关于基层民主政治制度建设的实证分析

关于基层民主政治制度建设的实证分析

作者：张子豪

来源：《湖北工业职业技术学院学报》2016年第03期

摘 要： 基层民主是最大的民主，是中国特色社会主义民主最广泛的实践活动，是政治建设和政治体制改革的重要组成部分，经过多年的建设与发展，中国的基层民主自治制度取得了巨大的成果，与此同时，存在的问题与遇到的瓶颈也愈发突出与激化，本文从基层民主的概念及发展进行深入解析，以选取的两市调研内容为据进行分析探讨，结合国外相关制度建设，提出制度完善与改进建议。

关键词： 基层民主；中国民主自治制度；公共管理

中图分类号： D621 文献标识码： A 文章编号： 2095-8153（2016）03-0064-05 一、我国基层民主自治制度的概念与历史发展概述

我国基层民主自治制度即基层群众自治制度，由我国《宪法》第五节第一百一十一条中所具体规定，在城市与农村之中分别设立村民委员会和居民委员会，是一项由居民或村民委员会实行自我管理，自我教育，自我服务，自我监督的制度，它是我国特色社会主义最为广泛的实践活动，是整个政治建设和政治体制改革的重要构成，是民主政治文明的一种重要的表现形式，也为社会的和谐发展提供了必不可少的前提条件与重要保障[1]。它给予广大群众以道路与平台来有序的参与民主政治，为整个民主政治的发展提供了动力与制度保障，为我国民主性质的公民文化的塑造创造了条件，是我国社会主义民主制度的一个重要的方面与维度，所以我们也把基层民主称之为最大的民主[2]。

关于基层民主自治制度的产生，有部分学者认为它来源于农村的村民委员会，其依据是1987年的《村民委员会组织法（试行）》，此项立法经当年的人民代表大会常务委员所审议通过，且最早是在农村开始实施的。

笔者认为，基层民主自治制度的最初来源并非农村，而是城市。因为在新中国刚刚建国之时，类似居民组、防护队等自治组织在很多城市都陆陆续续开始出现了，这些组织都是由当地城市居民自发性组织建立起来的，与此同时，各城市的军管会以及当地人民政府也开始向地方基层下派专门性工作小组来协助人民政府开展工作，统一组织领导居民来进行民主改革，旨在保障与维护新生政权的巩固和发展，这就是最早的居民委员会，所以，基层民主自治制度来源于城市。

二、 我国基层民主自治制度实施实例的分析

（一）湖北省武汉市汉阳区五新里居民委员会调查实录

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湖北省武汉市汉阳区五里墩街道办事处驻汉阳大道，该辖区内人口57 519人，面积4.75平方千米。辖13个社区：五新里、五琴里、五合里、五麒里、五麟里、五湖里、五红里、五福里、五园里、五墨里、五龙里、五祥里、五春里，指导与协助这13个社区的居民委员会开展基层民主工作。

通过多次努力，终于与五里墩街道办事处前党工委张书记取得了联系，通过他了解到了关于城市基层民主的诸多相关事宜。

以当地的五新里居民委员会为直接考察对象开展调研活动，居民委员会是中国民主实践与建设的鲜活实例，也是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带之一，它便利街道管理，并在民生、公益、纠纷、治安、政策落实反馈等方面发挥着重大作用。通过联系居委会主任，了解到了居委会的工作状况与取得的成绩。其居委会由一名主任，两名副主任，10位委员组成，各个成员职能不同，分工不同，相互协调配合。整个居委会致力于管理社区事务，方便居民生活以及为居民谋取福利。居委会最重大的举措就是及时向有关部门反映从居民中收集来的与民生有关的问题与意见。例如水电供应问题，由于武汉夏日天气十分炎热，电力压力大，而社区的电流系统老化导致夏天常常出现停电现象，严重影响了居民的生活，居民委员会需不断向有关电力部门和街道办事处反应与寻求帮助，促成电力系统的维护与更新。在2015年夏天，该社区出现了两起短时间停电事件，预计在2016年将达到“零停电”现象。在交通安全方面，社区成立了安全过马路提示队，由社区热心的爹爹婆婆组成，在行人过马路等待区给予行人安全提示。在治安方面，针对过年前的偷盗高频时间，居委会组成了安全巡逻组进行巡逻，保障社区居民的安全。

