我国食品安全监管法律制度研究

２０１７年４月　湖北经济学院学报（人文社会科学版）　ｏｕｒｎａｌＪ　ｏｆ　Ｈｕｂｅｉ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　ｏｆ　Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ（Ｈｕｍａｎｉｔｉｅｓ　ａｎｄ　Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅｓ　Ａｐｒ．２０１７　Ｖｏ１．１４　Ｎｏ．４　第１４卷第４期　我国食品安全监管法律制度研究　殷艳梅　（安徽警官职业学院，安徽合肥２３００３１）　摘要：食品是人类生存和发展的最基本物质，食品安全问题关系到国计民生、社会稳定和政府公信力。当前，　我国食品安全问题频频出现，问题食品的涉及面越来越大，危害程度也越来越严重，某些农副产品从生长到加工再　到销售，几乎每个环节都存在卫生安全问题。本文分析了我国食品安全监管法律制度存在的不足，并在加强食品安　全监管、完善相关立法、明确执法部门权力义务、科学划分食品监管权责等方面提出了一些建议。　关键词：食品安全；完善相关立法；明确监管权责　近年来，越来越多的食品安全事件屡遭媒体曝光．如瘦　肉精事件、苏丹红事件、三聚氰胺事件、毒米事件等　频频发　生的食品安全事件不仅损害了人们的身体健康．也给相关食　品产业和政府公信力带来极其恶劣的影响　一素、抗生素等都最终转移到了我们自己的餐桌上．食用者很容　易产生过敏、糖尿病、心脑血管疾病等，严重危害人体健康。　２．一些农户为了减少病虫害．过度使用农药　农药会残　留在蔬菜瓜果上，甚至由于农产品生长的土壤、水源等遭到农　药污染．导致食品从生长时就产生了安全问题　食用喷洒农药　后不久的蔬菜水果．或者食用因农药中毒死亡的水产品或牲　畜．会引起消费者急性中毒．例如２００６年．常州市一个月内就　接连发生了５起食物中毒事件：１９９５年．宾阳县一所学校的　、我国食品安全问题现状　目前，我国食品安全存在诸多问题：如，大量使用农药；　滥用添加剂；违规排放工业废水、垃圾：各种病原体超标；新　的生物技术可能产生的负面效应（如转基因食品等）：新疾病　的出现和原已消灭的重大疫病死灰复燃等　ｌ１＿同时．问题食品　的涉及面越来越大，危害程度也越来越深．已从过去的粮、　学生因食用刚刚喷洒过剧毒农药不久的白菜．造成５４０人集　体农药中毒：还有２０１０年，青岛著名的“毒韭菜”事件等等，原　因均为农药残留。而长期食用农药残留量较高的食物或者在　遭受农药污染的土壤和水源中生长的产品．则有可能导致农　药慢性中毒，如：有机磷和氨基甲酸酯类农药长期在人体聚　油、肉、禽、蛋、蔬菜、豆制品、水产品等传统主副食品．扩展到　奶制品、水果、南北干货类、炒货、酒类等。在相关部门对食品　的不定期检测中．常常发现一些食品卫生指数超标．主要是　菌落总数和大肠菌群数超过国家标准．严重的甚至超出国家　集，可抑制胆碱酯酶活性．破坏神经系统的正常功能．降低人　体免疫力　［３１　标准上千倍。菌落总数和大肠菌群数是食品质量检验中最常　见的微生物项目，能真实地反映出食品卫生质量　食用菌落　总数或大肠菌群数超标的食品．轻则会引起肠胃不适．严重　的还可能引起食物中毒　概括地说，我国食品安全问题主要出现在以下三个环节：　（二）食品在加工制造过程中的卫生安全问题　１．使用过量的或法律禁止的食品添加剂．甚至在食品中　使用非食品加工化学用添加剂。如三聚氰胺、二氧化硫、甲醛、　苏丹红等，由此还爆发过著名的“毒奶粉”事件、“红心鸭蛋”等　事件。食品添加剂指防腐剂、抗氧化剂、漂白剂、酸味剂、着色　剂等。目前，我国对在一种食品中可以使用多少种添加剂并没　有明确规定，对绝大部分食品添加剂的用量也没有明确限制．　只对某些特定的食品添加剂在添加数量上有限制　Ｉ４１这就导致　一（一１农产品在生长过程中的卫生安全问题　１．一些农户为了提高收成．