我国污水处理行业科学定价机制研究

作者：梁晶

来源：《科技资讯》 2011年第30期

梁晶

(南京化工职业技术学院 南京 210048)

摘 要:随着我国污水处理市场改革的深入开展,污水处理市场逐步形成了投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化的特征,由此,污水处理的科学合理定价就成了一个核心问题。本文首先借鉴分析了国外发达国家的污水处理定价机制,在此基础上,通过剖析我国现行的污水处理定价机制以及存在的问题分析,为我国污水处理定价机制的完善提出相应的建议。

关键词:污水处理 定价机制 政府策略

中图分类号:F299 文献标识码:A 文章编号:1672-3791(2011)10(c)-0153-02

目前,随着我国节能减排政策的不断加强、公众环保意识到不断提高,污水处理行业已成为重要的新兴产业。

2004年8月建设部《关于加强城镇污水处理厂运行监管的意见》指出:城镇污水处理厂的运营管理必须按照政事分开、政企分开的原则;大力推行特许经营制度,严格实施城市排水许可制度,加快污水管网建设,完善收费制度,接受城市建设主管部门的监管,要逐步扩大污水处理信息公开的透明度[1～2]。中国的污水处理行业开始走向投资主体多元化,运营主体企业化、运行管理市场化道路。在污水处理市场化改革的过程中,几乎在所有相关的水价政策中都提出来要逐步提高污水处理费的要求[3～5]。在此背景下,污水处理的科学合理定价就成了一个核心问题。价格机制是市场机制的核心,价格是一个信号灯,能够集中反映企业、政府和用户的行为。对污水处理单位而言,只有科学合理的定价,才能既保证污水处理企业正常的投资和运营,又能得到广大群众的理解和支持。

1 发达国家污水处理定价机制

由于污水处理行业具有典型的区域性、外部性和公益性的特点,发达国家污水处理大多实行政府直接定价或政府主导定价模式,具体分析如下。

1.1 美国

美国是一个水资源相对丰富的国家,水资源压力比较小,与其他发达国家相比,居民支付供水和污水处理费占家庭可支配收入最低,。污水处理费定价的总原则是全成本收回(包括运营维护成本和资本成本),公用污水处理企业既不盈利也不亏损,污水处理费的征收只倾向于收回实际成本和债务成本,满足资本市场上维持融资能力的需要。同时污水处理价格保持在低水平,保护用户的利益。对私有的污水处理公司的价格主要通过投资收益率来管制,在实际的投资成本的基础上,保证投资者适当的投资回报率,通常称为投资回报率管制。污水处理费的定价方法主要是服务成本定价法,一般按照单个工程定价。公共事业委员会负责价格的审批和监管,实行成本监控和价格审核一体化管理,能够较好的实现约束成本和合理定价的管制目标。污水处理费定价的程序主要包括:提出申请、抗议和申辩、调查、召开听证会、做出决定。

1.2 德国

水在德国是公共资源,国家对水务行业(供水和污水处理)的管制主要是集体民主决策,依法治水。

市政府的职责主要是负责供水和污水处理服务,并确定合理供水和污水处理价格。供水和污水处理价格由乡镇政府、供排水企业和用户共同决定,通过协议达成一致。污水处理费全部由排污者承担,即“谁污染,谁付费”的原则,费用由基础设施费和运行费用组成,以反映总成本水平,但污水处理费中不能包含企业的盈利额。收费的对象主要是水消费群体,财政补贴很少,所以收费要包括所有的运营成本、维护成本和投资成本。收费的程序为:政府规定收费标准和规章并报当地机关批准和监督。

1.3 日本

日本是一个水资源相对短缺的国家,为了解决水资源短缺和环境污染问题,日本在水资源管制中主要采取经济手段和行政手段,经济手段包括确定水价、提供补贴、开展水权交易、允许私人部门参与和开展特种税。采用的行政手段主要包括依法分配水权、实施环境质量标准、检测水质并公开数据、实施工业用水排放标准和规章和对公众开展节水教育。

日本对水资源管理实施中央政府补贴政策。在水务相关的中央政府预算中,政府为污水处理设施建设提供95%的资金支持,这些资金主要来源为国家税收、发行政府公债和政府低息贷款。其余4.5%或5%的污水处理设施建设费用由受益人支付。污水处理设施的运营和维护,主要是通过水费来承担。污水处理费主要由最低收费和增容收费两部分组成。

