试讨论村级债务现状、成因与化解对策

试讨论村级债务现状、成因与化解对策

作者：张光成

来源：《财讯》2017年第01期

村级债务 成因 对策 村级债务现状

区委、区政府重视农村村级债务问题，于2005年和2010年先后两次组织财政、审计、纪检、农业等相关部门对村级负债进行了锁定。2010年锁定村级债务总额为3134.67万元（不含枣山园区、协兴园区，以下同）。其中：垫交税费1555.99万元，占49.63%；道路、水利设施建设等基础设施建设负债1246.06元，占39.75%；村级活动室建设负债41.18万元，占1.13%；兴办企业负债258.29万元，占8.24%，广播电视村村通16.7万元占0.53%；修农贸市场16.45万元，占0.52%；电网改造设施7.36万元，占0.2%。2010年以来，全区化解1704.59万元。其中：区财政用专项资金1300万元化解垫交农税部分的债务，占化解总额76.26%；根据政策乡镇自行核减117.92万元，占化解总额6.92%；乡、村增收节支化解286.67万元，占化解总额16.82%。截止2014年8月全区村级债务总额1532.83万元，其中：道路、水利设施建设等基础设施建设负债1174.21元，占76.61%；村级活动室建设负债30.39万元，占1.98%；垫交税费等上交负债50.93万元，占3.33%；兴办企业负债236.68万元，占15.44%；广播电视村村通16.7万元，占1.09%；修农贸市场16.45万元，占1.07%；电网改造7.36万元，占0.48%。其特点表现为：

（1）涉及面广、结构复杂。截止2014年8月，全区498村中290个村负债，占58%的村不同程度负债，村均负债5.13万元，有公益设施建设负债，也有垫交各非税收入和各种非生产任务上交，还有兴办经济实体，发展经济所负债务。

（2）地区之间不平衡。表现为城区较近和交通便利的村负债较轻，离城区较远或交通闭塞的村负债较重。

（3）随着时间的推移，负债结构发生变化。2010年锁定的村级负债是“双雄并行”，垫交垫交农村税费1555.99万元，占49.63%；道路、水利设施建设等基础设施建设负债1246.06元，占39.75%；二项合计2802.05元，占村级负债总额89.38%。在区财政用专项资金化解垫交农村税费的村级负债后，截止2014年8月村级负债中呈现“一枝独秀”的局面，道路、水利设施建设等基础负债设施1083.94元，占村级负债总额72.87%。 村级债务的形成原因

村级债务形成的原因是多方面的，既有体制和配套政策缺位的客观因素，也有经济决策失误、管理不善等主观因素。概括起来，有以下几种原因：

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（1）公益事业建设形成负债。村级组织为改善农业生产和农民生活条件，促进农村经济发展，纷纷兴修水利、道路等公益事业，农村公益事业建设资金来源主要通过“三提五统”来筹集。而“三提五统”中，用于农村公益事业建设的资金本身就十分有限，加之尾欠严重，致使公益事业建设资金严重不足。村级组织不得不采取借款、贷款或由工程承包商垫资的方式举债建设，从而形成了债务。近年来，农村基础设施建设步伐加快，各种基础设施以及公共卫生服务中心等达标项目建设，上级单位下达的项目资金不能满足项目建设的需要，村级无财力负担，只能继续举债。公益性村级债务形成的深层次原因，主要是村级组织承担了大量应由国家和各级政府负责的社会公共产品和公共事业发展的支出，超出了村级和农民的实际承受能力，因而产生大量债务。

（2）举债完成税费等行政任务形成负债。农村税费改革前，农民税费负担偏重，部分农户无经济能力上交税费，农村税费尾欠极其严重，全区税费尾欠2010年锁定金额累计达1438.27万元，占债务总额的45.88%。区政府于2011年和2012年用专项资金1300万元，将属于垫交农业税的村级债务进行了化解。农村税费改革后，农村合作医疗保险、农村政策性保险等上交任务仍然下达到村，由于任务基数较大，还有部分农民因各种原因无法缴纳等，村组只有负债垫交。如果垫交的款项不能如数收回，就形成了新的负债。