过度使用化肥甚至使用激　素　化肥中最常见的是氮肥．氮肥会分解成一种叫硝酸盐的　物质．如果氮肥的使用量过大．就会使蔬菜被硝酸盐污染，而　硝酸盐对人体有很大危害作用甚至能够致癌　人们在市场上　常常可以看到化肥催生出的白胖豆芽．乙烯利催生出的胭脂　些不法商家在同一种食品内加入多种食品添加剂．或者对　没有明确规定用量的食品添加剂过度使用．这同样也会影响　消费者的健康。如导致胆固醇增高以及冠心病等疾病．严重的　还有可能致癌　口红般的番茄、大如乒乓球的葡萄．通过瘦肉精转变成的假　“瘦肉猪”等，而用转基因玉米、动物尸体、激素等喂养的肉　猪，从出生到长到１００斤以上只需１００天……［２１众所周知．食　用激素或化肥催生出的产品．会给人们的健康带来极大隐　２．食品包装不符合国家卫生标准。一些负责包装食品的　中小企业包装的食品达不到国家规定的卫生标准．没有做到　新包装在投人生产前对包装样品进行安全卫生检测．此外．产　患。并且，由激素、化肥催生出的农产品营养价值很低，“肉没　有以前的香．水果也没有特有的味道”也是人们对这类产品　的评价。食用这些动植物，就等于人们对它们使用的化肥、激　品安全质量出厂检验制度不完善．国家对这类企业缺乏相应　的监督机制等．都是造成这些中小企业包装的食品卫生不达　作者简介：殷艳梅（１９７８－），女，安徽合肥人，中国社会科学院法学在读博士，法学硕士，安徽警官职业学院副教授。　・６６・　标的原因．食品因此被污染而引起的中毒的事件也频频发生　（三）食品流通过程中的卫生安全问题　１．无营业执照．没有卫生许可证从事食品生产经营活动　２．销售过期、变质甚至腐败的食品。２００７年．由上海市民　组成的一支志愿者队伍在市消保委的组织下前往７０家超市．　发现有些食品的生产日期标识不规范．特别是容易变质的鲜　门重复检测导致资源浪费．部门之间大量的协调工作导致工　作效率低下　ｍ在２０１１年的“苏丹红”事件中，工商和质监部门　都对涉及到苏丹红的产品进行了抽查检测．这既加重了行政　相对人的负担．又造成检测部门资源浪费。事实上，根据职责　分工．工商部门和质监部门应分别负责对流通领域和生产领　域的食品安全监管．但法律法规并未对部门分工进行明确规　定．造成部门之间的重复工作　奶、酸奶、鲜肉的生产日期标识不规范：此外．超过保质期的糕　点、果汁饮料等仍在销售　［ｓｌ　３．以次充好　２００７年９月．南宁市消保委检测出某些品　三、完善我国食品安全监管体系之建议　（一）健全食品安全监管法律法规　牌的有机蔬菜有农药残留．不排除是商家为了牟利．给普通农　１．完善食品安全监管法律体系　建立食品安全法律、行　产品贴上有机标签　二、我国食品安全监管法律制度存在的不足　（一）食品安全监管法律法规有待完善　１．缺乏完整系统的食品安全监管法律法规　目前．我国　有关食品安全监管的法律仅有《中华人民共和国食品卫生法》　《中华人民共和国产品质量法》等１１部，法规仅有《流通领域　食品安全管理办法》等１５部．另有部门规章２Ｏ部　我国的食　品安全监管法律法规尚不完善．现行的食品安全监管法律法　规尚不能规范从农田到餐桌的每一个环节．例如我国《食品卫　生法》中存在的问题就有：调整范围过于狭窄、法律责任的归　责原则不明等。在此部法律中，仅对１０４种农药在粮食、肉、蔬　菜、水果等４５种食品中规定了２９１条允许的残留标准，而《国　际食品法典》则对１７６种农药在３７５种食品中规定了２４３９条　残留标准，相比之下。我国《食品卫生法》急需完善。　同时，各　地对食品安全卫生标准并不统一．就拿大米的质量标准来说．　不同地方的“放心米”标准各不相同．不同商家均声称自己的　大米质量达标．但具体是达到哪一个标准．国家并没有一个明　确规定　２．食品安全风险管理机制有待完善。我国《食品安全法》　规定．国家应当建立食品安全风险监测和评估制度．这是食品　安全从传统监管走向现代监管、从经验监管走向科学监管的　必经之路。由于现行分段监管体制问题、监测经费投入不足、　检验检测技术落后、机构独立性不强等原因，我国的食品安全　风险监测和风险评估工作还处在起步阶段．