1.4 英国

英国政府对水务行业的监管主要内容为经济监管,其核心是价格监管。主要是采用

PI≤RPI-X的方法监管供排水的价格。RPI(Retail Price Index)表示零售价格指数,X是由价格管制者确定的表示在一定时期内生产效率增加的百分比。该模型最大的好处是对供水和污水处理企业的激励,不仅激励企业改善经营管理,能够提高整个行业的生产效率,也相应的保障了用水户的利益,使其能尽快从水务公司的效率中获益。

英国污水处理费包括在水务系统服务费中。水务系统服务费分为供水服务费和污水处理服务费。水价的制定按照公平、成本和区别性三大原则为基础,基本水价按照供水和污水处理服务的成本核算,然后根据投资回报率和通货膨胀率加成确定。

2 我国污水处理现行定价机制及存在问题

2.1 我国污水处理现行机制

我国污水处理行业定价政策是伴随着我国改革开放而不断深化的。污水处理作为公益性行业也经历了从计划体制管理到实现市场化机制的过程,我国的城市污水处理定价,也是在改革中不断完善政策,从不收费到逐步开始收费并提高水平的。

改革开放以前中国的城市污水处理企业一直按照事业单位经营管理,没有走入市场,污水处理的投资和运行费用也是全部由政府财政负担。实行低水价和不征收污水处理费的政策,也无所谓对污水处理企业处理污水进行定价。

20世纪90年代,由于城市化发展进程和水环境保护的需要,许多城市需要建设污水处理厂,这时完全由政府负担污水处理的投资和运行已经资金已经严重不足,国家相继出台了一系列关于污水处理行业政策法规,包括市场体制改革政策,投融资政策,污水处理定价收费政策等,鼓励污

水处理行业产业化和市场化,吸引外资和民间资本进入污水处理行业。污水处理企业也从事业单位经营转为企业化经营。但是突出的问题是资金的缺乏不能保证污水处理企业缺乏建设和运行资金。

2002年国家在《关于推进城市供水价格改革的工作的通知》中明确要求:“2003年以前,中国所有城市都要开展污水处理费”。而后各地相继出台了《污水处理收费管理办法》。国家也在2004和2008年出台污水处理费相关税收优惠政策,比如:“污水处理取得污水处理费不征收营业税;随水费收取的污水处理费免征营业税”等,2009年又规定将污泥处置成本计入污水处理费。到现在,中国的污水处理收费政策体系才初步形成。

在我国，污水处理定价方法主要还是考虑政治因素和社会承受能力，所以污水处理收费的水平一直偏低，许多地方的污水处理价格水平还是不能保证污水污水处理企业的正常运行，需要政府和国家给予补贴。2009年中国许多城市水价开始上涨，其中主要是污水处理费的上涨。发改委和住房建设部联合发了《关于关于做好城市供水价格管理工作有关问题》的通知，明确指出水价调整方案要统筹经济发展和供水、污水处理行业健康发展的需要，重点环节污水处理价格偏低的问题。

总体来说,我国的污水处理收费政策是随着改革开放的不断深入而不断改进的。污水处理费从无到有并缓慢提高,说明污水处理行业市场化程度在逐步提高。但是现在污水处理低收费、收费机制不完善、定价机制不透明、竞争机制没形成、不能形成有效激励等问题还在影响着污水处理业的健康发展。

2.2 现行机制存在问题

(1)污水处理价格水平达不到成本回收要求:我国制定污水处理收费政策目标之一是实现污水处理企业的合理收益,满足污水处理企业全成本回收的要求。但是现实情况并不是如此。即使到现在,污水处理价格水平还远远达不到成本收回的目标。

(2)污水处理定价方法不规范:规范的污水处理价格水平定价方法,是确定污水处理价格合理标准制定科学化的重要保证。然而,我国当前污水处理还没有明确的方法,没有详细的定价公式和定价标准,只是强调要补充运行成本并保持适当的合理的盈利。

(3)价格政策还不完善:污水处理是由各地方政府部门管理的,由于给地方政府权力的有限性以及对城市环境保护的重视程度不同,相关的价格政策制定不完善,操作性差。这使污水处理费征收部门对没有缴费的部门和个人无所适从。还有各部门之间相互职责不清,相互推诿,致使污水处理费征收困难。如何更好的协调环境保护部门、建设部门、民政部门和物价部门的利益,共同制定行之有效的政策,保证污水处理费的征收率,是政策完善中要考虑到重要问题。

(4)价格信息公开制度和意见反馈机制不完善:污水处理价格水平的确定,是政府、污水处理企业和用户三方博弈的结果。我国的污水处理价格是水价一个重要的组成部分,水价实行听证会制度。然而污水处理企业具有自然垄断的特征,而且污水处理企业、政府、和用水户之间存在严重的信息不对称问题,政府和用水户对企业的成本信息了解甚少。

