基于公共选择理性的政府改革

摘要：

关键词：公共选择 现代视角 政府改革 理论本土化

政府在现代经济生活中起着主导作用。从 20 世纪 70 年代末开始 ，全球经济形势的深刻变化推动着政府改革。“ 改革呼唤着新的理论„„公共选择和管理主义无疑是当代行政改革的主导理论 ”[1] 其中布坎南的公共选择理论适应了改革时代的需要。 他的基本思路是要把市场经济人行为与政治决策后的政府执行行为进行归类分析， 即形成了特有的经济人模式 ，从而开始运用经济学方法把政治制度置于经济分析之中，形成了巨大的理论突破。 由于公共选择理论对政治决策过程独特的分析 ，使政治决策的神秘光环消失，人们真正深入地了解了政治决策的全过程。所以公共选择理论一经提出就引起了人们极大的关注和兴趣。

实际上，公共选择理论就是探讨政府如何选择的一种理论 。它是区别于私人选择的集体选择，是指人们通过民主政治过程来决定公共产品的需求、供给与产量，是把个人或私人选择转化为集体选择的一种过程或机制，是对资源配置的非市场决策。公共选择理论的基本假设是：无论是政治家、官僚还是选民，都同私人经济中的个人一样是理性的“经济人”，追求个人利益最大化。

一、现代视角下的公共选择理论

公共选择理论的发展初期,经济学领域是探讨的重点。直到将的触

角伸到行政管理领域时才开始对政治制度进行探讨，而将政治过程看做是市场行为中的交易来进行分析。公共选择理论从经济人假设入手, 认为自利行为是普遍性的。即每个人都处于自利的条件下, 此时市场经济是一种成功运作的秩序, 自利的个人都能从市场交换中获利。那么, 据此推论:在非市场行为背景下也将采取类似的行为。政治领域便成为这种推论应用的核心领域, 这样就引发了有关国家自主性的问题的争论。从个人动机给予角度看, 提出了国家的非中立性: 国家并非是抽象的实体, 而是由作为统治者的官僚群体组成, 其有着自身的特殊利益, 他们都是个人利益的最大化者。 什么叫所谓的政府失灵。

首先表现为政府行为并非永远代表公共利益。“ 国家不过是其组成成员实现偏好的工具” 。从这点出发, 公共选择理论对国家政府的认识更接近马克思对国家本质—— —阶级性的认识。政府也可能不代表公共利益, 而只代表自己或特定集团的利益。另一方面,从人的知识和理性的角度出发, 政治家和官员们也拥有人类共同的弱点, 即便他们的动机是公共利益, 其行为结果也很难把握。现实中也存有绝大多数官僚会不断寻求提高自己的官阶、权力、薪俸, 这一切不可避免地导致政府管理领域的扩大、 机构的膨胀及成本的提高、 效率的低下, 使社会福利水平与公共开支呈现负相关性, 甚至徘徊不前或下降。

再者, 公共选择理论认为, 政府部门的支出源于公共资金。由于没

有明确的产权约束, 官员在行使权利时不考虑成本问题, 诱发他们的行为目的是使其自身部门的预算规模最大化, 这样产生的最终结果是政府预算大于公民所偏好的公共物品水平, 且政府行为也没有利润含义。官员或政府为了追求选票或政绩, 尽量满足来自各方面的要求, 结果使公共产品超过实际所需, 引发政治产品的过剩, 社会福利费用过高进而造成资源的浪费。这样, 公共产品从需求约束产量生产方式转变为预算约束产量的生产方式, 加之公共物品自身的特殊性, 它只能整体而不能以单位价格出售, 即政府只能以整笔预算拨付而非单位价格预算方式向官僚机构发出“ 订单” 。再加之不仅其降低生产成本的努力得不到回报, 且还会导致根据降低后的生产成本为依据拨付下一年度的预算。在这种劣性循环下, 个人利益最大化的官员, 不仅不会主动节约公共物品的生产成本, 反而会扩大开支, 甚至引发政府预算赤字。可见, 政府预算实际成为公共物品的需求价格, 要预算最大化, 必然意味着产量最大化。还有一个附加条件—— —官员权力的垄断性, 导致其具有“ 无穷透支” 的可能从对政府支出膨胀的分析后, 再来理解政府行为低效率或许就显得“ 直接化” 。（三）公共选择理论认为, 政府行为低效率不仅表现在资源配置上的浪费, 还表现为政府决策达不到帕累托最优。原因在于:

一.立法对行政权力的制约无效。 立法涉及政府的决策规则, 致使政治家很难确定官员在执行中的政策是否符合帕累托最优。

二.官员决策的出发点是部门利益, 动机是机构规模的最大化、预算最

大化, 结果必然导致政府开支扩大, 公共福利受损; 决策上呈现决策程序的复杂化, 发生错误时, 是由社会来承担。因为“ 在试图避免明显错误的同时, 他们忽视了必须由公众承担的各种成本” 。 三.衡量社会成本与收益的定量分析的困难性: 难以确定某项政策的边际社会成本在哪一点等于边际社会收益。同时, 政府的活动具有垄断性, 一般无法直接衡量政府效率, 也就难以监督政府是否有效地履行同选民之间的“ 政治契约” 。而当政府的活动具有合法依据后, 监督就显得更艰难。其次, 政府是惟一的, 选民在监督时无明确的衡量指标, 自然也就无法对公共部门进行比较; 而且监督者不一定是被监督者所提供服务的消费者, 因而对鉴别政府的工作质量既缺乏热情, 又缺乏经验, 处于所谓的“ 理性的无知” 状态是可想而知的。 三、公共选择对政府改革的借鉴意义：

综合以上的论述, 将经济学的方法引用到政治领域, 在几代学者的研究积淀下, 公共选择理论在政治哲学理论和实践上的最大贡献是: 它摘掉了环绕在国家头上的各种“ 光环” 。从传统维度看, 主要关注的是市场的无序性, 将纠正市场弊端的希望寄托在国家身上。但由于思维定式的“ 诱导” , 通常人们在强调国家作用时会本能地构建一个理论预设: 国家是某种共同利益或公共意志的代表, 其行为具有超越社会阶级、 派别利益的特征。而公共选择理论根据“ 经济人” 的预设,指出国家既然是一种人类组织, 就不可避免地具有人类的弱点: 1.国家的干预也具有错误导向;2.国家机器的执行者, 即官僚

可能追求的是自身利益并非是公共利益。但公共选择理论并不否认国家在现代经济中的作用。它肯定国家的存在、 法律的存在、 秩序的存在是个人自由得以保障的前提, 是社会经济发展的前提, 是维持一个健康社会的基本条件。反对的是追求至善和全能的政府, 主张对国家的权力进行限制。而社会所需要的政府是有效的政府。因此,对“ 至善或全能型的政府” 质疑和批判, 对于我们分析处于困境中的事业单位改革、 国有企业改革以及政府机构的改革, 均有着现实的指导意义:

（一） 经济人假设对中国的政府改革有一定的参考价值。 关于人性假设,除经济人之外,还有公共人、行政人等。各种人性假设只揭示了复杂人性的某一个侧面,没有普适的人性假设。经济人假设之所以较其他人性假设影响更大,原因是它对现实的更大解释力。中国是一个社会主义国家,中国各级政府官员的权力都是人民赋予的,各级政府官员都是人民的公仆,必须全心全意为人民服务。我们必须承认,非经济因素如意识形态、理想、信仰等对我国政府官员的激励作用。正如诺斯所说的:“人类行为比经济学家模型中的个人效用函数所包含的内容更为复杂。有许多情况不仅是一种财富最大化,而是利他的和自我施加的约束,它们会根本改变人们实际做出选择的结果。”[7]这在社会主义国家应该体现得更加明显。但是,中国还处于社会主义初级阶段,在现实生活中,我们还可以观察到某些政府官员的经济人特征,比如一些官员盲目崇拜GDP,热衷于“政绩工程”,其主

要动机是为官员个人的政治升迁捞资本,并非出于治理公共事务的目的。因此,在社会主义初级阶段,认为所有的政府官员都必然地去追求公平和正义是不现实的。中国政府机构改革的“精简———膨胀”怪圈,虽然人们早已认识到,但还没有从制度上根除。如果以经济人假设作为政府改革的参考,或许能为解决此类政府问题提供新的思路和方法。

( 二) 在政府机构改革中, 需树立公共行政观念。

通常认为, 政府机构改革的主要任务是精简机构和人员。此模式的改革自新中国成立以来,经历了从膨胀—— —精简—— —膨胀的多次循环, 成效基本显现的是“ 原地踏步” 。因此, 以“ 精简” 为核心的中国机构改革举步维艰。而公共选择理论给予了一个启示: 政府有着内在的不断膨胀的冲动性。越是官僚主义盛行的政府部门, 这种不断膨胀的冲动性越大。原因在于: “ 寻租” 的便利性。鉴于此点, 我国机构改革的力度不应当主要花在精简人员上, 而更需关注如何减少、 预防、 避免“ 自利” 的官员们转变成为贪官污吏!因此, 关注的视角转化为加大法制化监督和惩治的力度。同时, 以公共行政伦理观念的塑造为辅。政府不应成为行政官僚牟取私利的 “ 港湾” , 政府的活动相对于选民来说更多的是一种“ 服务” 与“ 责任” 。“ 全心全意为人民服务” 的理念应该永远是中国政府活动的基本原则。

