户籍制度改革的必要性分析

户籍制度改革的必要性分析

—以平等权为视角

引言：事件与问题的提出

事件一：凭户口收1%佣金，限购令催生“假结婚经济” 目前北京、上海、广州、南京等地均出台了房产限购令，其中本地户口成为购房的一道门槛。为了买房，有人不惜借假结婚来换得户口。北京一家媒体就以《部分人欲假结婚买房应对限购》为题作过报道。报道称，北京户口如今被网友称为“房产绿卡”。甚至有人为买房叫价20万元，求有北京户口的人假结婚。更出现了一些持有北京户口的人提出愿意“假结婚”，以帮人在北京买房，但要收取房款1%的钱作为佣金的帖子。 事件二：户籍制度下“高考移民”引发的悲剧

近年来，一些父母为了让孩子能考上一所好一点的大学，不惜托门子、走关系，将孩子移民到一些教育欠发达地区参加高考。 2007年，河南省唐河县居民彭海、张丁等11人为了给孩子办理将26万余元给了当地一位小学教师贾某做“活动经费”，将彭海的儿子彭鹏“移民”到内蒙古乌海市参加高考。彭鹏如愿以内蒙古乌海市学籍身份参加高考并被西南某重点大学录取。但是2008年，已经读完大一的彭鹏因有家长举报被学校清退。 彭海认为贾某没有把事情办妥。 2008年8月4日，彭海等人到内蒙古乌海市要钱，将贾某拘禁乌海市某宾馆。 2008年8月11日，贾某趁两名看管他的学生不注意，大呼“我对不起孩子”，从六楼阳台跳下„„ 2009年6月，河南省唐河县法院对此案进行了宣判。 事件三：户籍藩篱使农民工生存在城市边缘

我国约2亿农民工，他们已经成为城市产业工人的主体。遗憾的是，时至今日绝大多数农民工仍处于城市边缘，无法真正融入城市社会，他们只能以劳动力的资格存在，不能以居民的身份存在，被执法者另眼看待，被看成“二等公民”。 说白了，他们不过是廉价劳动力，为城市的繁荣昌盛做嫁衣、但却不能享受经济的成果。而造成这一问题的关键在于我国的城乡二元户籍制度。在许多地方，城市管理者把有限的公共资源向本地户籍人口优先配置，对农民工缺少基本的服务意识。特别是当城市管理面临一些矛盾时，比如本地人口就业困难、城市治安不好、人口压力大，总是首先把农民工作为调控对象，加以限制、清理。而我国目前的财政转移支付制度，也以各地户籍人口为依据，客观上促使一些人口流入集中的地区不愿为农民工提供平等待遇。

这些事件都证实了户籍对人们的生存发展的重要性，同时也显现出了因户籍制度所受的不平等的待遇，也深深印证了户籍不再单单是身份的认证，而是诸多利益的体现。 上述这一幕幕现实生活中发生的悲喜剧，追究其根源，无一例外均是由我国现行的户籍制度所导演的。在我国户籍制度的现实运作中，我们会发现户籍制度中性的人口统计、确认公民身份功能被其他附加制度所严重扭曲，限制人口流动，差别分配利益等功能成为户籍制度的主要职能，使现行户籍制度日益成为固化公民不平等身份、造成城乡居民权利不平等格局的制度渊薮。本文试通过以平等权为视角对我国现行户籍制度进行分析，揭示现行户籍制度改革的必要性，并为户籍制度改革从权利平等保护的角度，提出改革的意见。

一、我国现行户籍制度的特殊性及其导致的缺陷

户籍制度即户籍管理制度，是政府职能部门对所辖民户的基本状况进行登记并进行相关

管理的一项国家行政管理制度，其目的在于维护社会治安和提供人口统计资料。1从这一定义来看，户籍制度应该是一个中性的行政管理制度，不具有价值倾向和利益分配功能。但是这只是一种应然的状态，但是从实然的角度看，我国现行户籍制度除了具有国家户籍行政管理制度的一般性质外，还具有一些与公民社会身份平等、人身自由、权利平等的本质要求格格不入的特殊性质。这些特殊性质导致了其原本的功能被弱化扭曲、其他附加功能被不断强化，最终导致了户籍制度的异化。户籍制度的特殊性表现如下：

首先是户籍制度的等级性，在现实中，我国的户籍制度带着深深的身份烙印，不同城市的居民以及城乡居民享受的待遇和发展机会迥然不同，城镇居民和农村居民之间、大小城市居民之间存在着明显的户籍身份等级差异；其次是户籍制度的地域性，我国的户籍制度在实质上是把人与土地和出身紧紧的拴在了一起，并渗透到社会生活的方方面面，如就业、福利、教育等，使户口附加了有价值的东西，而地区之间特别是城乡之间的经济状况是不同的，从而户籍便具有了与地域相联系的利益分配功能；再次户籍具有终身制和身份世袭制的特殊性，这无疑是一种先天便决定的不平等。

