网络化治理与我国政府职能的转变——以控权-服务论为视角

天水行政学院学报　２０１３年第４期（总第８２期）　网络化治理与我国政府职能的转变　以控权一服务论为视角　郑鹏程　（西南政法大学行政法学院，重庆４０１　１２０）　［摘要］目前，我国正处在社会转型期，政府职能转变是社会转型的必然要求和关键所在。戈　德史密斯教授和埃格斯教授所提出的网络化治理理论强调在公共服务供给中更深层次的公私合　作及政府更高水平的网络管理能力，对我国的政府职能转变有重大的借鉴意义。结合网络化治　理理论，构建网络化政府。从我国基本国情出发，结合“控权一服务论”，促进我国政府职能的　转变。　［关键词］网络化治理；控权一服务论；公共利益；职能　［中图分类号】Ｄ９２２．１　［文献标识码］Ａ　［文章编号］１００９—６５６６（２０１３）０４—００４４—０３　随着社会的不断进步，公民的需求日益增多，公众不再满足于单一的公共服务模式，而是　要求政府为其提供更加多样化和个性化的公共服务。面对这一困境，戈德史密斯教授和埃格斯　教授所提出的网络化治理理论强调在提供公共服务的过程中更深层次的公私合作及政府更高水　平的网络管理能力，这一理论对我国政府职能转变具有重大的借鉴意义。　控权一服务论——行政法治的基本模式　一、（一）西天取经与法治行政　在明代小说家吴承恩编撰的《西游＿｝己＝》中，大约距今一千三百多年前，即唐太宗贞观元年，　唐僧从东土大唐出发，前往西天取经。如来佛祖安排孙悟空认唐僧为师，帮助唐僧西天取经。　虽然孙悟空被如来佛祖压在五指山下长达五百年，但是孙悟空与生俱来的恶性并未完全消退。　纵使孙悟空本领高强，会七十二变化、有一双火眼金睛，一个筋斗能翻两万五千里，如果唐僧　没有办法降服孙悟空，那么生性不受约束，向往自由自在生活的孙悟空必定不会安心地帮助唐　僧西天取经，甚至还有可能为唐僧的取经之旅徒增许多麻烦。为了解决这一问题，观音菩萨给　孙悟空戴上了紧箍咒，每当孙悟空做出出格之事时，唐僧便会念起咒语，孙悟空会立刻感到头　疼难忍，借此来规范和控制孙悟空的行为。观音菩萨之所以要给孙悟空戴一个“紧箍咒”，就是　要以此来引导他的思想，用理性来控制其内心的恶性，规范他的行为，使其能够听从唐僧的指　导。进而，唐僧和孙悟空之间能够互相信任、合作，形成一种和谐的关系，最终孙悟空帮助唐　僧渡过艰难险阻，完成西天取经之任务。　笔者就行政权力和行政法之间的关系做了如下比喻：将强大的行政权比作本领高强的孙悟　空，唐僧西天取经是不可以没有孙悟空的帮助的，孙悟空一路上降妖除魔，将为唐僧的取经之　路扫清障碍，但是本领强大的孙悟空如果没有紧箍咒的限制是不可想象的。孙悟空一旦失去了　［收稿日期］２０１３—０５—３１　［作者简介］郑鹏程（１９９ｏ＿一），男，山东滨州人，西南政法大学行政法学院宪法与行政法学专业硕士研究生，研究方向为　宪法学与行政法学。　一４４—　紧箍咒的限制，势必会不听从唐僧的教导，胡作　非为，不但无法帮助唐僧西天取经，甚至还会成　要发扬行政权的善性，发挥其为公众提供优良公　共服务的功能。　为唐僧西行路上的巨大障碍。笔者认为通过此比　喻来阐释王学辉教授的“控权一服务论”也算贴　切。笔者将法比作紧箍咒，把行政权比作孙悟空，　把行政相对人比作唐僧。在整个体系结构中，唐　僧（行政相对人）是落脚点，他需要本领高强的　孙悟空（行政权）的保护。然而对于唐僧（行政　相对人）来说，孙悟空（行政权）具有两面性，　府　（二－．）我们需要一个能够依法行政的服务型政　在法律与行政权的关系中，作为主体的法律　根据公共行政规律对作为客体的行政权运行的整　个过程产生影响——控权，即行政法是控制行政　权的法，通过法律来规范和控制行政机关的行政　行为，使行政主体坚持依法行政。在此前提下，　在行政权与行政相对人的关系中，作为主体的行　政权根据公共行政规律对作为客体的行政相对人　产生影响——服务，即行政法中的行政是服务行　它既能保护唐僧（行政相对人），又能威胁到唐僧　（行政相对人）的安全。为了使孙悟空听从唐僧的　教导，帮助唐僧西天取经，观音菩萨创造出了紧　箍咒（法）来对孙悟空（行政权）的行为进行规　范和控制。紧箍咒（法）的价值在于将孙悟空　（公共行政）的行为规律规范化，用理性来控制其　内心的恶性，以此来引导他的思想，规范他的行　为，使其能够听从唐僧的指导，增加孙悟空（公　共行政）和唐僧（行政相对人）之间关系的理性　程度，把孙悟空（公共行政）按照唐僧（行政相　对人）的需求进行改造，使两者能够互相信任、　合作，形成一种和谐的关系晗］。　从孙悟空身上我们可以看到，人性既有善的　一政，行政主体通过与行政相对人的良性互动，合　法、合理地行使行政职权，有效地维护和分配公　共利益，为行政相对人提供便捷、高效的公共服　务。　