_全国重要江河湖泊水功能区划_的重大意义_彭文启

CHINAWATERRESOURCES2012.7

专题论述·

《全国重要江河湖泊水功能区划》

的重大意义

彭文启

（中国水利水电科学研究院水环境研究所，100038，北京）

摘

要：2011年国务院批复《全国重要江河湖泊水功能区划（2011—2030年）》是国家落实最严格水资源管理制度的重要举措，是水资源保护管理中里程碑式的大事，标志着水功能区管理跃进到一个新的高度，开启了水功能区划及其管理工作新阶段的序幕。在简要介绍区划体系特点与区划成果基础上，从《区划》对经济社会发展、水资源保护与水污染防治管理、水功能区限制纳污红线实施、公众参与水资源保护监督等4个方面分析了《区划》的重大意义。

关键词：水资源管理；江河湖泊；水功能区划；意义

Waterfunctionzoningofnationalkeyriversandlakesanditsimportance//PengWenqi

Abstract：Beingakeymeasurefortheimplementationofstringentwaterresourcesmanagementsystemandamilestoneeventinwaterresourceprotectionandmanagement,2011-2030WaterFunctionZoningofNationalKeyRiversandLakesissuedbytheStateCouncilIn2011opensanewchapterforwaterfunctionzoningandmanagement.Anintroductionismadetothesignificanceofthisregulationfromfouraspectsofeconomicandsocialdevelopment,waterresourcesprotectionandwaterpollutioncontrolmanagement,redlineforpollutantcarryingcapacityofwaterfunctionzone,andpublicparticipationinwaterresourcesprotection,onthebasisofbriefingonfeaturesofzoningsystemandresultevaluation.

Keywords:waterresourcesmanagement；riverandlake；waterfunctionzoning；significance

中图分类号：TV213

文献标识码：A

文章编号：1000-1123（2012）07-0034-04

定水域纳污能力、制定相关规划的重要基础和主要依据。

水功能区是水生态状况及水资源自然条件及开发利用状况相近、具有相似水体功能或期待发挥相似水体功能的水体或分区水域。所谓的水体功能是指水体维持河湖水生态系统健康、满足人类生存、保障经济社会可持续发展需求所具有的价值和功用。对水体功能进行高度概括，即

2011年国务院以国函〔2011〕167

号正式批复《全国重要江河湖泊水功能区划（2011—2030年）》（以下简称《区划》），是国家落实最严格水资源管理制度的重要举措，在水资源保护管理中具有里程碑式意义，标志着水功能区管理跃进到一个新的高度，开启了水功能区划及其管理工作新阶段的序幕，对加强水功能区监督管理，促进水资源合理开发和有效保护，落实最严格水资源管理制度，实现水资源可持续利用具有重要意义。

资源管理经验的基础上提出，并在水资源管理实践过程中不断发展和完善的。经过十多年的实践和探索，水功能区划体系及基于水功能区的水资源保护管理体系已基本形成。20世纪80年代的全国七大流域水资源保护规划、90年代末第二次全国水资源保护规划、2008年31个省（自治区、直辖市）政府批复水功能区、2010年国务院以国函〔2010〕39号文批复《太湖流域水功能区划》、2010年水利部组织的省（自治区）批复水功能区全面复核等所形成的水功能区划成果，清晰地表明全国水功能区划的不断完善过程，水功能区在水资源保护和管理工作中发挥了重要作用，成为核

