社会救助法律制度

第十二章 社会救助法律制度

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本章简介：

社会救助是社会保障的重要组成部分，它是通过对遭受灾害、失去劳动能力及低收入的公

民给予物质救助，以维持其最低生活水平的制度。我国社会救助法律制度包括四个方面内容：最低生活保障制度、灾害救助制度、农村社会救助制度以及城市流浪乞讨人员救助制度。灾害救助制度领域目前仍然主要依靠国务院或民政部以及地方的规范性文件予以规范。

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本章课时：2

第一节社会保险法概述

教学目标：

通过教学让学生了解社会救助的概念、特征和主要模式，理解社会救助的基本原则。了解社会救助法的概念和发展历程。重点掌握社会救助法律关系

教学重点：

1. 社会救助的概念和特征 2. 社会救助的基本原则

3. 社会救助法律关系的主要内容内容 教学方法： 讲授、讲练结合 教学环节： I．目标投放

1. 了解社会救助的概念、特征和主要模式，了解社会救助法的概念和发展历程。 2. 理解社会救助的基本原则，重点掌握社会救助法律关系。 II. 新授

一、社会救助的概念

社会救助又称社会救济，是指国家对于遭受灾害、失去劳动能力的公民以及低收入的公民给予物质救助，以维持其最低生活水平的一项社会保障法律制度。

社会救助具有以下特点：

1．目的性。社会救助的实质是保障生存权，满足人们最基本的食、住、衣、医的需要。 2．法定性。社会救助制度构成了一个国家的法律体系的重要部分，社会救助的范围、标准以及具体规定都应由法律严格界定。

3．无偿性。国家通过社会救助方式赋予特定社会成员一定的利益，帮助其克服生活困难、摆脱生活困境是没有对价条件的。

4．救助对象的特殊性。社会救助通常在公民因社会的或个人的、生理的或心理的原因致使其收入低于最低生活保障线而陷入生活困境时发生作用，救助对象是已处于生活困境中的社会成员。

二、社会救助的主要原则

1．公民待遇。凡无力生活者，均可依法律规定享受救助，属于法律赋予的一种权利。 2．国家责任。国家承担确保贫困人口基本生活的义务，所以只要人民有生活上的困难，政府就有责任给予救助。

3．保障的兜底性。满足其最低和基本生活需求。

4．充分发挥人的潜能。发动各种力量共同帮助贫困人口，使他们有机会发挥其潜能，摆脱困境

三、社会救助的主要模式 （一）民间救助

民间救助，又称慈善机构救助或慈善事业，是指建立在慈善伦理基础上的，以社会捐献为财产来源的，由民间公益团体或机构对生存困难者提供的救助。

（二）官方救助

官方救助，又称政府救助，是指由政府直接组织的并以财政支出为主要财产来源的对生存困难者提供的救助。

（三）官方民间结合救助

官方和民间结合救助，是指官方救助与民间救助相互补充而构成的对生存困难者提供的救助。根据官方救助和民间救助在社会救助体系中的地位不同三种类型：官方救助为主民间救助为辅、民间救助为主官方救助为辅和官方救助与民间救助并重。

四、社会救助法

社会救助法，是指调整社会救助关系的法律规范的总称。 （一）国外社会救助法的历史发展

最早进行社会救助立法的是英国。1394年，英皇爱德华三世针对丧失土地的农民涌向城镇、流落街头的现状，颁布了英国历史上第一个救济贫民的法律。但是从该法的具体内容上看，实

质上它是一个禁止乞讨的法令，并对流民乞丐规定了种种侮辱人格、伤及肉体的残酷刑罚。

1531年，英王亨利八世才颁布了一个真正意义上的社会救济法令，决定征收救济品由地方当局分发给贫困者，对无劳动能力的贫民准许其在指定地点行乞，对有劳动能力的人则为其代谋工作。在社会救助立法上最有影响的是英皇伊丽莎白于1601年颁布的济贫法。

（二）中国社会救助法的发展

我国历史上第一个社会救助方面的法律，是国民党政府1943年9月29日颁布施行的《社会救济法》，该法规定了救济的对象范围、资金来源、救济方式等。

1949年中华人民共和国成立以后，我国即开始了新中国最初的社会救助立法工作。1950年，为保障失业人员的基本生活，政务院颁布了《救济失业工人暂行办法》，决定对失业工人提供物质帮助。