通过实施风险监　测来事先发现食品安全风险还比较困难　３．对制假售假的违法犯罪行为惩处力度偏轻。我国《食　品卫生法》规定“对制假售假的违法行为．除没收或销毁禁止　生产经营的食品、食品添加剂外，罚款额为２０元以上、３万元　以下”　由于处罚力度过轻．不仅不能起到遏制制假售假的行　为．在一定程度上反而滋长了不法商家的投机心理　实践中．　食品卫生监管部门对食品安全事件也大都采用罚款、查封、停　业整顿等行政处罚手段，只有极少数影响特别大、性质特别恶　劣的事件当事人和相关企业才受到刑法制裁　如此轻的惩　处力度．很难对制售有毒有害食品的个人和企业形成威慑力　（二）监管部门之间职责不清．缺乏合理的沟通衔接机制　我国目前有关食品安全监管的部门有农业部、卫生部、工　商局、国家技术监督局、进出口检疫局等近１０个部门，各部门　又下设若干直属机构和地方机构．由此形成了庞大繁杂的监　督管理系统。表面看，这种体制似乎能强化多重协同保障．但　实践中往往因部门职责不清导致监管空白或重复监管　多部　政法规、地方法规、行政规章、规范性文件等多层式法律体系，　修改或废止某些旧法．将散存于诸法律法规中的有关内容进　行整合，制定统一的食品安全监管法　对已出台的法律法规．　根据现实条件逐步完善配套的实施条例和细则．尽可能减少　立法和执法之间的相互冲突　增加社会参与的内容．给公众提　供参与讨论的发表意见和机会　补充法律没有明确规定但实　践又迫切需要的制度，如风险评估、风险预警、危机处理和责　任追究制度。嘲当今，美国、日本、欧盟等国已确立了“从农田到　餐桌”的全方位监管思想．对影响食品安全的潜在因素均进行　危险评估．从源头就进行对食品安全的监管．而不仅仅是对最　终食品成品的控制　２．及时修订食品卫生安全标准　经过几年的努力．我国　食品安全标准的制订及修订工作都有了很大进步．但和发达　国家相比，仍有很大差距。（１）我国食品卫生安全标准总体偏　低　例如早在２００５年发布实施的《食品中农药残留限量》中涉　及的许多标准都有待重新修订．其中大部份绿色食品蔬菜标　准都已不符合当今社会需要：（２）国家标准、地方标准、行业标　准在有些方面还存在矛盾　要加大对制订食品卫生安全统一　标准的投入，特别是从人力、财力等方面予以支持，尽快废除　不合理的国家或行业标准．将食品安全检测标准和现行的《食　品安全法》予以统一．使得企业能够有法可依，避免无所适从　的局面：唧（３）尽快根据《食品安全法》有关规定，由卫生部门对　食品安全检测机构的资质、检测能力等进行专业的评估和监　管．确保食品安全检测机构的合法性和规范性。　（二）明确执法部门权力义务．科学划分食品安全监管权责　１．明确执法部门权力义务　按照权责一致的原则．健全　责任制和责任追究制。有关部门在履行职能、行使权利时，要　承担相应的行政责任．因不履行或不正确履职造成具有重大　影响的后果的．主管人和直接责任人要承担相应责任。　２．科学划分监管权责　如．农业部门负责监管初级农产　品的生产环节　质检部门负责监管食品生产加工环节．实行强　制检验和严格的生产许可等食品安全市场准人制度．查处制　造、生产不合格食品和其他质量违法行为：将生产许可证发　放、吊销、注销等情况通报卫生、工商部门。㈣工商部门负责监　管食品流通环节．对食品经营企业及个体工商户做好登记注　册工作．取缔无照经营食品行为：加强对上市食品质量的监　查．查处商标侵权、食品虚假广告、销售不合格食品等违法行　为；将营业执照发放、吊销、注销等情况通报质检、卫生部门。　卫生部门负责餐饮业、食堂等消费环节的卫生许可和卫生监　督．审核和评价食品消费场所的卫生条件、卫生防护和从业人　・６７・　员健康卫生状况；查处上述范围的违法行为：将卫生许可证的　发放、吊销、注册等情况通报质检和工商部门。食品药品监管　部门负责食品安全的综合监督和组织协调工作．依法查处重　大食品安全责任事故。　参考文献：　［４】徐景和．食品安全综合监督探索研究【Ｍ】．