二、政府职能转变的方向——从网络化治理走　向网络化政府　（一）网络化治理理论的提出　进人二十一世纪，随着社会的不断进步，公　民的需求日益增多，公众不再满足于单一的公共　服务模式，而是要求政府为其提供更加多样化和　个性化的公共服务，政府所提供的公共服务或产　面，又有恶的一面。而“人性恶”必然衍生出　“权力恶”，进而使得公权力受到公众的猜疑，在　这种情形下，作为行政相对人的公众必然会对公　权力进行防范，当行政权的恶性没有得到控制时　便会侵害到公共利益，此时，行政相对人将会义　品与民众的预期仍有较大差距。于是，人们开始　认识到“公共行政不只是管理的科学，更是关于　治理的科学”。现代公共行政是一个由各种类型的　公共组织纵横联结所结成的网络，包括政府组织、　非政府组织、准政府组织、营利组织、非营利组　织、志愿组织、公民从各个方面以各种形式参与　公共事务的管理［２］。　在上述背景下，美国学者戈德史密斯和埃格　斯提出了网络化治理理论，戈德史密斯和埃格斯　无返顾地与其展开坚决的斗争，因此需要对行政　权进行有效的控制。同时我们也应看到人性也有　善的一面，　“人性善”可以推演出“权力善”，行　政主体为公众提供各种各样的公共服务，作为行　政相对人的公众会自然而然地对公权力产生一种　信任，并且愿意与行政主体进行沟通、交流与合　作，促进行政主体不断为公众提供福利。要抑制　行政权的恶性，就必须对行政权进行有效的规范　和控制，即坚持“控权论”；同时要发扬行政权的　善性，就必须与行政主体进行良性的互动、沟通　和交流，使行政主体为行政相对人提供优质的公　共服务，即坚持“服务论”。王学辉教授提出的　在《网络化治理：公共部门的新形态》一书中指　出，公共部门具有四种基本发展趋势：一是利用　私人公司和非营利组织而不是政府雇员来提供公　共服务的第三方政府；二是不断倾向于联合政府　机构，有时甚至是多级政府一起提供整合化服务　的协同政府；三是政府运用数字技术，与外部公　共服务伙伴进行实时合作，解决公共治理难题；　“控权一服务论”就是在充分考虑人性的善与恶的　基础上，采取的一种抑恶扬善的路径选择，既要　对行政权进行有效的规范和控制，使行政机关坚　四是要求政府与非政府组织合作，提供更加多元　化的朋　务以满足消费者个性化的需求。在戈德史　密斯和埃格斯看来，网络化治理代表了上述四种　持依法行政，避免行政权对公共利益的侵害；又　—．发展趋势的集合，是一种公共部门的新形态，这　４５．．　种治理方式强调政府在提供公共服务过程中更深　层次的公私合作及更高水平的网络管理能力。即　的优点，同时克服了各自的缺点。即网络化政府　吸收了第三方政府公私合作程度高的优点，克服　网络化政府将第三方政府高水平的公私合作特征　与协同政府充沛的网络管理能力结合起来，然后　利用技术将网络连接到一起，并在服务运行方案　中给予公民更多的选择权口］。　（二）网络化政府同第三方政府、协同政府之　比较　了其网络管理能力低的缺点；吸收了协同政府网　络管理能力高的优点，克服了其公私合作程度低　的缺点。所以，网络化政府不但包含高程度的公　私合作，与企业、非营利组织等非政府组织展开　全方位的合作，尽一切可能来服务民众，同时又　拥有较强的网络管理能力。　（三）转变政府职能，走向网络化政府　需要强调的是，网络化政府并非等同于第三　方政府与协同政府，网络化政府吸收了第三方政　府与协同政府的优点，将第三方政府高水平的公　私合作特征与协同政府充沛的网络管理能力结合　了起来。斯蒂芬・戈德史密斯与威廉・埃格斯从　“网络管理能力”与“公私合作程度”两个维度来　加以区分。　在改革中国行政体制、转变政府职能的过程　中，我们可以借鉴网络化治理的理论与实践，推　进公共服务型政府建设。横向上，尝试建立起包　括政府组织、非政府组织、准政府组织、营利组　织、非营利组织、志愿组织、公民等多元社会主　体共同参与，协同合作的提供公共产品与服务的　第三方政府模式中，政府与非政府组织进行　合作，利用私人公司和非营利组织等非政府组织　而不是政府雇员来提供各种公共服务，所以第三　伙伴关系网络；纵向上，建立跨部门、跨层级政　府合作的渠道、机制与制度，以克服计划经济时　代形成并遗留至今的政府部门各自为政的现象，　以及由此带来的功能紊乱、高成本低效率的官僚　制弊端Ｈ］。●　参考文献：　［１］王学辉．迈向和谐行政法［Ｍ］　北京：中国政法大学出版社，２０１２．　方政府模式的公私合作化程度高；但是，虽然政　府广泛地依赖于庞大而复杂的非政府机构的集合　体，却没有能够妥善管理这些机构的方法，即政　府对公私合作网络的管理能力较低。在协同政府　模式中，传统等级制政府中各机构之间的隔阂被　打破，不同层级的各机构能够更好地分享信息，　共同提供更为整体化的服务，所以协同政府的网　络管理能力较高。