五、社会救助法律关系 （一）社会救助法律关系主体 1．社会救助供给主体

一般包括政府特定的职能部门，如民政部门；有关社会团体，如中华慈善总会、红十字会等；以及它们出资举办或委托的社会救助机构；在特殊场合，根据政府有关部门或社会保障机构的安排，企事业单位、公民个人可直接向特定救助对象提供救助款项物资，因而其不仅仅是社会救助的财源主体，还可以是社会救助供给主体。

2．社会救助享受主体

社会救助享受主体，是指按照统一标准确定的实际生活长期或暂时处在法定生活水平线或其以下状态的公民。

根据其发生贫困原因的不同，可将其分为三类：

第一类，无依无靠、完全没有生活来源的公民，主要是孤儿、无社会保险的失业者、长期患病者和孤寡老人；

第二类，有劳动能力也有生活来源，但因为意外自然灾害、社会灾祸遭受沉重财产乃至人身损失，一时生活困难的公民；

第三类，有收入来源，但生活水平低于或仅相当于法定最低生活标准的公民。 （二）社会救助标准

社会救助标准，即国家制定的界定社会救助对象并确定社会救助待遇水平的标准。 公认的最低生活水平，一般表现为国家公布的最低生活标准，亦被称为“贫困线”，是指在社会发展的某一时期内，由国家制定的、与社会经济发展水平相适应的、在衣食住行等方面保障维持一个人生存的最低限度的基本生活标准。

社会救助实践经验表明，最低生活标准的确定，应当具有地域性、时间性、综合性。

（三）社会救助基金

社会救助基金在我国主要由民政部门管理，一般按社会救助项目分别设立，有扶贫基金、救灾基金等。

1、社会救助基金其主要来源有：（1）财政拨款。这是社会救助基金来源的主要渠道，包括中央财政拨款和地方财政拨款。（2）社会筹集。包括社会各界无偿捐赠的款物；农村由乡镇统一筹集的供养“五保户”的粮款；（3）信贷扶贫。即通过金融机构筹集融通资金，发放支持贫困地区经济开发、扶持贫困户发展生产的低息或贴息优惠贷款。（4）国际援助。主要是国际社会的救灾援助款项。

2、社会救助基金的使用，需要坚持以下基本原则： （1）专款专用和重点使用相结合。 （2）无偿使用与有偿使用相结合。 （3）分散使用与集中使用相结合。 （四）享受社会救助待遇资格的管理

社会救助待遇享受资格管理，是指社会救助管理部门和有关机构依法对公民是否具有享有社会救助待遇的条件予以认定。

社会救助待遇享受资格的认定程序应当包括以下环节：（1）个人向所在社区基层管理机构或工作单位提出救助申请；（2）由社会基层管理机构（村民委员会或居民委员会）在个人申请报告签署意见、证明情况属实后，上报乡镇政府或者街道办事处；（3）乡镇政府或者街道办事处经调查审核后上报县级民政部门；（4）县级民政部门根据事实和法律法规予以批准并确定救助标准。

III. 总结、布置作业

本节主要学习了社会救助的概念、特征、主要模式和基本原则，以及社会救助法和社会救助法律关系。课后应重点复习社会救助的概念和基本原则，社会救助法律关系。

第二节 社会救助具体法律制度

教学目标：

通过教学要让学生对我国具体的社会救助制度即最低生活保障制度、灾害救助制度、农村社会救助制度和城市流浪乞讨人员救助制度的主要内容有所了解和认识。

教学重点：

• 各项社会救助制度的主要内容。

教学难点：

社会救助制度的落实。 教学方法：

讲授、讲练结合、案例分析 教学环节： I. 目标投放

学习目标：

1.了解最低生活保障制度、灾害救助制度、农村社会救助制度和城市流浪乞讨人员救助制度的概念、产生和发展；

2.掌握各项救助制度的具体内容。 II. 回顾复习：

简要回顾上节内容，并要求学生回答以下问题： 1. 社会救助的概念和特征？ 2. 社会救助的原则有哪些？ 3. 社会救助的模式有哪些？ III. 新授

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一、最低生活保障制度

（一）最低生活保障的概念及特征

最低生活保障，是指政府对贫困人口按其最低生活需要保障标准给予现金或实物资助的社会

救助制度。最低生活保障制度的特点是：

1．获取最低生活保障或社会救助是公民生存权的体现。

2．最低生活保障制度提供的仅仅是满足最低生活需求的资金或实物。 （二）我国最低生活保障制度的产生与发展 1．城市居民最低生活保障制度

1993年，上海市结合本地实际，借鉴国际上对贫困人口进行规范救济的经验，率先出台了城

市居民最低生活保障线制度。1997年，国务院发布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，标志着我国全面启动城市低保制度。国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》于1999年10月1日正式开始施行，城市居民最低生活保障制度步入法制化轨道。

