世界各国应对气候变化的

世界各国应对气候变化的 主要经验及政策措施

编者按：气候变化问题是全人类面临的严峻、现实的挑战，需要各国通力合作，携手应对。12月7日，《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方会议暨《京都议定书》第5次缔约方会议在丹麦首都哥本哈根召开，这一会议也被称为哥本哈根联合国气候变化大会。据统计，此次会议有190多个国家和地区的代表参加，其中仅国家、地区和国际组织领导人就超过100人，包括美国总统奥巴马和中国总理温家宝。因此，这次会议尤其引人注目。两周前，中美两国均提出了具体的二氧化碳减排目标。11月25日，在温家宝主持召开的国务院常务会议上，中方第一次以约束性指标的方式宣布，到2020年，中国单位GDP二氧化碳排放将比2005年下降40%—45%。同一天，美国白宫也宣布，美国将在哥本哈根气候变化大会上承诺2020年温室气体排放量在2005年的基础上减少17%。哥本哈根气候变化大会被舆论称为“拯救人类的最后一次机会”，国际社会希望这次会议对2012到2020年的温室气体减排达成一份具有约束力的国际协议，以取代2012年第一减排承诺期到期的《京都议定书》。因此，这次会议是继1997年12月日本京都会议之后，全球关于气候变化最重要的一次谈判。为了帮助我省领导和有关部门及时了解和借鉴世界各国在此次会前已经采取的应对气候变化的主要经验及政策措施，促进湖北更好地应对气候变化，保持经济可持续发展，本刊特对有关资料进行了综合整理，供省领导和有关部门参考。

全球工业化以来，人类排放的温室气体引致的气候变暖，已成为国际社会中的一个热点话题。世界各国依据各自的比较优势，出台了相关政策措施，避免气候变化对经济社会发展带来不利影响。国外的主要经验和做法是：

一，为应对气候变化立法或制定政策

欧盟在应对气候变化立法上走在了前头。为降低温室气体减排成本，确立排放权交易的合法性，２００３年６月，欧盟立法委员会通过排污交易计划指令，规定从２００５年１月起，包括电力、炼油、冶金、水泥、陶瓷、玻璃与造纸等行业的１２０００个设施，须获得许可才能排放二氧化碳等温室气体（其二氧化碳排放占欧洲排放总量的４６％）。此后还出台了许多相关法规，为国际排放权交易和制度建设积累了经验。

英国是世界上为应对气候变化立法的第一个国家。２００７年３月１３日英国公布《气候变化法案（草案）》，向议会和公众征求意见。２００７年１１月１５日列入议会立法程序，２００８年１１月２６日通过《气候变化法案》。

德国为了应对气候环境的变化，早在1991年就出台了《可再生能源发电并网法》，规定了可再生能源发电的并网办法和足以为发电企业带来利润的收购价格。德国2004年8月生效的新《可再生能源法》对2000年出台的类似法律进行了修订和补充，保证20年内为可再生能源电力给予一定的补偿。新法规明确提出，到2020年使可再生能源发电量占总发电量的20％。德国还新出台了市场刺激措施，用优惠贷款及补贴等方式扶助可再生能源进入市场。2008年，德国政府再次修订《可再生能源法》，重点推动风电行业在设备更新和海上电场两个方面的发展，促进风电行业再次腾飞。政府通过《可再生能源法》保证可再生能源的地位，对可再生能源发电进行补贴，平衡了可再生能源生产成本高的劣势，使可再生能源得到了快速发展。近几年，德国的可再生能源发展取得了很大成功。目前，德国可再生能源的发电比重近13%，可再生能源使用占初级能源使用的4.7%，这两项指标已经超过了德国制定的2010年目标水平。除此之外，德国政府还自1999年4月起，分阶段实行对油、气、电征收生态税。

法国自2008年起对每公里二氧化碳排放量低于100克的汽车给予5000欧元奖金，对超过160克的汽车最高可征收2600欧元的尾气排放超标税。这一政策使去年法国低二氧化碳排放车辆的销量比2007年增加了77%。