2011年中央1号文件开篇所提出的

总领性的论断：水是生命之源、生产之要、生态之基。不同的水功能有与之相对应的水质标准要求。所谓的水质标准是与保障设定水体功能相适应的物理、化学及生物学指标所表征

一、《区划》体系与区划成果简介

水功能区划是在总结国内外水

收稿日期：2012-03-19

作者简介：彭文启，副所长，教授级高级工程师，从事水资源保护与河湖健康保障研究。

水34

《全国重要江河湖泊水功能区划》专题

2012.7中国水利

的状况，并不仅仅指化学指标所表征将一级区划中的开发利用区按照水水功能区个数（不包括开发利用区）的状况，也应该包括水量、水生生物资源利用功能细分为饮用水水源占39%。涉及总河长17.8万km，其中等指标所表征的状况。不能达到一定区、工业用水区、农业用水区、渔业保护区占20.7%，保留区占31.2%，缓水质标准要求的水域，其水功能会受用水区、景观娱乐用水区、过渡区、冲区占7.6%，开发利用区占40.4%。到损害，甚至完全丧失，因此，水功能排污控制区等7类，着重协调不同用湖库总面积4.33万km2，其中一级水区也可以理解为有特定的水质及水水行业间的关系。

功能区（不包括开发利用区）占84%。量标准要求的水域单元。所以，水功水法第三十二条规定国家确定《全国重要江河湖泊水功能区划》中能区划有3个基本要素：一定空间位的重要江河湖泊的水功能区划由国水质目标为Ⅰ类、Ⅱ类及Ⅲ类的水置的水域、水体功能及水质标准。

家有关部门拟定，其他江河湖泊的水功能区个数分别占1%、32%和

维持及恢复水域水体功能是以功能区划由地方拟定。因此，制定水48%，Ⅳ类及Ⅴ类水功能区个数占水功能区为单元的水资源保护及水功能区划是一个自上而下和自下而11%和2%。

污染防治的根本目标，是实现河湖健上相结合的过程。

康和经济社会可持续发展保障的国1999年12月，水利部组织全国

二、《区划》是坚持“在发家需求的基础条件。水功能区划与水开展了水功能区划工作，全国水资源展中保护、在保护中发展”“稳资源开发利用及经济社会发展有3综合规划根据水法的要求制定了全增长转方式”的重要依据

个基本结合：一是与水资源及水生态国水功能区划技术规定。各省（自治自然状况的结合，即与水生态的区域区、直辖市）积极推进水功能区划工水功能区是水体功能与保护需特点及水资源在某一区域的自然存作，截至2008年8月，全国31个省求的连接点，是协调水资源与经济社在形式的结合；二是与水资源开发利（自治区、直辖市）人民政府先后批复会发展的着力点，也是经济增长、结用状况的结合，即与水资源利用功能并实施了本辖区的水功能区划。2010构调整、民生改善的汇聚点。国家“十的需求结合；三是与当地的经济发展年，水利部对省（自治区、直辖市）批二五”规划明确了发展的主题主线，

状况的结合，即根据区域经济发展特复的水功能区进行了全面复核，编制2012年中央经济工作会议要求稳中

点提出保护要求。

完成了《全国重要江河湖泊水功能区求进。落实“十二五”规划和中央经济水体功能既包括与水生生物相划（征求意见稿）》，2011年国务院予工作会议精神，必须坚持在发展中促关的用途，也包括支持经济社会生产以批复。

转变，在转变中谋发展。具体到水资生活的用途。与美国清洁水法关于水根据水利部2010年《二十一世源管理领域，就是必须坚持在发展中体功能分类规定不同的是，我国的水纪前10年水功能区水资源质量变化保护，在保护中发展。处理好水资源功能区划中同时也包括污染物传输调查评价》成果，省（自治区、直辖市）开发利用与保护关系支持发展经济及净化用途。水功能区划按照流域综人民政府批准实施的水功能区划及与创新转型，是摆在水资源管理面前合规划、水资源保护规划和经济社会流域机构负责划定的省界缓冲区区的一个现实而紧迫的重大课题。