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2．农村居民最低生活保障制度

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从1997年开始，我国部分有条件的省市逐步建立了农村最低生活保障制度。国务院在2006

年召开的中央农村经济工作会议上明确提出，要在全国范围内建立农村最低生活保障制度。2007年，国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，就农村最低生活保障制度的标准和对象范围、申请及管理程序、资金来源等内容作出了基本的规范。

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（三）基本内容

1．城市居民最低生活保障制度

（1）保障对象：持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城

市居民最低生活保障标准的，均有享受城市居民最低生活保障的权利。

（2）保障标准：依据《城市居民最低生活保障条例》，我国目前的“最低生活保障线”是按

照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定的。

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（3）资金来源：社会救助作为一项政府责任，其资金应当来源于政府财政支出。 （4）申领程序：申请享受城市居民最低生活保障待遇，由户主向户籍所在地的街道办事处

或者镇人民政府提出书面申请，并出具有关证明材料，填写《城市居民最低生活保障待遇审批表》。

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2．农村居民最低生活保障制度

（1）保障对象：农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的

农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。

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（2）保障标准：依据国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，农村最低生

活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。

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（3）资金来源：农村最低生活保障资金的筹集以地方为主。农村最低生活保障资金要列入

地方各级人民政府财政预算，省级人民政府要加大投入。地方各级人民政府民政部门根据保障对象人数等提出资金需求，经同级财政部门审核后列入预算。中央财政对财政困难的取得给予适当补助。

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（4）农村最低生活保障申请及管理程序：申请农村最低生活保障，一般由本人向户籍所在

地的乡（镇）人民政府提出申请。受乡（镇）人民政府委托，在村党组织的领导下，村民委员会对申请人开展家庭经济状况调查，组织村民会议或村民代表会议民主评议后提出初步意见，

报乡（镇）人民政府；乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府民政部门审批。

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（ ）年10月，国务院通过《城市居民最低生活保障条例》，从而使城市居民最低生活保障

制度有了明确的法律依据。 A、1999 B、2000 C、1998 D、2001 参考答案：A 二、灾害救助制度 （一）灾害救助制度概述

灾害救助，是指政府对因遭遇各种自然灾害及其他特定灾害事件而陷入生活困难的公民给予

一定的现金和实物或服务援助，以帮助其度过特殊困难时期的一种社会救助制度。

我国灾害救助制度的基本框架是由2006年颁布的《国家自然灾害救助应急预案》确定的，

同时民政部出台了大量有关灾害救助的政策性文件。 （二）我国灾害救助制度的主要内容 1．灾害救助组织体系及职责

国家减灾委员会为国家自然灾害救助应急综合协调机构，负责研究制订国家减灾工作的方

针、政策和规划，协调开展重大减灾活动，指导地方开展减灾工作，推进减灾国际交流与合作，组织、协调全国抗灾救灾工作。减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室设在民政部。

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2．救灾工作分级管理

《国家自然灾害救助应急预案》规定了四个等级的应急响应，按照死亡人口、倒塌房屋数量

等指标，启动相应级别的应急响应。 3．救灾资金分级负担

发生自然灾害后，有关部门应及时组织灾情评估，属于特大自然灾害的，中央财政按补助项

目和标准安排中央补助资金。对发生一般自然灾害的地区，则由地方政府安排救灾资金用于灾民生活救助。

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4．救灾款物申领方式

因灾倒房重建困难或临时生活困难的群众，可主动向村民委员会提出申请，县级民政部门按

照“户报、村评、乡审、县定”四个程序确定救助对象后，向其发放《灾民救助卡》，凭《灾民救助卡》到村或乡镇领取救灾款物。

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5．救灾捐赠以及接受捐赠

发生自然灾害时，救灾募捐主体开展募捐活动，以及自然人、法人或其他组织向救灾捐赠受

赠人捐赠财产，用于支援灾区、帮助灾民的，适用民政部《救灾捐赠管理办法》。县级以上人民政府民政部门接收救灾捐赠款物，根据工作需要可指定社会捐赠接收机构、具有救灾宗旨的公益型民间组织组织实施。

