银行业国有金融资本管理：现状、问题与对策建议

银行业国有金融资本管理 现状、问题与对策建议

国有金融资本是推进国家现代化、维护国家金融安全的重要保障，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。本文梳理了我国银行业国有金融资本管理和银行业国有金融机构公司治理的现状，指出存在的主要问题，并提出对策建议。 一 银行业国有金融资本管理现状 1.银行业国有金融资本布局

从行业布局看，国有金融资本在银行业分布最多。截至2017年底，我国国有金融企业资产总额为241万亿元，净资产总额为16.2万亿元。截至2018年底，国有金融企业资产总额增长23.3万亿元，同比增长9.67%，净资产增长1万亿元。从行业结构看，国有资本在银行业布局最多，就中央层面而言，银行业金融机构资产总额、国有资产分别占84.8%、65.3%；就地方层面而言，银行业金融机构资产总额、国有资产分别占89.1%、54.2%。[1] 从机构分布看，政策性银行及五家国有大型商业银行是银行业国有金融资本主要聚集地。2018年末，政策性银行资产总额27.1万亿元，占银行业金融机构的10.1%，五家国有大型商业银行资产总额98.4万亿元，占银行业金融机构的36.7%（见图1），二者合计占银行业金融机构资产总额的近半份额。截至2018年9月末，五家国有大型商业银行中，国有股在中国农业银行股权结构中占比最高，为83.57%，在交通银行占比最低，为39.67%（见表1）。此外，股份制商业银行、城商行、农商行、金融资产管理公司等机构也有不同程度的国有资本投入。 2.功能发挥情况

发挥服务实体经济“头雁效应”。一是作为政策调控主渠道，有效增加实体经济资金支持。2018年银行贷款增量占社会融资规模增量的83.4%，成为稳定社会融资规模的最重要支柱。2018年末，银行业金融机构各项贷款余额超过140万亿元，其中政策性银行和五家国有大型商业银行约贡献五成。二是服务国家重点战略和关键领域。聚焦“一带一路”建设、京津冀协同发展等重大战略，发展科技金融和绿色金融，支持建设重大工程、重点项目，加快金融基础设施建设。截至2018年底，制造业、基础设施行业、保障性安居工程贷款余额分别为17.1万亿元、26.4万亿元、5.95万亿元。三是大力支持民营企业和小微企业。五家国有

大型商业银行不断健全普惠金融服务体系，在总行和全部一级分行成立了普惠金融事业部。积极构建服务民营企业的商业可持续模式，多种渠道提供融资支持。截至2018年末，民营企业贷款余额42.9万亿元，同比增长7.2%；普惠型小微企业贷款余额9.4万亿元，较年初增长21.8%，包括邮储银行在内的6家大行贷款利率比2018年第一季度下降1.1个百分点，小微企业融资贵问题得到初步缓解。

图1 2011～2018年五家国有大型商业银行资产规模及占比情况 表1 五家国有大型商业银行普通股前10名国有资本持股情况 银行名称 国有股比例（国家股+国家法主要国有股东（持股比例超过人股） 25%） 中央汇金投资有限责任公司中国工商银行 70.67% （34.71%）、财政部（34.6%） 中国建设银行 59.97% 中央汇金投资有限责任公司（57.11%） 中央汇金投资有限责任公司（64.02%） 中央汇金投资有限责任公司中国农业银行 83.57% （40.03%）、财政部（39.21%） 交通银行 39.67% 中央汇金投资有限责任公司（26.53%） 中国银行 67.91% 资料来源：各银行年报，截至2018年9月末。 |Excel下载

表1 五家国有大型商业银行普通股前10名国有资本持股情况

做好防范化解金融风险“压舱石”。由于规模较大、结构和业务复杂度较高、与其他金融机构关联性较强，2011年以来中国银行、中国工商银行、中国农业银行和中国建设银行四家国有大型商业银行陆续入选全球系统重要性金融机构，适用更高的资本要求，凸显了国有商业银行在维护银行业及金融业稳定中的系统重要性作用。近年来，国有大型商业银行不断提升全面风险管控能力，加强风险防控化解处置工作，牢牢守住不发生系统性金融风险底线。2009年以来国有商业银行不良贷款率始终保持在2%以下的国际较低水平，2018年末五家国有大型商业银行不良贷款率为1.41%，低于商业银行平均水平0.42个百分点。2018年末，五家国有大型商业银行拨备覆盖率为220.1%，资本充足率为15.7%。五家国有大型商业银行的资本质量在国际银行同业中较高，高于国际同业中商业银行的平均水平。

当好金融改革发展“先锋队”。2003～2010年，国有大型商业银行顺利实施股份制改革，并相继在境内外资本市场成功上市。近年来，国有大型商业银行继续深化改革，加快转型，在完善公司治理结构、优化机构体系等方面做出诸多有益探索。政策性银行改革方案和“三个办法”的出台，弥补了监管制度短板，明确了三家银行的功能定位和改革方向，推动政策性银行改革不断深化。 3.基本结论