但是由于协同政府只是强调在　政府系统内部的不同部门之间进行合作，排斥与　非政府组织的合作，所以其公私合作程度低。网　络化政府模式吸收了第三方政府和协作政府各自　［２］（美）乔治・弗雷德里克森．公共行政的精神［Ｍ］．北京：中国人民大　学出版社，２００３．　［３］（美）斯蒂芬・戈德史密斯，威廉・埃格斯＿网络化治理：公共部门的　新形态［Ｍ］．北京：北京大学出版社，２００８．　［４］陈剩勇，于兰兰．网络化治理：一种新的公共治理模式［Ｊ］．政治学　研究．２０１２．（２）．　Ｎｅｔｗｏｒｋ　Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ａｎｄ　ｔｈｅ　Ｉｈｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　Ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ　ｉｎ　Ｃｈｉｎａ　——Ｉｎ　ｔｈｅ　ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｃｏｎｔｒｏｌ—ｓｅｒｖｉｃｅ　ｔｈｅｏｒｙ　ＺＨＥＮＧ　Ｐｅｎｇ－ｃｈｅｎｇ　（Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　Ｌａｗ　Ｓｃｈｏｏｌ　ｏｆ　Ｓｏｕｔｈｗｅｓｔ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　ｏｆ　Ｐｏｌｉｔｉｃａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅ　ａｎｄ　Ｌａｗ，Ｃｈｏｎｇｑｉｎｇ　４０　１　１　２０，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｎｏｗａｄａｙｓ　ｏｕｒ　ｃｏｕｎｔｒｙ　ｉｓ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｔｒａｎｓｆｏｒｍｉｎｇ　ｐｅｒｉｏｄ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｓｏｃｉａｌ　ｓｙｓｔｅｍ，ｔｈｅ　ｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ　ｈａｓ　ａｌｒｅａｄｙ　ｂｅｅｎ　ｔｈｅ　ｋｅｙ　ｆａｃｔｏｒ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｓｙｓｔｅｍ　ｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎ．Ｐｒｏｆｅｓｓｏｒ　Ｇｏｌｄｓｍｉｔｈ　ａｎｄ　Ｅｇｇｅｒｓ　ｐｒｏｐｏｓｅｄ　ｔｈｅ　ｔｈｅｏｒｙ　ｏｆ　ｎｅｔｗｏｒｋ　ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ，ｗｈｉｃｈ　ｅｍｐｈａｓｉｚｅｓ　ｔｈｅ　ｄｅｅｐｅｒ　ｌｅｖｅｌ　ｏｆ　ｐｕｂｌｉｃ－ｐｒｉｖａｔｅ　ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐｓ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｐｕｂｌｉｃ　ｓｅｒｖｉｃｅ　ｓｕｐｐｌｙ　ａｎｄ　ｈｉｇｈｅｒ　ｌｅｖｅｌ　ｏｆ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｎｅｔｗｏｒｋ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ａｂｉｌｉｔｙ．Ｎｅｔｗｏｒｋ　ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ　ｔｈｅｏｒｙ　ｈａｓ　ｇｒｅａｔ　ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅ　ｔｏ　ｔｈｅ　ｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ．Ｃｏｍｂｉｎｉｎｇ　ｔｈｅ　ｔｈｅｏｒｙ　ｏｆ　ｎｅｔｗｏｒｋ　ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ，　ｗｅ　ｓｈｏｕｌｄ　ｂｕ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