发展要求，对不同的水域规定了不同划所形成的水功能区划，水功能区区《区划》按照水资源可持续利用的功能要求。由于河湖水系存在复杂划涉及约3900条河流、180余个湖支持经济社会可持续发展的要求，统的水力联系，水资源开发利用存在近泊、900余座水库。省（自治区、直辖筹水资源开发利用与保护，统筹安排期及远期需求，同时不同行政区的水市）批复区划个数为10624个，河流各有关行业和地区用水，统筹目前和资源需求存在差异，因此，河湖水系长度约34万km，湖泊水面面积5.2未来用水，科学规划水域功能布局，的各类功能安排需要统筹协调。所万km2，水库蓄水量1643亿m3。省按照维持河湖水系物理、化学及生物以，针对上述功能类型及分级管理需（自治区、直辖市）批复水功能区中保完整性，保障河湖生态健康和水资源求，水功能区采取的是所谓分级分类护区河流长度占总区划长度的

可持续利用的要求，科学分析河湖水体系。

22.1%，保留区占30.0%，缓冲区占系水量、水质及水生态保护需求，合水功能区采用两级体系。一级区4.5%，开发利用区占43.4%。

理确定重要水域的水质、水量及水生划分为保护区、保留区、开发利用区、《全国重要江河湖泊水功能区态保护目标及其保障需求与措施。同缓冲区等4类，重点从宏观上统筹水划》共涉及河流1027条，基本上是流时，《区划》以流域为单元，统筹兼顾资源开发利用与保护的关系，协调地域面积1000km2以上的河流，约占全上下游、左右岸、近远期水资源及水区间用水关系，同时考虑区域可持国1000km2以上河流总数的2/3。《区生态保护目标与经济社会发展需求，续发展对水资源的需求；二级区划

划》共有4493个水功能区，其中一级

按照流域与区域相结合的管理模式，

35水

《全国重要江河湖泊水功能区划》专题

CHINAWATERRESOURCES2012.7既考虑流域层次上的管理和保护，又兼顾区域层次上不同的水资源分区特点和开发利用的合理需求。对饮用水等关系国计民生的重要水体功能，实施重点保护；对协调用水矛盾突出的省界水域，重点监管。

《区划》的上述特点，确立了水功能区在我国水资源开发利用及保护节约管理中的重要地位。以《区划》为依据，提出水功能区纳污能力，完善环境流量管理目标，形成分级、分区、分类、分期管理目标体系，根据水资源承载力和水环境承载力需求，建立水功能区限制纳污红线制度，对推动发展、转型和优化经济空间布局具有重大意义。

形成这种不利局面的原因可能是多方面的，其中，江河湖库水域没有明确的功能划分，或有了功能划分，但维持或恢复功能要求的限制纳污方案等要求无法真正落实到位，也就是说水功能区划在流域的水质管理中的缺位或作用不能充分发挥是水质不断恶化的重要原因之一。

水功能区划在水资源保护及水污染防治中的关键地位在我国的水法等有关法律法规中有充分体现。水法第三十二条规定了以水功能区划为基础的水资源保护的基本任务包括制定水功能区划、核定该水域的纳污能力、提出限制排污总量意见、建立水功能区达标评价和综合监管制度等。可以发现，水功能区划是水资源保护体系的载体，是最重要的水资源管理制度之一，有效提升水功能区水质达标状况是维持或恢复河湖健

流域水质目标管理制度是欧美等发达国家证明最为行之有效的水资源保护管理制度，其核心思想是以水体功能要求为导向，确定水质（维持及恢复水体物理、化学及生物完整性要求的水质目标）管理目标，以水质目标为依据，提出流域水污染总量控制计划，按照规划实施水资源管理及水污染防治的工程及非工程措施，并以水功能达标与否检验流域水资源保护及水污染防治措施效果。由此可见，水功能区划是整个流域水质目标管理的基石。

改革开放以来，我国经济社会发展取得举世瞩目的成就，同时由于长期粗放的增长方式，也付出了过大的资源环境代价，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的水资源和水环境问题，在我国近20多年来集中出现，水资源与水环境保护面临严峻的挑战。水资源短缺、水污染严重、水生态退化、水功能区达标率偏低，严重制约我国经济社会可持续发展。