美国众议院２００９年６月２６日以２１９∶２１２票的微弱优势通过《美国清洁能源与安全法案》，表明美国的气候政策迈出了积极一步。事实上，美国的一些地方政府在立法及政策方面进展较快，约40个州建立了温室气体报告制度，30多个州设立可再生能源发展目标、制定了气候行动计划，超过20个州实施了排放贸易政策。如２００６年加州通过应对气候变化的法律，不少州参加了区域减排协议或自愿减排计划。

二、出台国家战略规划和行动计划方案

欧盟委员会2007年6月29日发布有关适应气候变化的政策性绿皮书《欧洲适应气候变化——欧盟行动选择》，确立了欧盟适应行动的四大支柱：在欧盟开展的早期行动，包括将适应气候变化纳入欧盟法律和资助计划的制定和执行过程中；将适应气候变化纳入欧盟的外部行动中，特别是加强与发展中国家的合作；通过集成气候研究扩大知识基础，从而减少不确定性；准备协调全面的适应战略的过程，涉及欧洲社会、商务和公共部门。2009年4月1日，欧盟委员会发布《适应气候变化白皮书：面向一个欧洲的行动框架》，以提高欧盟应对气候变化影响的应变能力。

法国2005年发布《法国适应气候变化战略》，将气候变化风险的科学评估与实施适应行动计划有机地结合起来。《法国适应气候变化战略》的4个总体目标为：优先考虑公共安全与健康，保护人员和物品；考虑社会各方面问题，在风险到来之前缓和不平等现象；降低成本并使收益最大化；保护自然环境。

芬兰农业与林业部2005年1月发布了《芬兰适应气候变化国家战略》，旨在减少气候变化的不利影响，利用各种条件提高社会适应未来气候变化的能力。

澳大利亚政府委员会2007年4月13日发布《国家气候变化适应框架》，阐明了澳大利亚适应气候变化影响的立场，在中期内（5-7年时间），加强关键部门和地区处理气候变化影响与减少脆弱性的能力建设。

英国政府2008年7月发布了适应气候变化的行动框架——《适应英国的气候变化》，将政府已经开展的工作和更广泛的公共部门的适应行动联合起来，阐明了政府适应计划的协调工作，促进未来政府适应工作向前发展。

德国联邦内阁2008年12月17日通过了《德国适应气候变化战略》，构建了德国适应气候变化影响的行动框架。这是德国联邦政府第一次从全局出发，考虑适应气候变化影响，并将已经取得进展的各部门工作整合成一个共同的战略框架。德国联邦政府为实现气候保护目标，从1977年至今先后出台了5期能源研究计划，最新一期计划从2005年开始实施，以能源效率和可再生能源为重点，通过德国“高技术战略”提供资金支持。2007年，德国联邦教育与研究部又在“高技术战略”框架下制定了气候保护高技术战略。

日本经济产业省２００８年３月发布《凉爽地球能源创新技术计划》，提出可大幅度减排二氧化碳的２１项技术，使用这２１项技术可实现日本二氧化碳排放减半目标的６０％。５月，发布《面向低碳社会的１２大行动》报告，提出建设低碳社会迫切

要做的１２大行动及其可实现的减排量。７月２９日内阁会议通过《建设低碳社会行动计划》。

印度国大党领导的联合政府2008年实施了《气候变化国家行动计划》，该计划强调利用可再生能源、调节气候变化以及加大能源利用效率。印度第１１个五年计划（２００７—２０１２年）提出，到２０１６／２０１７年将能源效率比２０００年提高２０％，森林覆盖率提高５％。２００８年６月３０日，印度发布《气候变化国家行动计划》，确定了到２０１７年将实施的８个国家计划，分别是：太阳能、提高能效、可持续生活、水资源、维持喜马拉雅山脉生态系统、绿色印度、可持续农业、气候变化战略知识平台。

墨西哥是今年世界环境日庆典活动的主办国。墨西哥总统卡尔德隆6月5日宣布了墨西哥《防止气候变化社会纲要》，提出了墨西哥应对气候变化的中期目标及相关措施。墨西哥是拉丁美洲第二大温室气体排放国家，其温室气体排放量大约占世界总排放量的1.5%。卡尔德隆总统还宣布，从今年开始到2012年，墨西哥计划每年减排温室气体5000万吨，这一减排数量占墨西哥每年温室气体排放总量的8%。墨西哥政府将为此投资600亿比索。