在我国以间接融资为主的金融体系中，国有大型商业银行长期占据着主导地位，政策性银行有效发挥着国家逆周期调节工具、重点战略保障和补短板抓手的作用，是我国金融体系不可或缺的重要组成部分。管理好银行领域国有资产有利于更好地服务我国金融总体发展和社会主义市场化经济建设大局，维护国家的金融安全稳定，促进金融业健康发展，为实体经济长期、快速、健康和稳定发展营造可持续的良好金融生态环境。 二 银行业国有金融治理存在的突出问题

1.银行业国有金融资本管理体制存在的突出问题

一是国有金融资本布局尚需进一步优化。尽管当前我国国有金融资本体量较大（2017年末金融企业国有资产为16.2万亿元），但主要集中在商业银行体系，保险、证券行业国有金融资本所占比重较低。根据《国务院关于2017年度金融企业国有资产的专项报告》，截至2017年底，就中央层面而言，银行业金融机构资产总额占比为84.8%、国有资产占比为65.3%；证券业占比分别为0.6%和1.8%；保险业占比分别为3.7%和3.2%。

二是国有金融资本的管理制度、授权经营及权责匹配机制有待完善。我国国有金融资本经营日渐突出的一大特征是混业经营。银行、证券、保险、信托等诸多领域业务交叉日益增多，导致一些国有金融企业子公司的管理链条被拉长，国有金融资本的控制程度降低，内部的管理难度不断提升。要有效增强对金融国有资产的管控能力，就要缩短管理链条，压缩管理层级。

三是政策性国有银行与商业性国有银行职能有待进一步明晰。随着金融体制改革的推进，我国于20世纪90年代中期成立了3家政策性银行，用于剥离专业银行的政策性业务，政策性银行与商业性银行的关系得到初步明确。但近年来，实践中对政策性银行而言，兼顾社会效益和经济效益双重目标并寻找最佳平衡点越来越难以实现，为确保“保本微利”它们不得不从事一些可能与商业银行开展竞争的业务；对商业性银行而言，近年来为配合精准扶贫、乡村振兴等国家战略实施，以及落实对“三农”和小微金融支持“两个不低于”的任务，它们也承担了大量政策落实任务。从银行业国有金融资本布局管理角度看，政策性银行和商业性银行的边界需要进一步厘清。

2.银行业金融机构公司治理存在的突出问题

虽然银行业金融机构目前在公司治理层面已建构起“三会一层”的架构，但就质量与内容而言仍存在许多问题，特别是呈现出“形似而神离”的现象。

一是部分监管规则之间存在冲突，增加了国有金融机构治理难度。例如，在关联交易管理方面，国有大型银行作为“A+H”上市银行须同时遵守证监会、银监会、上海或深圳证券交易所、香港联交所的监管规则和会计准则等，上述规则在关联方范围、关联交易审议和披露标准等方面的规定各不相同，增加了公司关联交易合规管理的成本和复杂性。又如根据上海证券交易所要求，年度股东大会召开20日前或临时股东大会召开15日前发布通知；根据香港联交所要求，召开股东大会需在股权登记日前10个交易日发布通知。但是根据1994年制定的《到境外上市公司章程必备条款》第53条，召开股东大会需在45日前发布会议通知（《到境外上市公司章程必备条款》至今仍然有效，H股上市公司需严格遵守）。这显著增

加了上市银行的会议组织难度和公司治理成本。

二是股东行权“越位”和“缺位”并存。“越位”主要表现为大股东行权方式不当，对经营管理直接介入过多。“缺位”主要表现为股东行权不到位造成内部人控制或治理错位。近期暴露的恒丰银行违法违规问题就是国有出资人实际缺位造成内部人控制的典型案例。而在股权相对分散的中小银行机构，中小股东缺乏话语权，公司治理积极性不高，对董事会和高管层制约不够，也容易形成内部人控制。

三是“三会一层”有效制衡机制缺失。“三会一层”履职边界在一些银行中并不明确，特别是有董事长“一长独大”的现象，“三会”不能相互制衡。部分银行缺少清晰明确的“三会一层”履职评价标准，缺乏确保尽责履职的激励安排和问责约束机制。部分银行“三会一层”履职能力不足，履职有效性有待提升。

四是激励约束机制的科学性和合理性不足。绩效考核体系方面，业务发展类指标权重较高，风险内控类指标权重偏低。薪酬制度方面，薪酬延期支付、追索回扣及问责机制执行不到位，有效的薪酬监督及信息披露机制尚未建立。在上市银行中，现有的高管薪酬激励政策对于高管的激励不足，高管收入水平与保持市场竞争力的实际需要之间存在较大差距。高管薪酬机制如何做到既与社会整体水平相协调，又保持市场竞争力，还需更精心的设计。另外，从探索员工持股实践来看，根据《金融企业员工持股计划管理办法（征求意见稿）》，金融企业员工持股仍然存在可以优化的环节。例如参与原则上，《金融企业员工持股计划管理办法（征求意见稿）》规定，高级管理人员、中层管理人员原则上应全部参加；资金来源上，应全部为员工薪酬。建议对相关制度进一步完善优化，鼓励采用市场化、自愿性原则推动员工持股计划实施，适度拓宽资金来源渠道，强化税务优惠政策，这样可以有效缓解当前员工持股计划面临的参与主体积极性不够、资金来源有限等问题。