居委会书记根据多年的工作经验指出了该居委会仍存在的几点问题：首先是角色错位，居民委员会承担了较多的行政事务，政府乃至街道办将很多工作从“进社区”变为了“派社区”；第二是缺少对居委会工作者的激励与保障机制，居民委员会工作者的职业在国家职业分类之中尚未涉及，社会的认同度低，无法签订相关劳务合同，年轻人的参与热情不高，参与者多为退休或半退休状态的老年人；第三是居民委员会的工作者待遇十分低，且前途黯淡，很难有好的发展，导致人员流失十分严重；第四是由于居民对于居民委员会这一组织的了解程度不高，虽然居民委员会是基层群众性自治组织，但不少居民仍认为它是政府的下属机构，以至于参与性不高；最后就是居委会的定位十分尴尬，既缺少资金也缺少权力，常常被夹在物业和街道办之中，对于很多问题的处理和调解不得力，以至于长期处于半闲置状态。 （二）湖北省荆州松滋市斯家场姜家岭村村民委员会调查实录

姜家岭村是隶属于湖北省荆州的松滋市斯家场镇的一个自然村落，村庄依山傍水，风景秀美，气候宜人，民风淳朴。村庄居民皆为汉人，村内的主要财政收入来源在最初主要依靠农业税收所包含的份子钱，当地人称之为“提留”，在农业税取消后，村庄的收入主要分为两块：一是通过出租村庄的公共土地给外来开发商或承包者来获取租金；二是通过村庄的自办企业来获得利润，企业主要分为两种，一种是农副产品的加工养殖类，如生产酸莓、水果、洋芋、透明

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包菜、胡萝卜、红椒、绿苹果、西葫芦、南美梨等农副产品，另一种就利用村内自产赤铁矿、镓、磁赤铁矿、沸石金红石等金属资源而开办的金属制品厂以及汽车修理厂。

姜家岭村在成立村民委员会前，一直以生产大队为单位，之后响应国家改革号召，积极建设基础民主，开展民主选举与村民委员会建设，村委会主任与村支书皆由当地选出的梅书记一人兼职。姜家岭的村委会由主任、副主任和委员共计4人组成，关于村中的具体事务都会进行相关会议讨论或民主决策，并且每年都会进行财务和政务的公开。

村民委员会作为自我管理、自我教育、自我服务的群众自治性组织，它为村庄的管理提供便利，对整个村落的经济、民生、公益、维稳维安等诸多领域具有重要作用，并有着明确具体的流程规定与安排。

姜家岭村的村民委员会自成立以来一直致力于积极发挥自身效用，为村庄与村民谋取福利与发展，在村民委员会和广大村民的共同努力下，姜家岭村在农耕、教育、盈利、交通、消防等诸多方面取得了长足的进步。以农耕和消防为例，农耕方面，村委会大规模统一采购农用设施与肥料，大大降低了村民的耕作成本，并且大力普及环保与科学种植知识，提高了农田产量；消防方面，姜家岭历来就有森林火灾的问题，每逢过年时节，天气十分干燥，而村落里的死者多埋于村庄的山中，且有着烧纸点鞭叩拜先人坟墓的习俗，很容易留下微小的火种导致森林火灾，让村庄损失惨重。近年来，村委员为应对这一问题，成立了专门的火灾预防组，在火灾高发时间范围进行巡逻与防护工作，这一对策取得了巨大成效，火灾发生次数几乎为零。在教育方面，村民委员会也成立了助学基金，尽管如此，仍有大量村庄的学生在高中毕业后没有选择之前常有的回家做农活或外出打工，而不是继续专本学习，提升学历与自身水平。 对于村民委员会与村庄的发展问题，梅书记总结为四点：第一，村主任多由村书记兼任，同时受文化程度的影响，大规模的民主选举并不在乡间盛行，村民参与的积极性也不高，且村支书的工资十分低，一年仅一万元左右，回报率过低，导致很多人不愿意从事此项工作；第二，国家对村委会的建设和由村委会负责的乡村自办企业的投资力度不足，导致村委会和其负责企业难以发展、壮大，就姜家岭村的自办企业而言存在规模小、产量低的问题，这也是村委会最为关心的问题之一；第三，乡镇政府依旧把村民委员当做下属机构，通常按照行政管理的方式来对待村民委员会，而不是进行平等的协作与帮助，村民委员会成为了乡镇政府发布各项指令和进行具体的工作指导的下级机构；第四，在村庄开展的民主选举与村民会议的参与度不高，很多村民并不在意或重视这一权利与参政议政的平台，导致原本设计好的民主运行模式实施得并不顺畅；最后就是村落里青壮年劳力的流失，这些青壮年对于村庄事务并无兴趣与热情，而大多选择外出打工，也导致了空巢老人和留守儿童等问题。 （三）调查报告综合性分析