三、利用市场机制推进温室气体减排

目前，世界碳排放权交易市场可分为两类：一类是依据配额的交易。在“限量与贸易（Ｃａｐ ＆ ｔｒａｄｅ）”体制下，购买那些由管理者制定、分配（或拍卖）的减排配额，如《议定书》下的分配数量单位（ＡＡＵｓ），或欧盟排放交易体系ＥＵ

ＥＴＳ下的欧盟单位（ＥＵＡｓ）。另一类是基于项目的交易。发达国家通过联合实施（ＪＩ）项目向其他一些国家购买减排单位??ＥＲＵｓ、经认证的减排单位ＣＥＲｓ或碳汇产生的减排单位ＲＭＵｓ。其中ＣＥＲｓ是经过认证的减排额度，由发展中国家清洁发展机制（ＣＤＭ）项目产生。发达国家参与清洁发展机制项目主要是出于成本考虑。一般来说，发达国家减排1吨二氧化碳当量温室气体成本至少在购买ＣＤＭ指标的四倍以上。发达国家通过ＣＤＭ项目还可以向发展中国家出口设备，提高产品市场份额。发展中国家企业卖出的减排指标，经世界银行等机构参与的国际碳基金或相关公司，进入发达国家市场。

德国于2002年开始着手排放权交易的准备工作，当时联邦环保局设立了专门的排放交易处，并起草相关法律，目前已形成了比较完善的法律体系和管理制度。实施前，德国对所有企业的机器设备进行调查研究，以研究结果作为发放排放权的基础。发放排放许可后，如企业排放超过额定量，就必须通过交易部门购买排放量，否则就要缴纳罚款。德国政府开展二氧化碳排放权交易的主要目的是通过市场竞争使二氧化碳排放权实现最佳配臵，减弱排放权限制给经济造成的扭曲，同时也间接带动了低排放、高能效技术的开发和应用。

四、开展相关技术研究开发与创新

世界卫生组织确定了气候变化影响人类健康的五大研究领域，包括气候变化、健康影响因素及其趋势的相互作用研究，气候变化对健康的直接和间接影响研究，对气候变化影响短期干预效果的比较研究，对非卫生部门的健康影响政策评估，加强公共

卫生系统能力建设，减少环境健康风险。其目的是为２００９年１２月哥本哈根联合国气候大会提供证据。

碳捕获和储存（ＣＣＳ）成为电力减排的研发重点。气候变化政府间专门委员会的有关报告认为，ＣＣＳ对削减温室气体的作用可能大于提高能源效率、发展可再生能源或核电厂等。而要使碳捕获与存储技术具有竞争力，必须由政府支持建设大型示范厂。只有示范厂运行成功了，社会投资才会跟进，ＣＣＳ才会发展。为此，德国联邦政府正在着手大力发展低碳发电站[即应用清洁煤技术（CCS）的发电站]技术。德国政府计划制定关于CCS技术的法律框架，具体措施包括：向欧盟递交建议书，促进在欧盟层面上制定CCS法律框架；在德国国内，以德国环境法规来保障发展CCS技术的措施；根据2007年11月公布的欧盟指令，制定德国关于二氧化碳分离、运输和埋藏的法律框架；建设示范低碳发电站等。与此同时，德联邦政府还大力支持风力发电技术和热电联产技术（即将发电中产生的热能收集用于供暖，这样既减少了热量的流失，又为发电企业带来额外的供暖收入）的发展和应用，并制定了《热电联产法》（2002年4月生效）。该法主要规定了以热电联产技术生产出来的电能获得补贴额度，例如，2005年底前更新的热电联产设备生产的电能，每千瓦可获补贴1.65欧分。德国政府计划到2020年将热电联产技术供电比例较目前水平翻一番。此外，德国还制定了《可再生能源供暖法》，促进可再生能源用于供暖，计划到2020年，将可再生能源供暖的比例提高到14%（2006年为6%）。