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三、农村社会救助制度 （一）农村“五保”供养制度 1．“五保”供养的含义和性质

“五保”供养是指对符合规定的村民在吃、穿、住、医、葬方面给予的生活照顾和物质帮助。 2．“五保”供养的对象及供养内容

新《农村五保供养工作条例》规定，老年、残疾或者未满16岁的村民，无劳动行为能力、

无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。供养内容主要包括：供给粮油、副食品和生活用燃料；供给服装、被褥等生活用品和零用钱；提供符合基本居住条件的住房；提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照料；办理丧葬事宜。

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3．“五保”供养的形式

农村五保供养对象可自行选择供养形式，可以集中供养，也可以在家分散供养。 4．“五保”供养所需经费及实物来源

新《农村五保供养工作条例》明确，农村五保供养资金在地方人民政府财政预算中安排。 （二）其他农村救助政策 1．特困户定期定量救济政策

2003年，民政部发出《民政部办公厅关于进一步做好农村特困户救济工作的通知》，对生活

极度困难，自救能力很差的农村特困户制定了操作性较强的救济办法，主要做法是向因病因残丧失劳动力、鳏寡孤独、因灾害等造成家庭生活常年困难的农村特困户发放《农村特困户救助证》，实行定期定量救济。

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2．临时救济措施

临时救济的主要对象是不符合五保供养条件和农村特困户救济标准，生活水平略高于特困户

的一般贫困户。

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3．扶贫政策

2001年，我国政府在总结经验的基础上，讨论通过了《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010）》，

扶贫注重提高贫困人口生产自救能力与给予贫困人口最低生活保障的救济。 4．农村医疗救助

2002年，中共中央和国务院作出了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，在全国农村建

立新型农村合作医疗制度和农村贫困人口的医疗救助制度，这是中国历史上第一次由政府对全国农村贫困家庭实行医疗救助的制度。医疗救助制度的主要对象是农村五保户和贫困家庭，由当地的民政部门从医疗救助金中出资，替他们缴纳参加农村合作医疗的费用，使其在患病时也能享受合作医疗制度的福利。

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四、城市流浪乞讨人员救助制度 1．救助原则

自愿受助、无偿救助是社会救助的原则。所谓自愿受助，是指求助人向救助管理站自愿求助，

经询问符合救助方对象的范围，救助管理站应给予救助；同时，受助人可以放弃救助，告知救助管理站后自愿离站，救助管理站不得限制。所谓无偿救助，是指救助管理站不得向受助人及家属和单位收取费用，也不得组织受助人从事生产劳动以自挣生活费及返家所需费用。

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2．救助对象与目的

救助是为在城市生活无着的城市流浪乞讨人员提供临时性救助，主要解决其临时的生活困

难，并使其返回家庭或所在单位。

救助对象必须同时具备四个条件：一是自身无力解决食宿，二是无亲友可以投靠，三是不享

受城市最低生活保障或者农村五保供养，四是正在城市流浪乞讨度日。 四、城市流浪乞讨人员救助制度 3．救助内容

救助站根据受助人员的需要提供下列救助：（1）提供符合食品卫生条件的食物；（2）提供符

合基本条件的住处；（3）对在站内突发疾病的，及时送到医院救治；（4）帮助与其亲属或所在单位联系；（5）向没有交通费返回其住所地或所在单位的人员提供乘车凭证。

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4．救助资金

救助管理站机构经费和专项救助经费纳入政府财政预算，并根据救助工作经费临时突发性的

特点，调整财政预算。未设立救助管理站的城市，同级财政部门安排城市临时救济资金，用于直接救助符合救助条件的流浪乞讨人员。

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5．救助机构及管理

县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督。 以下不属于社会救助对象的是（ ）。 A、没有生活来源的国民

B、突发性灾害造成生活困难的国民和家庭 C、在家休产假的企业女职工

D、有收入来源，但生活水平低于国家最低生活标准的国民和家庭 参考答案：ABD IV. 总结、布置作业

本节主要学习了社会救助的概念、特征、主要原则和主要模式，以及各项社会救助制度的具体内容。课后要重点复习并掌握社会救助的概念及各项救助制度的具体内容。