康、保障水资源可持续利用的主线。水污染防治法第十八条规定国家对重点水污染物排放实施总量控制制度，规定省、自治区、直辖市人民政府可以根据本行政区域水环境质量状况和水污染防治工作的需要，确定本行政区域实施总量削减和控制的重点水污染物。由于各方面的原因，我国“十五”、“十一五”乃至“十二五”国家水污染防治实行的总量控制是目标总量控制，与欧美等国家实行的容量总量控制体系在本质上存在较大差别。目标总量控制没能基于水域水质响应，建立污染控制与水功能水质目标要求的联系，导致污染源控制、治理措施与水域水质改善的关系难以厘清。这也是类似太湖、滇池一类严重污染流域在投入成百上千亿元经费治理约20年以后，水质改善依然不明显的重要原因之一。但随着水污染防治工作的不断推进，实行以水质目标为导向的容量总量控制的必要性越来越迫切，条件也越来越成熟。应该说，《区划》对容量总量控制

中央水利工作会议和《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》明确要求把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，要求确立三条红线：水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线和水功能区限制纳污红线；建立四项制度：用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度及水资源管理责任和考核制度。《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）对实施最严格水资源管理制度进行了全面部署，明确要求到2015年、2020年、2030年全国重要江河湖泊水功能区水质达标率分别提高到60%、80%、95%以上。

水功能区限制纳污制度的基础是水功能区划，目标是提高水功能区水质达标率。水功能区限制纳污制度通过建立和完善分级考核和评价制度、入河湖排污总量控制制度、入河排污口监管制度、水功能区监测预警制度、饮用水水源地达标制度等关键的稳步推进具有重大意义。

国务院正式批复的《全国重要江河湖泊水功能区划（2011—2030年）》，明确提出该区划是全国水资源开发利用与保护、水污染防治和水环境综合治理的重要依据。提出要根据不同水域的功能定位，实行分类保护和管理，促进经济社会发展与水资源承载能力相适应。力争到2020年水功能区水质达标率达到80%，到2030年水质基本达标。因此，水功能区划在流域水质保护及水污染防治中的指导地位进一步明确，流域水质目标管理制度体系的基石进一步夯实，在我国水资源保护、水污染防治和水环境综合治理工作中具有里程碑式的重大意义。

三、《区划》进一步夯实了水资源保护与水污染防治管理的基石

四、《区划》为水功能区限制纳污红线的实施提供了基础支撑

水36

《全国重要江河湖泊水功能区划》专题

2012.7中国水利

制度，形成以总量控制为核心，统筹水量、水质和水生态的水资源保护监管体系，促进水污染治理和水体功能的改善，推动饮用水水源地安全保障、水生态系统保护与修复，为水资源的可持续利用提供支撑和保障。水功能区分级考核和评价制度，主要是要建立水功能区限制纳污红线的国家和省级人民政府分级考核制度和重要指标评估制度。国务院正式批复的《全国重要江河湖泊水功能区划（2011—2030年）》明确了全国重要江河湖泊水功能区的范围、功能和目标，为水功能区限制纳污红线制度的实施提供了基础支撑，为水功能区限制纳污红线的综合监管提供了重要依据。

水能功区不达标的原因是其受纳污染物总量超出了纳污能力，保障水体功能达标最根本的保障措施之一是陆域水污染减排。我国粗放的经济发展方式所形成的高强度排放，导致水污染十分严重。《全国水资源综合规划调查评价》对水功能区点源污染物入河量和纳污能力进行了对比分析，发现水功能区化学需氧量或氨氮入河量超载比例为33.1%。同时，《全国水资源综合规划调查评价》调查评价成果表明，在点源污染不断增加的同时，非点源污染日渐突出。因此，严格按照水功能区纳污能力控制陆域污染排放，是保障水功能区达标的重要管理制度。水法第三十二条要求对水功能区核定水功能区纳污能力，提出限制排污总量意见，这也是水功能区限制纳污红线规定的监管任务。