3 完善我国污水处理定价机制的建议

(1)引入区域比较竞争机制,以成本和效率为基础制定价格:在我国污水处理行业中,各地区的污水处理企业处于垄断经营,彼此不存在业务上和成本控制上的竞争,缺乏效率激励机制,而且由于过于分散化、数量过多的污水处理企业,使监管部门难以有效的管制污水处理经营。这是以单个企业实际成本确定污水处理费的弊端。

由于污水处理企业具有区域性垄断的特点,以外部环境基本相同的流域或区域为单位,对流域内污水处理企业之间引入比较竞争机制,通过绩效和成本的相互比较,打破区域内污水处理企业对经营成本和投资成本信息的垄断,使污水处理企业显示其真实的成本和降低成本的潜力,确定每个污水处理企业的污水处理价格和提高效率的目标,并逐步形成行业标准成本为基础的合理监管价格,以促进污水处理企业降低成本、提高效率,改进服务。采用比较竞争机制,使得每个污水处理企业的污水处理价格和利润不仅取决于自身的投资和成本水平,还取决于其他污水处理企业的投资和成本水平,污水处理企业要想获得更多的利润,就必须提高投资效率和运行效率,在保证服务的前提下努力降低成本。

(2)建立成本监审制度:污水处理行业价格管制的核心问题是成本控制,管制者如果难以掌握被管制企业的真实成本信息,而企业管理出于自身利益的动机,可能虚报和高报污水处理成本,这可能造成污水处理价格的虚高。目前,我国还没有专门的污水处理企业方面的会计制度,污水处理企业按照通用的会计制度进行成本核算,但通用的会计制度很难准确反映污水处理行业的成本信息,财政部首先应当针对污水处理行业的特点,根据污水处理行业的政策、会计通则和标准制定具体的污水处理行业具体的成本准则、规则等,并具体负责监污水处理企业实施。通过明确界定污水处理企业的成本范围,对列入成本范围的项目开支确定合理的量化标准,使会计核算环节成本逼近真实成本。

(3)健全立法,规范定价行为:我国政策已经明确规定,污水处理行业的将深化改革、打破国有垄断,放松管制,走市场化的道路。市场经济的一个重要基础就是完善的法律法规。污水处理行业也应当有明确的操作性强的法律法规,具体说来:第一,政府对污水处理行业的价格管制是为了为平衡污水处理企业、政府公共责任(环境保护责任)、消费者与社会公众三方的利益。定价应当是三方博弈的结果,应当公平的对待各方利益。第二,污水处理定价的程序和信息应当公开。信息的公开透明,是解决三方信息不对称的主要方面,只要信息公开,特别是成本和价格信息公开,才能保证收费的正当性不会受到质疑,也使企业和居民缴费放心,收费政策执行,才能行之有效。

(4)对低收入群体进行价格补贴:污水处理的监管价格应当基于污水处理的全成本回收,全成本收回有利于提供真实的价格信号,提高污水处理的配置和使用效率,更重要的是,只有全成本回收,才能保证投资者对污水处理的积极性,才能保证污水处理的可持续经营。当然对全成本水价也要考虑到低收入群体的承受能力,需要政府通过调查研究,以适当的方式对低收入家庭以补贴,解决分配不公的问题。在对低收入群体补贴的过程中,应做好这几方面的工作:①要保证目标补贴群体的福利增加。即接受补贴的群体应当是民政部门登记的享受城镇最低生活保障待遇的家庭和享受民政部门定期抚恤和定期定量补助的优抚对象。②补贴的方式应当有效。及直接针对特殊家庭的“明补”比“暗补”有效。③补贴应当透明。补贴数额和补贴的渠道应当清楚界定并接受群众监督。

4 结语

我国污水处理行业市场正处于成长阶段,市场容量巨大,通过合理科学的定价机制,提高投资主体、运营主体的市场参与热情,保障消费者的利益不受损失,从而保证我国污水处理行业市场的健康快速发展。

参考文献

[1]范晓鹏,潘旗.宏观市场环境对BOT模式投资污水处理行业的影响研究[J].环境科学与管理,2009,34(3):65～68.

[2]中华人民共和国住房和城乡建设部.关于加强城镇污水处理厂运行监管的意见[EB/OL].http://www.mohurd.gov.cn/.

[3]国务院.关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知[EB/OL].http://www.gov.cn/zfwj/.

[4]国务院.关于推进城市供水价格改革工作的通知》、《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知[EB/OL].http://www.gov.cn/zfwj/.

[5]中华人民共和国发展和改革委员会.关于做好城市供水价格管理工作的有关通知[EB/OL].http://www.sdpc.gov.cn/.