煤炭、石油等高碳能源利用中的脱碳和提高效率是另一个研究方向。据美国经济政策研究中心估计，将大气中ＣＯ２浓度控制在450ｐｐｍ，目前全球每年需要的脱碳研发投资约100亿美元，2020年前将增加到200亿，2050年前达到800亿美元。当前的重点是开发新一代成熟技术并使之规模化、商业化，降低高技术的应用成本。

五、增加对气候、能源的投入

瑞典政府2008-2010年期间在气候、能源领域将投入10亿克郎，称“气候10亿”举措。国家还同期在能效措施方面投入4.2亿克郎。这些措施将在有关环境、林业、农业和能源的政策中被贯彻。“气候10亿”举措包含如下领域：气候研究（2400万克朗）；能效措施（3.1亿克朗）；第二代生物燃料试验示范项目（1.5亿克朗）；风能网（4000万克朗）；农业林业可持续生物能产出（4000万克朗）；在其他国家的气候投入（9600万克朗）；可持续城市项目（3.4亿克朗）。除此之外，瑞典政府对环境农业科学和空间计划理事会（FORMAS）在环境和可持续发展研究的拨款增加了8800万克朗。大学和其他高等教育机构也都从其自身拨款中资助气候和环境研究。在瑞典政府向国会提交的2009年政府预算法案中，政府承诺在2009-2011年间拨款5.84亿克朗给瑞典农业科学大学作为研究经费，研究瑞典的林业、农业、陆地、湖泊、溪流的状况，充实国家地形数据库的内容，提高行政当局进行区域协调的能力，以便采取正确的环保措施。

德国政府计划每年拨款7亿欧元用于现有民用建筑的节能改造，另外还有2亿欧元用于地方设施改造，目的是充分挖掘建

筑以及公共设施的节能潜力。与此同时，德国联邦教育与研究部将根据气候保护高技术战略，在未来10年内额外投入10亿欧元用于研发气候保护技术，德国工业界也相应投入一倍的资金用于开发气候保护技术。该战略确定了未来研究的4个重点领域，即气候预测和气候保护的基础研究、气候变化后果、适应气候变化的方法和与气候保护措施相适应的政策机制研究。根据这项战略，德科技界和经济界将就有机光伏材料、能源存储技术、新型电动汽车和二氧化碳分离与存储技术4个重点研究方向建立创新联盟。

美国能源部下属的能效和可再生能源局负责节能和新能源开发事宜，改进能效和生产率，向市场转让清洁、可靠的能源技术，其预算是通过各类节能计划和项目实施的。2009财年，能效和可再生能源局的预算为12.55亿美元。

六、成立专门管理机构或类似的组织

1992年联合国环发大会后，许多国家成立了应对气候变化的管理机构或类似的组织。例如，2001年日本环境厅升格为环境省，增加了一个地球环境司，负责气候变化适应、减缓及相关的国际合作。澳大利亚、法国等也成立专门机构，与相关的节能、新能源可再生能源管理设臵在一个部门。

美国气候变化研究与技术最高管理机构是跨部门的内阁机构“气候变化科技综合委员会”，由商务部长和能源部长共同主持，负责向总统提供气象科学和技术建议，审议联邦各部门相关研发项目，与白宫预算局协调应对气候变化预算安排；审查气候变化相关建议等。委员会下设两个机构：“美国气候变化研究计

划”办公室，由商务部领导，旨在开展气候科学研究，减少气候科学的不可靠性，鉴别亟需投资的研究领域，为决策者提供政策支持；“美国气候变化技术计划”办公室，由能源署负责，旨在支持国家实验室和大学相关技术研究，推动研究机构与应用部门的伙伴关系，开发并改进减排测量技术，为《联合国气候变化框架公约》设定的长期减排目标努力。

英国专门成立气候变化委员会，以独立评估英国减排目标的完成情况。气候变化委员会成立了一个由５-８人组成的理事会，下设秘书处，负责日常事务并承担气候变化委员会的技术支撑工作。为了客观公正地评价气候变化减缓措施的成本、收益、风险等，气候委员会成员主要来自经济分析与预测、商业竞争力、金融投资、技术研发与推广、能源生产与供应、气候科学、排放贸易、社会发展等领域。