北京：中国医药科技出版　社．２００９．４００．　［５］陈向．食品召回制度及其相关问题探讨［Ｊ］．中国食品卫生，２００５，　（６）：５２３．　【６］宗学花．解析当前我国存在的食品安全问题Ⅲ．食品安全导刊，　２０１１，（３）：７６．　［７］田景华，韩玉莲．国家食品卫生标准清理审查结果分析【Ｊ】．中国卫　生监督杂志，２００９，（４）：３６．　［１］李庆刚，蔡晓春．营造放心消费环境一构筑我国食品质量安全保障　体系【ＪＪ．商业研究报，２００４，（９）：２．　【８】叶向东．美国食品安全监管体系的特点及启示［Ｊ］．全球科技经济嘹　望，２００８，（１１）：１２４．　ｆ２１俞穆清，田卫，徐宁．我国安全食品战略体系及其存在问题的对策　研究［Ｊ］．吉林农业大学学报，２００３，（４）：３．　［３】刘洋．目前我国食品安全存在的主要问题及对策［Ｊ］．吉林大学学　报，２０１０，（３）：４６．　［９】吴凡．从法人人格否认之视角看食品生产企业惩罚性赔偿责任的　实现『ＪＪ．河北法学，２０１１，（６）：１２６．　［１０］邱礼平．食品安全导论［Ｍ】．北京：化学工业出版社，２００８．２３６．　（上接第６５页）可能无法发现其商标处于申请状态中．也没有　明显的证据证明《非诚勿扰》节目开播时已经知道“非诚勿扰”　商标的存在，因此，《非诚勿扰》节目商标的使用应当被认为是　善意的。而对于善意且进行了巨大投入．拥有了巨大影响力的　的节目。即使这样的观众仅仅是一小部分，也是对公民文化权　利的侵害。而根据价值判断的基本原则，与公民的文化权利相　比，金阿欢的财产权也许应当作出退让。此时。不判令停止侵　害，而判令江苏卫视做出较高的经济赔偿作为替代责任，也许　对公共利益更为有利。　注释：　《非诚勿扰》节目，直接判定其“停止侵害”，无异于釜底抽薪。　第二，《非诚勿扰》节目的投入和影响力都是显而易见的。　而金阿欢的婚介所却并不知名．即使抛开“非诚勿扰”商标抢　注的嫌疑，简单地判定江苏电视台“停止侵害”．使其通过巨额　投入获得的影响力和商誉受到巨大打击．这是对已经投入和　①参见ｈｔｔｐ：／／ｇｄ．ｓｉｎａ．ｃｏｎｒ．ｃｎ／ｎｅｗｓ／２０１６—１　１－１６／ｄｅｔａｉｌ—ｉｆｘｘｓｍｉｃ６４０１８３３．　ｓｈｔｍｌ，《非诚勿扰商标权纠纷案再审开庭现场网络直播》，２０１６年　１１月１６　１３，《南方Ｅｌ报》。　积累的资源的一种浪费　知识产权相关法律的立法目的之一　便是通过保护知识产权来肯定资源投入的受保护性．从而促　②参见ｈｔｔｐ：／／ｙｕｌｅ．ｓｏｈｕ．ｃｏｍ／２００９０５２９／ｎ２６４２２２３７２．ｓｈｔｍｌ，《＜非诚勿　扰＞３．２５亿票房获０８年最卖座电影》，２００９年５月２９日。搜狐娱乐。　进相关主体放心地进行投人．并提高资源的利用效率　而这　样的判决，是否与《商标法》等知识产权相关法律的立法精神　和目的不符？　第三，《非诚勿扰》节目改名，可能损害公共利益。在数年　的播出中，《非诚勿扰》节目已经积累了一大批的忠实观众．从　观众的角度来说．获得自己喜爱的能增强愉悦感的节目．获取　相关的文化产品是观众的基本需求。而在《非诚勿扰》节目更　③深圳市南山区人民法院（２０１３）深南法知民初字第２０８号民事判决书　④深圳市中级人民法院（２０１５）深中法知民终字第９２７号民事判决。　⑤参见ｈｔｔｐ：Ｈｆｕｎ．ｙｏｕｔｈ．ｃｎ／２０１６／０１１７／３６３７６３５．ｓｈｔｍｌ，《《非诚勿扰》改　名为《缘来非诚勿扰》尊重法律》，２０１６年１月１７日，中国青年网。　⑥参见《商标法（２０１３年修正）》第５７条第一款、第二款。　⑦参见《商标分类表》第４５类。　⑧参见ｈｔｔｐ＇．／／ｊｓ．ｐｅｏｐｌｅ．ｃｏｎ￣ｃｎ／ｎ２／２０１６／０１１１／ｃ３６０３０５－２７５０８３２６．ｈｔｍ１．　《记者探访温州非诚勿扰婚介所：仅做房产中介》，２０１６年１月　ｌ１日．人民网　名后．势必增加其观众的搜索成本．甚至因为网络资源等的更　新和更名．使部分观众难以搜索到自己想要获取的特定批次　・６８・