论政府回应机制建设的历程问题及改进思路

论政府回应机制建设的历程\\问题及改进思路

作者：刘智城 秦韩生 朱春艳 来源：《法制与社会》2010年第10期

摘要我国正处于改革的攻坚阶段,政治民主化进程也在不断地深入推进,它要求政府必须对民众的基本要求作出回应并积极采取行动加以满足。因此,政府回应问题越来越多地受到人们的关注。总结和回顾我国政府回应机制建设的历程、问题及改进思路,对推进政府建设是很有意义的。

关键词政府 政府回应 回应机制

中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)04-149-02

所谓政府回应,又称政府反映性或政府回应性,它是“政府在公共管理过程中,对公众的需求和所提出的问题做出反应和回复的过程。”当前,我国正处于改革的攻坚阶段,政治民主化进程也在不断地深入推进,它要求政府必须对民众的基本要求作出回应并积极采取行动加以满足。因此,政府回应问题越来越多地受到人们的关注。然而,面对伴随着经济社会发展所呈现出的多元化的利益诉求,政府并未能切实转变职能,同时给予及时有效的回应,政府的回应能力还处于一个较低的水平。因此,如何提高政府的回应能力、构建一个高效的政府回应机制就成为目前我国政府建设中一个亟待解决的问题。

一、建国后我国政府回应机制的建设历程

我国政府回应机制建设发展经过了比较漫长的完善过程,从1949年,中华人民共和国的成立,人民民主专政的国家政权性质的确立,政府回应的建设就此开始了,其先后经历了四个阶段: (一)初始阶段

建国前后期1949年,中华人民共和国成立,中国发展进入了一个新的历史时期,是我国政府回应建设初始阶段的开始。在这个时期,我国建立了人民代表大会制度为主要制度形式来行使政府立法和制定公共决策的权利。人民直接或间接的参与立法活动和政策活动是法律政策更好、更直接的体现人民的利益。1954年宪法以“公民”的概念代替了人民的概念,从而突出了公民的基本权利的主体地位,扩大了参与国家政策活动的主体范围。同时,这个阶段也确立了国家政权的组织形式,对公民的参与权利也作了制度性的保障,确立了投票与选举制度、参加政党或社会团体、信访、与领导人接触等多种参与形式。但是,由于这个时期并不是建立在民主政治

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发展的成熟基础之上,并且缺乏制度的有效建设,更缺乏相应的权力基本保障,从结果来看,政府回应其实还没有形成,实际政府回应的运作框架还处于形成阶段。 (二)丧失阶段

从50年代下半期开始,我国的政治参与逐渐走上了一条畸形发展的道路,一直到“文化大革命”的结束,这种畸形发展的趋势才被扭转过来。在建国初期作为制度建立起来的公民政治参与到后来逐渐被群众运动所取代,公众基本丧失了公民意识和民主意识,政治参与的制度停滞不前,政府对公众的回应无从谈起,政府回应建设受挫甚至完全丧失。 (三)重建阶段

党的十一届三中全会以后,随着我国经济体制改革和政治体制改革的相继开展,行政体制也先后进行了一系列改革,我国政府回应进入了重建阶段。在这个时期,人们获得了政治权利的基本解放,人们的权利得到了一定的保障,同时公民参与的渠道和体制也逐渐形成,人民代表大会制度、政治协商制度、基层民主自治制度、信访和举报制度得到了发展。与此同时,党和国家政府也开辟了一些新的公民参与政治与政策的渠道,例如:社会协商对话制度、舆论参与和监督制度、专家咨询制度、民意测验制度。这些新渠道的开辟,为公民多层次、多样化、多方位的参与政治创造了条件,同时随着社会利益的分化与重组,公民利益表达和要求的自主性不断增强。国家和政府发展才以人民利益为根本的趋向,在制度设计上真正树立了回应人民的政府行政理念。我国的政治体制改革才真正开始考虑民主政治建设进入机制创立的阶段和制度设计的实质性阶段,公民政治参与和政府回应功能才有了真正发展的空间。 (四)转型阶段

