通”。在地方层面上，已有　操作，如文化管理领域的综合执法，即将市县一　级，将文化、出版、版权、文物、广电、体育等行　政主管部门合并，在合并后的部门内成立相应的机　构行使统一的行政处罚权；再如在食品安全领域，　根据辽宁省人民政府办公厅下发的《关于进一步推　进县级食品药品监督管理体制和工商质监行政管理　体制改革的通知》　（辽政发【２０１４】１５号）的规　定，县区工商、质监、食品药品着手组建统一的市　场监管局，对食品安全统一行使监管职能，其实质　就是大部门体制在县一级层面的改革尝试。　第二，在权责配置方面，相对集中执法权，转　变配置机制。一方面，当前，无论是城管领域的相　对集中行政处罚权，还是文化、农业、交通领域的　综合执法，都是围绕着行政处罚权进行的，不涉及　或很少涉及行政权的其他方面。由此建议，在相对　集中行政处罚权的基础上，还应进一步集中其他行　政执法权，如论证行政检查权、行政强制权、行政　许可权可否一并集中以及集中到何种程度。并同时　理顺他们之间的关系。另一方面，当前的行政执法　权责配置，属于一种典型的结构性权责配置机制。　首先把行政执法的对象进行分类，划分成不同领　域．然后制定相应的法律或法规，设置相应的执法　机构．配置相应的权责。以食品安全监管为例，农　业部门管生产，工商部门管市场，卫生和食品药品　部门管食品安全标准以及检测，质监部门管生产设　备，等等。由此，此种结构性权责配置机制，就把　本应完整的行政执法权责分割成七零八落，不同部　１　２　置方式把原流通领域分散的食品安全监管职能合并　到一起（暂时还没有把生产领域的农业部门的食品　安全监管职能合进来）。时下，这也是对现行权责　配置机制的一种转变、一种改革、一种突破，能在　一定程度上解决多头执法、权责交叉、效率低下的　痼疾。　（二）减少行政执法层级。夯实基层执法力量　针对层级执法、权责脱节、基层虚弱问题，应　从以下两个方面进行相应的深化改革。　第一，改变上下执法范围一般粗的状况。按照　科学设置、合理分工、协调配合原则。尽可能地减　少不必要的执法层级，理顺上下执法机关之间的职　责，将上下级执法机关之间的职责高度协调起来，　上级执法机关侧重于指导，下级执法机关侧重于执　行，尽量将执法力量下沉至基层．充实基层的执法　力量。　第二．尝试打破上下对口管理的执法体制。按　照减少执法层级、整合执法队伍、提高执法效率的　原则．尽可能地减少市县两级政府的执法队伍种　类，进一步推进在市县层级的综合执法体制改革，　既可以在部门内部进行执法主体整合和执法职责归　并，也可以尝试性探索跨部门之间的执法主体整合　和执法职责归并。　（三）强化行政执法的监督。明确行政执法责任　针对利益驱动、责任缺失、监督乏力问题，应　从以下三个方面进行相应的深化改革。　第一，全面落实行政执法责任制。严格确定不　同执法机构、不同执法人员的执法责任，促进执法　权力与执法责任间的高效配置。同时，进一步完善　执法评议考核制和执法过错责任追究制，促进执法　责任对执法权力的有效制约。一方面，将执法机构　的行政执法考核纳入到一年一度的依法行政考核中　去：另一方面，将行政执法人员的执法考核与个人　的年终考核结合起来。　（下转１６页）　我辩护权的重要法律根据。其次，对于未生效判　罪易于识别，发现较早，司法机关也乐于主动进行　决，被告人提出上诉的，对于已生效判决，当事人　无罪化处理：后一种无罪由于涉及对证据的认定，　提出申诉的，认定犯罪的证据不足均可以成为当事　而证据往往呈现不同的侧面，具有复杂性，不同的　人提出上诉或申诉的法定理由。再次，没有证据证　司法官往往会得出不同的结论，这就为律师实施无　明被追缴的个人合法财产与认定的犯罪行为相关　罪辩护提供更大的空间．