从我国现实运作中的户籍制的特殊性，我们可以看出，我国现行户籍制度的缺陷主要在于由这些特殊性所引发的户籍制度功能的扭曲。其本原功能被弱化，而与义务教育、福利保障等具体社会制度紧密地结合在一起，从而衍生出固化公民迁移，区分城乡居民身份，分配城乡居民利益享有，确定负担承受等附属职能。这样，现行户籍制度便不是一个纯粹意义上的户籍行政法律制度，而是以户籍身份制度和人口迁徙禁锢制度为核心，涉及与户籍身份户籍管理有关的一系列社会具体制度的总称。2

二、从平等权的角度看我国现行户籍制度改革的必要性

我国现行宪法第三十三条规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等，任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”这表明公民在同等条件下具有获得同等权利的资格，在社会上处于同等的地位，在政治、经济、文化等各方面享有同等待遇，机会均等。这是宪法赋予公民的一项基本权利。而现行户籍制度，在利益分配上向城市倾斜，特别是向大城市倾斜，形成了事实上的户口等级。户籍划分变相转化为一种进行利益分配的方式，使公民不能享有同样的社会福利，在就业和子女入学方面矛盾尤为突出。这显然是不公平的，与宪法所规定的平等权相抵触的。

功能扭曲的现行户籍制度制约了公民平等权从应然到实然的转变，平等权无法在社会生 12

俞德鹏著《城乡社会：从隔离走向开放—中国户籍制度与户籍法研究》（第一版） 山东人民出版社 张英洪著：《户籍制度的历史回溯与改革前瞻》宁夏社会科学 第55-58页

活实践中有效实现，成为观念上的权利。我国现行户籍制度与平等权实现所存在的形式和实质上的冲突，使平等权无法实现。首先从形式上，我国的城乡二元户籍制度导致市民和农民身份不平等并且进而引发了城乡居民以各种形式存在的机会不平等，例如城乡居民受教育机会的不平等、享受国家福利保障的权利不平等及就业机会的不平等。而且，城乡居民的机会不平等和权利不平等又加重了二者之间的收入差距；其次从具体内容上，伴随着户籍制度而来的是公民在政治参与权利、社会经济权利、文化教育权利等方面存在着不平等。例如，在全国人大代表名额中，农民以其占80%的人口基数仅得到了极不相称的席位，政治生活中缺少农民的声音。

三、从实现平等的视角思考我国户籍制度改革策略

从上面的分析我们可以看出，人们之所以批评户籍制度，其实也不是针对户籍登记本身，而是针对它所附带的利益所造成的不平等待遇。所以我认为户籍制改革的关键还是从平等权的角度出发，剥离户籍制度附带的利益，还户籍制度本来面目—户籍仅仅是居住事实的证明而不是权利许可，从而逐步减少因户籍制度而导致的权利差别，实现农民与市民，大城市市民与小城市市民的权利平等。具体可从以下几方面着手：

首先，实行全国统一的户口身份登记管理制度，将身份平等化作为我国现行户籍制度改革的策略。制定适应迁移自由原则的户口登记法律，在全国实行统一的户口登记管理制度，取消农业户口和非农业户口的划分。使户口仅仅是个人居住与身份信息的体现，而不是社会身份和社会地位高低的一种象征。不论因何种原因而移居，只要是合法的迁徙，就应当与当地居民享有同等的权利并履行相同的义务。地方政府不得对移居居民实现歧视或不平等待遇。让教育资源分配与占用、社会保障与住房福利获得等户籍不合理的附加功能与户籍管理脱钩。总之户籍登记管理要按照自己的合理定位，管好该管的，从不属于自己权限范围的领域退出。

其次，出台户籍法，在现行户籍制度改革中落实权利平等保护的理念。由上述分析可知我国现行户籍制度存在着公权力对公民平等权的侵犯和挤压现象，所以在户籍制改革中，应当把保护公民的平等权确立为户籍制度改革的价值取向，把恢复迁徙自由和取消二元户籍制度作为户籍改革实现的基本目标。而我认为出台户籍法，将户籍管理纳入国家法制的规范中，无疑将极大推动户籍改革的步伐。

最终，通过户籍行政管理制度的改革以及立法层面的支持，实现户籍职能的单纯化，真正使户籍制度与身份权、财产权、受教育权等内容相分离。

四、结论

综上所述，从平等权的视角来看，我国现行户籍制度与平等权保障存在着形式和实质上

的冲突，现行户籍制度改革势在必行。我们应以权利平等保护做为户籍制度改革的理念基础，以推进身份平等化作为户籍制度改革的策略，循序渐进，实行全国统一的户口身份登记管理制度及出台户籍法，剥离户籍制度不合理的附属功能，使户籍管理回归本原功能。