党的十五大报告将中国的改革推向了一个新的阶段,加上中国经过改革开放近二十年的发展,我国的政治经济环境都发生了深刻的变化。十五大明确规定要实行“民主政治、”“依法治国”,要求建立健全民主制度,将重大决策同立法结合起来,要求建立以民意、民智、民情为基础的决策体制。这实际上开启了中国政府决策体制改革、公众参与和政府回应机制的大门。实现了政府回应体制从“行政管制型”政府回应向“民主治理型”政府回应的方向转型。可以说,这个阶段是政府从法律、法规和制度上对各种政府回应制度进行完善的阶段。其中包括政治决策参与的法规化建设、听证制度的确立、复决制度的完善、决策责任机制以及科学决策系统的政府回应网络建设等。

二、我国政府回应机制存在的问题

在社会主义市场经济浪潮推动下,中国的政治体制由“权力主导”转向“权利本位”,公共决策方式由暗箱封闭式转向透明公开化,监督主体由专门固定型转向社会大众化。基层民主深入推行为政府决策参与提供了基础,公民表达空间不断扩大,权利意识逐步增强,深刻影响政府的决策

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方式及其行为。但不可否认,一系列参与方式的创新完善仍无法扭转中国政府回应以控制管理为主的现实局面,政府回应存在着诸多弊端。 (一)政府回应动力缺乏

从外部说,转型时期政府独掌政治权力,而公民社会的成长尚不具有对等谈判的能力,再加之公民参与的动力机制不足,导致政府系统与公民社会体系间相互影响少,沟通互动不平衡,回应性自然差。从内部说,行政主体缺乏契约精神和法治理念,未能履行权力代理人职责,漠视民众的真实愿望,对变化的社会需求缺乏适应能力。 (二)政府回应效率低下

政府执著于“划桨”,公共服务被政府机构所垄断,行政人员任务繁杂,机构的规模扩大,官僚主义盛行,整个行政管理系统失去了创造性。过分依赖科层制来控制规则,易引致“僵死循环”。就目前的情况看,民意在经历漫长的官方调研和舆论反应后,方可能进入政府公共政策议程,然后是利益相关方的讨价还价,即使迅速形成政策决定,还须通过自上而下的等级链的传递执行。“上不起学,看不起病,住不起房”的现实窘境是政府回应效率低下的社会表征。 (三)政府回应的载体局限

长期以来,政府主要依赖于大众传媒来向民众发布政府的方针、政策,往往错失“第一时间”,未能把握住处理重大突发性事件的主动权,因而浪费大量社会资源,提高政府回应的成本,同时也影响回应的社会效益。 (四)政府回应向度单一

在回应向度上,主要是对上回应而不是对下回应。眼下相当多的政府主体把工作重心放在上级分配的指标上,而不是满足大众的公共需求。例如“太湖蓝藻事件”,可以说是地方政府过于注重GDP增长,而忽视公民对环境保护的呼声。 三、改进思路

(一)塑造政府回应的行政生态环境

树立公共服务理念。当前,我国正在由经济建设型政府向服务型政府转变,建设服务型政府,其最终目的就是要政府以社会为本位,以公民为中心,它关注的重点应该是人民群众对公共产品与公共服务的偏好。因此,服务型政府的一切工作是服务,政府的一切工作目标都是为了做好服务。服务型政府理念下的政府回应是自生的,主动的,因为它是政府主要工作之一。同时,顺应行政环境的要求,在坚持市场本位、社会本位的前提下,把以经济建设为中心的理念转向以公共服务为主要内容的政府职能理念中来,用新公共服务理论来指导我国政府职能转变,是建设回应机制的前提条件。