( 三) 政府职能的转变, 建立一个高效、 廉洁、节约型的政府 针对政府机构的无效率性, 打破某些官僚机构对某些公共物品的垄断性供给, 将经济学中的竞争机制引入官僚机构中。此外的路径是公共物品供给的私营化。公共物品的特性并未决定其生产必须由政府承担, 实际上, 许多私人机构更能有效地提供公共物品与服务。比如说被许多学者关注的纽约市曼哈顿岛著名的椅子公园(布朗特公园)现象就是一个典型案例。相比之下, 私人提供公共产品的效率往往更高些。也即政府逐渐从部分公共部门中退出, 或是说转入幕后, 政府仅充当这些公共物品的生产组织者与协调者, 非惟一的生产者。这样可以通过提高公共物品的供给效率, 促进公共机构在与私人机构的竞争中, 改进服务质量、 提高工作效率。从表面上看, 这种观点与传统的公共物品由政府提供的观点不同, 但从椅子公园的实际运作看, 却在公众、 政府、 私营企业三方间获得了较大的成效。对于发达国家尚且如此, 那么作为发展中国家的中国来说, 恐怕市场发挥作用的空间就更大了。

（四）政治民主的价值———民主化、平民化

市场模式的发展对传统的政府官僚文化造成很大的冲击。传统政府组织往往强调政治性的权威与服从，而市场模式则强调商业性的价值与交换，强调规则和服务。它将目标直接指向市场主体和大众本身。“在政府管理的历史上，„人‟始终是一个基本的概念。”[10]

公共选择理论不仅从政府经济人假设和政治交易理论分析了政府失灵和缺陷的产生，而且提出了针对性的民主化和平民化建议。民主已经成为当今时代政治合法性和有效性的基本标准。公共选择所重点研讨的“非市场决策”实际上就是公民通过民主政治程序来决定“公共物品”的供给问题。在政治市场中，如果没有公民个人的消费需求显示，公共物品的供给就不具有合法性。经济人在经济市场上进行交易时必须有规则约束，否则交易就无法顺利有序地进行。政治市场也是要通过规则来约束其政治交易。

政治市场和民主行政的引入将大大推动决策的民主化和科学化，有效地改善和克服政府失灵和公共无效物品的供应问题。随着网络时代的到来，在公共领域中，整个社会可以通过网络自由地交换意见。电子政务将更好地促使管理型政府向服务型政府转化。政府可以通过网络与公众直接交流，更好地听取公众的意见，从而不断改进工作，更好地服务于社会。政府经济人假设打破了笼罩在政府官员头上的神圣光环，拉进了政府官员与民众之间的距离。公共选择学说的交易理论，在一定程度上也淡化了政治的集权性和专制性色彩，使政治过程变一种人人可以参与的活动，促进了政治与经济、政治与社会的结合，淡化了政府的权威性和强制性，使政治过程变成一种上下互动、广泛参与的活动。这样就使得公共选择理论的工具理性升华为一种价值理性，有利于提高政治民主性，有利于政府和人民之间建立起一种协作与信任的关系。

在我国现阶段，要以“三个代表”重要思想作为判断政府决策的标准，用“人民是否满意”作为衡量政府决策的尺度，切实体现出为民服务的人本政府作风。我们应以此为基础推动政府改革的科学发展。不过，既然政府也是经济人，在强调民主政治、公共服务的同时，我们也应兼顾其合理的自利动机，把理想与利益有效结合起来，[11]P75从而切实推动政治民主的运转，充分调动政府公共服务的积极性。

四、公共选择理论的本土化问题 五、结束语

综上所述,公共选择学派的理论逻辑直接导致对规则、立宪、立宪

选择及规则选择的注意和强调,因此,制度思想在公共选择学派的理论体系中占有重要位置,其中的很多观点是从制度设计者的角度研究政治现象的纲领,对于政府改革具有一定的启示意义。当然,从意识形态谱系来说,公共选择学派属于自由保守主义阵营,是资本主义社会的主流意识形态之一。这一点决定了它在中国政府改革中只具有参考价值,而不可成为中国政府改革的指导理论。