五是风险管理和内部控制能力有待提升。大中型银行虽然初步搭建起全面风险管理运作框架，但全面风险管理的识别、监测和控制能力仍有不足。比如，某些银行对国别风险、反洗钱风险重视不够，其海外分行因涉嫌洗钱被国外监管当局予以处罚。此外，部分机构资产分类不准确、计量不全、处置不实等现象仍然存在，隐性不良问题依然突出。

六是市场约束作用有待进一步发挥。信息披露内容不全面，质量不高。部分机构没有对涉及经营的重大事项进行充分、有效和及时的披露，如年度重大事项、风险管理状况、薪酬等，导致外部约束过于薄弱。

近年来，国有金融机构在服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革中的支柱作用发挥不充分，公司治理问题是导致这一现象的主要原因。正是公司治理的不尽完善，导致部分金融

机构经营行为短期化，盲目追求规模扩张和短期利益，某种程度上忽视了服务实体经济的初衷，造成社会资源错配和部分领域潜在风险集聚。

追根溯源，国有金融资本管理体制问题是当前国有金融机构尤其是大型金融机构公司治理问题的根源。就大型金融机构而言，由中央汇金公司持股的控股公司模式是改善国有大型金融机构公司治理、完善国有金融资本管理的重要探索，在国有大型银行改革初期，发挥了积极的作用。但由于中央汇金公司并不能完全行使国有出资人权力，难以从根本上解决国有资本所有人缺位问题。

三 完善银行业国有金融治理的政策建议

1.以管好资本为核心，提高国有金融资本管理效率

一是健全国有金融资本管理的法律法规体系，对授权经营体制进一步进行明确，夯实法律基础。

二是以管资本为主加强资产管理。准确把握、依法履行出资人职责，对职责边界进行科学界定，做到该管的要科学管理，不能缺位；不该管的要依法放权，不能越位。 2.统筹优化国有金融资本战略布局，提高国有金融资本控制力

一是加大对当前我国金融体系重点发展领域和薄弱环节的投入。随着金融体系中非银行金融机构、直接融资作用上升，国有金融资本应逐渐加大在非银行金融机构和金融市场基础设施方面的布局力度，促进金融体系结构调整优化。

二是优化银行业内部国有金融资本结构。在保持国家控制权的前提下，促进国有金融资本在商业性、政策性银行间的布局更加合理。保持政策性银行国有金融资本独资或全资性质；在保持绝对控股（持股占比在50%以上）的前提下，积极引入各类资本，适当降低国有大型商业银行国有股份比重，稳妥推进混合所有制改革；按照市场化原则，稳妥推进中小银行和民营金融机构的发展。

三是优化境内境外国有金融资本结构。国有金融资本应稳步推进国际化经营步伐，提高国际竞争力和利用国际金融资源的能力，加快形成全方位、多层次、宽领域的高水平开放新格局。

3.完善国有银行业金融机构法人治理结构

一是深化以“管资本”为核心的企业治理结构，从考核制度、激励机制、人事任免等多方面不断打造银行公司治理的最佳实践。

二是进一步明确国有金融机构党组织发挥作用的职责与范围，明确党组织在公司治理架构方面是不可或缺的重要有机组成部分。

三是改革薪酬制度，探索股权激励和员工持股，吸引稳定核心人才。薪酬制度建设是国有金融机构市场化改革中的短板，无论是高级管理人员还是骨干员工薪酬激励仍以工资、奖金等短期激励为主，缺乏股权激励等长期薪酬激励措施，难以实现员工利益与公司长期发展战略紧密结合的目标。应鼓励银行积极探索员工持股计划，出台上市金融企业员工持股或股权激励计划具体实施细则，进一步完善会计制度，采用交易限制、锁定期等手段避免价格操纵和内部交易出现。

四是建议监管机构结合银行业务发展的实际情况，及时更新相关监管规则，统一关联交易、股东大会通知等方面的监管要求。根据上海证券交易所要求，上市公司应在年度股东大会召开20日前或临时股东大会召开15日前发出会议通知；根据香港联交所要求，召开股东大会需在股权登记日前10个交易日发出会议通知。但是根据国务院证券委员会、国家经济体制改革委员会于1994年颁布的《到境外上市公司章程必备条款》（简称《必备条款》）第53条规定，到香港上市的公司召开股东大会需在45日前发布会议通知。鉴于《必备条款》制定时间距今已20余年，其关于股东大会会议通知的时间要求，难以适应当前市场环境变化及上市公司治理实践发展，与沪港两地证券交易所执行的上市规则更是存在显著差异，增加了上市公司的会议组织难度和公司治理成本。建议废止《必备条款》；或尽快删除《必备条款》第53条规定，原则性要求到境外上市的公司在发布股东大会会议通知时遵守上市地有关规定即可。 -全文完-