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加快政府职能转变。第一,进一步强化政府公共服务与社会管理职能。政府要把更多的资源投入到公共服务领域,以使社会发展更加均衡。第二,进一步调整政府机构设置。一是要逐步撤销政府的微观经济“干预”机构,实现经济权力下放,加强和完善从事经济调节和社会管理的机构,撤销那些直接从事和干预微观经济活动和社会事务的机构。二是加快实行“大部制”改革,调整政府行政层级。

培育强大的公民社会。政府回应必须要基于权利性社会的理念,对于不同利益诉求都应该设立相应的利益表达的制度安排。公民社会是政府回应的动力,培育强大的公民社会有助于推动政府回应的主动性,同时也能够增强民众参与政府回应,增强政府回应互动性。 (二)政府回应的流程再造

作为政府行政过程的回应系统,政府回应流程的设计与运作,其关键是要建立一个“公众—政府回应载体—政府职能部门—公众”这样的回应体系。

第一,对于政府回应的流程再造,至少包括6个方面。1.政府获取民众诉求;2.政府内部的决策过程;3.具体政策的执行过程;4.公众对政府回应的反应;5.政府对对公众反馈意见的收集;6.再回应。(见下图)

第二,传统回应机制没有对反应和回复过程加以明确的区分和相应的责任界定,出现了只重视对于公众意见的反应,却忽视对于公众意见的有效反馈的痼症,使得整个回应机制带有反馈滞后性、回复随意性等缺点。服务型政府回应机制的流程设计,其区别于传统回应流程的重要特征就是其重视了对公众反馈意见的收集,强调对公众评价的再回应,其中,公众对政府回复效果的绩效评价对政府的服务提供和服务的改进起到了核心的决定作用。 (三)政府回应机制的制度创新

公示制度。行政公示制度是我国加强社会主义民主政治建设,全面推行政务公开制度的产物。应当高度重视行政公示制度的推行,切实形成公示机关绝不走过场,群众积极参与的良好运行机制。然而,从当前公示的使用情况来看,公示制度本身还存在缺陷,这对推行行政公示制度极为不利,亟待加以规范和完善。

承诺制度。承诺制度是政府回应民众的保证,它是政府对民众的期望与要求可能采取的公共政策的一种制度保障。对于各级政府来说,如何更好地完善承诺制度,规范承诺的内容,如何使得承诺与实际结果达到一致或者优于承诺,还有很多工作要做。

听证制度。实施听证制度的初级目的在于给予可能受影响的利益群体代表表达意见的机会,使政府在了解民间后再作出决策,终极目标在于平衡公共利益与个体利益、实现行政程度的民

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主与科学、增强行政程序的公正与效率。各级政府部门就加快对听证制度从理论与实践层面的研究,早日将涉及公共利益的事务纳入听证制度中来。

引咎辞职制度。引咎辞职制度建设也是政府回应制度建设的具体体现。然而,虽然引咎辞职制度在我国发展较早,但仍不尽如人意。从去年至今年间,有媒体陆续报道了不少因重大过错而引咎辞职的官员在异地重新上任的新闻,引起广大民众对我国实行中的引咎辞职制度提出了质疑。因此,有关部门在此项制度的执行层面上还要继续加大力度,确保此种“回应”的真实性。 领导干部接待日制度。领导干部接待日制度在一些地方已经被实践证明为一种行之有效的回应制度,但关键是如何将这项制度长期坚持下去。各级政府部门应将此项制度列入议程,纳入对领导干部的政绩考核中去,制定具体的行之有效的办法,固定接待时间,明确领导干部责任,将接待日制度长期落实下去,推进政府回应的有效执行。 注释:

何祖坤.关注政府回应.北京:中国行政管理.2000(7).7.

曹云平,胥静.浅析服务行政视角下政府回应机制的构建.湖南工业职业技术学院学报.2008(4).

孙选中.服务型政府及其服务行政机制研究.中国政法大学出版社.2009年版.第180页.