经过10余年的积极探索，水功能区限制纳污能力计算技术体系不断完善，全国水资源综合规划也提出了2030年的限制排污总量方案，对促进水资源保护管理发挥了重要作用。但是，同时也必须看到，由于各种原因，水功能区限制排污方案在国家重点流域的水污染防治规范中未能

发挥应有的作用。《区划》为我们计算水体纳污总量提供了基本的依据，对促进水功能区限制纳污制度的建设具有重大意义。

染，当然也有河流断流一类的河湖环境水量不足所导致的水质净化能力降低。高强度的点源及非点源污染物排放、河湖环境流量不满足要求等导致水功能区不达标的诸多因素，其实与我们每个人的生产活动及生活方式有密切关系。因此，按照建设节水防污型社会的要求，自觉约束我们的生产活动和生活方式，是每个人责任所在。参考文献：

五、《区划》对促进公众参与水资源保护监督有重要意义

水功能区达标与否对公众的生产生活有直接影响。饮用水水源区不达标，饮水安全受到影响；农业用水区不达标，食品安全受到威胁；工业用水区不达标，工业生产可能不得不停工停产；保护区不达标，或其他类型的水功能区不达标，生态安全受到威胁。饮水安全、食品安全、经济安全、生态安全等等，无不与我们生活息息相关。所以，保障水功能区达标，是每个公众的切身利益所在，在水功能区水质保护方面发挥积极作用是每个公众不能推卸的责任。因此，制定和实施水功能区划对普通大众关注切身利益、充分调动公众的水功能区水质保护积极性具有重大意义。

首先，通过水功能区划的颁布，公众可以系统了解其关切水域的功能要求及水质保护标准，可以参与水质保护监督，如在美国，对不达标水域，公众可以提起相关的法律诉讼，要求相关政府、部门及相关责任方采取有效的污染控制措施。

其次，通过了解国家有关部门发布的水功能区达标状况的定期评价结果，从所谓的水质好或水质差的感性认识，上升到水体功能的水质适宜性理性判断，降低其对水域功能利用选择的盲目性，如在不达标的景观娱乐用水区，最好不要从事与水体直接或间接接触的水上活动。

第三，有利于提高公众积极参与水功能区水质保护的自觉性。水功能区不达标的原因既有包括工业及城镇生活的点污染源排放，也有类似农药化肥过度施用、农村废污水及垃圾管理不善等一类的非点源污

■

[1]USA，CleanWaterAct，1972，40CFR131.10.

[2]纪强，史晓新，等.中国水功能区划

的方法与实践[J].水利规划设计，2002（1）.

[3]姜永生，张炎斋，等.加强水功能区

管理保护淮河水资源[J].中国水利，

2005（6）.

[4]李青山，冯明祥，等.水功能区划分

实用手册[M].长春:东北师范大学出版社，1999.

[5]刘晨.关于水功能区管理的若干思

考[J].中国水利，2004（4）.

[6]彭文启，等.二十一世纪前10年水

功能区水资源质量变化调查评价[R].中国水利水电科学研究院，2011.

[7]彭文启，等.纳污红线管理与考核体

系建设研究报告[R].中国水利水电科学研究院，2011.

[8]石秋池.关于水功能区划[J].水资源

保护，2002（3）.

[9]水利部水利水电规划设计总院.全

国水资源综合规划技术细则[S].2002.

[10]王方清，吴国平，刘江壁.建立长江

流域水功能区纳污红线的几点思考[J].人民长江，2010（15）.

[11]袁弘任.水功能区划方法及实践[J].

水利规划与设计，2003（2）.

[12]袁弘任，罗小勇.长江片水功能区

划分方法与实践[J].人民长江，2001（7）.

[13]朱党生，王筱卿，等.中国水功能区

划与饮用水源保护[J].水利技术监督，

2001（3）.

责任编辑

张金慧

37水