（3）盲目投资兴办企业形成债务。上世纪九十年代，在兴办企业、发展经济的形势下，一些地方盲目上项目，举债兴办企业，最终因经营管理不善等诸多原因，导致企业亏损倒闭村集体经济组织背上了沉重债务。

（4）农村财务管理混乱形成债务。村级组织财务人员由于变换频繁、业务素质过低，导致财务管理混乱，监督制约机制不健全，收支把关不严、费用审批监管不到位“寅吃卯粮”，形成债务。

（5）超越实力，达标升级形成债务。由于没有科学的政绩观指导，一些村干部为追求在任期内突出自己的政绩，完成上级部门下达的如村级卫生、村级阵地建设等达标活动，不能实事求是地坚持量力而行的原则，不认真实行“一事一议”制度，而是标准订得高，步子迈得大，盲目借款上项目，配套资金无着落，大搞“形象工程”、“政绩工程”而形成债务。 化解村级债务的政策建议

由于村级债务问题是历史形成长期积淀下来的，量大而广，成因复杂，解决难度很大。为此，特提出以下建议：

（1）深化认识，加强领导。各级要充分认识到化解村级债务的重要性和紧迫性，切实把化解村级债务摆上重要议事日程，认真研究对策措施。

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（2）区别对待、分类处置。各级要对现有村级债务进一步进行清查核实，进行分类处置。具体如下：1.按上级配套要求形成的负债。2.拖欠乡镇上交任务形成的负债。3.举办经济实体形成的负债。 4.增收节支还债。

（3）发展经济，增强实力。发展壮大村级集体经济不但能促进农村经济社会发展，实现农民共同富裕，而且能够提供更多地资金用于化解债务，这是化解村级债务的根本出路。具体方法如下：1.深化农村集体资产产权制度改革。2.盘活集体存量资产。3.发展壮大村级集体经济。

（4）严格政策，杜绝新债。杜绝新债产生是控制村级债务的关键，严格执行债务管理政策，坚决制止发生新的债务。做到“五个严禁”，即严禁举债兴办公益事业；严禁举债用于村级支出；严禁超出规定订阅报刊；严禁超村级定额补助标准发放报酬补贴；严禁村集体以任何名义从金融机构贷款或为企业提供担保。并且加大查处力度，追究主要负责人的责任。 （5）政策倾斜，加大扶持。一是增加村级财政补助额度。目前，国家对村级集体组织的补助额度过低，无法保证村级集体组织工作的正常开展，建议根据各地村民收入、人口、土地面积等情况重新核定对村集体组织的补助额度，确保村集体组织正常运转。二是将村级公益事业纳入国家公共财政范畴。国家要增加对农村公益事业的投入，改变原有的分配制度，缓解村集体经济压力，杜绝新债发生。三是改革项目投资制度。各级政府及有关部门在安排农村公共基础设施建设和农业生产开发项目时，必须足额安排资金，不得留有资金缺口，不得要求村级安排项目配套资金。村集体要坚持“量入为出、量力而行”的办事原则。四是政府帮扶还债。我区是农业区，资源缺泛，条件差，集体经济发展困难，偿还债务能力差，短期内难以发展，集体实力无从增加。区乡两级应根据财力状况每年安排一部分专项资金帮扶偿还村级债务。 （6）规范管理，严把关口。一是全面推行村级会计委托代理服务工作为契机，由乡镇财政部门对村级帐务、资金实行“双代理”，不断规范村级财务管理，提高理财水平。二是区、乡级两级财政组织好村级债务的专项审计工作。

（7）转变观念，完善考核。要把化解村级不良债务情况作为村干部政绩考核的重要内容之一，确立“减负就是增收、减负就是政绩”的观念，决不允许通过举债搞“形象工程”、“政绩工程”，做表面文章，增加村级债务。