疑罪从无原则也成为法院　的。被追缴人可以要求相关司法机关将该财产返　作出无罪判决适用最多的理由。　还。对查封、扣押的财物、文件、邮件、电报或者　冻结的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财　参考文献：　产，经查明确实与案件无关的，也可以要求有关机　［１］沈德咏．论疑罪从无［Ｊ］．中国法学，２０１３（５）．　关在三Ｆｔ以内解除查封、扣押、冻结，予以退还。　［２］互动百科联合国人权事务委员会条目［ＥＢ／ＯＬ］．　最后，疑罪从无也是律师为当事人行使无罪辩护的　ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｂａｉｋｅ．ｃｏｍ／ｗｉｋｉ／％Ｅ８％８　１％９４％Ｅ５％　主要抗辩理由。根据现行的刑事诉讼法规定，无罪　９０％８８％Ｅ５％９Ｂ％ＢＤ％Ｅ４％ＢＡ％ＢＡ％Ｅ６％９Ｄ％　判决有两种情况：一是依据法律认定被告人无罪　８３％Ｅ４％ＢＡ％８Ｂ％Ｅ５％８Ａ％Ａ１％Ｅ５％Ａ７％９４％　的．应当作出无罪判决；另一是证据不足，不能认　Ｅ５％９　１％９８％Ｅ４％ＢＣ％９Ａ．　定被告人有罪的．应当作出证据不足、指控犯罪不　能成立的无罪判决。在刑事诉讼实践中，前一种无　［责任编辑：左眉］　（上接１２页）　并重培训。其次，不失时机地抓住执法各级领导班　第二，尽快出台统一的行政执法监督规定。基　子建设这个关键，把善于运用法治思维、法治方式　于各地执法状况不一的客观实际，目前制定行政执　推动工作的人选提拔到领导岗位上来。最后，提高　法监督规定的法律时机尚不成熟。我们建议，全国　执法人员中的政法专业毕业生的招录比例。　人大应授权国务院先进行行政立法。制定行政执法　第二，出台统一的行政执法程序规定。虽然　监督暂行规定，在全国推行。以改变当前执法监督　《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》中　一定程度上的缺位、失位和不到位的客观状况。　有部分行政执法程序规定，但是其他行政执法行为　第三，对于易受腐败威胁的或易滋生牟利性的　的程序规定尚无章可循，如行政检查、行政征收　执法领域，多措并举、多管齐下。一方面，加强执　等，应当适时出台相应的统一的程序性规定，以做　法源头控制．严格实行行政执法人员持证上岗和资　到依法定职权和依法定程序惩处各类违法行为，真　格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执　正实现严格、规范、公正、文明执法。　法资格，不得从事执法活动；另一方面，加强执法　过程控制，严格行政执法监督，在加强系统内层级　参考文献：　监督的同时，还要加强系统外的人大监督、社会监　［１］宋大涵，青锋．行政执法教程［Ｍ］．北京：中国法　督。并尝试性实行多人监督以及监督人员的定期轮　制出版社．２０１１：１．　岗，做到监督间的无缝衔接。此外，进一步完善行　［２］袁曙宏．深化行政执法体制改革［Ｎ］．光明日报，　政执法的保障机制和配套机制，如罚缴分离制、行　２０１３－１　１－２７．　政执法与刑事司法衔接机制等。　［３］马怀德．健全综合权威规范的行政执法体制［Ｊ］．　（四）完善行政执法程序，彰显行政执法效果　中国党政干部论坛，２０１３（１２）．　针对随意执法、程序失范、效果不良问题，应　［４］青锋．关于深化行政执法体制改革的几点思考　从以下两个方面进行相应的深化改革。　［Ｊ］．行政法学研究，２００６（４）．　第一，加强执法队伍建设。首先，把法治思想　建设摆在首位，强化法治信念教育．强化实体程序　［责任编辑：于洋］