从上面两份关于居民委员会与村民委员会的调查报告来看，我国目前基层民主自治在得到不断发展，它对于民主政治的建设与发展、居民或是村民的生活水平的提高与民生问题的解决

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乃至农村与城市的发展都有着巨大的作用，这对最为广泛的基层民主性实践具有不可取代的意义。但也存有较为突出问题，主要有以下三点： 1.自治性不足，权力不够明确与充沛

无论是居民委员会还是村民委员会都存有职权给予不充分导致该机构在某种程度上成为“鸡肋”的问题，行政机构的大包大揽，使得这些基层民主自治组织不能充分地发挥自治功能。权力的不够明确导致自治组织行权的困难，而职权给予的不充沛则导致自治组织工作开展得不充分。村民委员会不能完全自主地决定村落重大事项，而是会受到辖区政府机构的影响；居民委员会长期充当街道办或区政府法人“传话员”或“执行官”，政府机构与基层民主自治组织的关系问题没能真正理顺，这都冲淡了基层民主自治的色彩，削弱基层民主自治的能力。 2.资金投入不足，工作与活动开展存在一定困难

工作的开展离不开财力支撑，居民委员会与村民委员会的工作与任务细琐且繁多，在这种情况下，不单是具体事项的开销需要补充，人事的费用也应该得到提升。如调查所述，村支书以及居民委员会员工的待遇问题很大程度上削弱了公共服务者的工作积极性，也不利于整体工作的开展。同时，对于具体事项的投入，如针对一些贫困地区或不富裕地区，财政系统应该加大投入力度来促成发展的平衡。

3.制度内容普及程度不高，群众参与性较低，民主选举的秩序有待规范

基层民主自治制度的概念普及程度不高，不少群众处于字面理解的程度。这也导致了基层民主自治的参与性问题，民主投票、商讨、合作等重要活动形式流程上，许多群众选择了放弃与应付，这使得原本设计好的机制模式不能真正施行与发挥作用。许多群众没有认识到或重视他们本应享有的民主权利与应该履行的民主义务。这在一定程度上影响了基层民主自治的整体性发展与完善问题。并且基层民主选举存在秩序混乱的问题，更为严重的是存有“贿选”现象，而它又扮演着基层民主工作开展起点的重要角色，这也极大程度地打击了民众参与民主建设的积极性与基层民主工作的开展。

4. 管理机构有待进一步完善，且各机构的具体性职能与作用有待发挥，监督机制未能有效发挥其规范性作用

基层民主自治制度多为一项基本国策，整体框架构成以及地位作用皆由法律所规定与确认，并出台了相应的组织法来规定其具体组织与工作的开展，但不少机构的设立与运作仍存在较为突出的问题，例如财务审议问题，多由委员会中的“两委”干部进行直接性的决定，民主决议过程被取代或削减。同时，尤其在村委会中存在亲属任职的现象，一定程度上导致了权力的不规范行使。与此同时，财务公开问题也经常被忽视，无论是管理者还是村民居民都没有重视这一问题，使得监督机制的规范作用难以充分发挥。

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上述四点问题加大了基层民主工作开展的难度，从而导致整个民主基层自治制度难以实施，加之各地区的发展水平不一，基层民主的具体问题也各不相同，基层民主的整体问题形态复杂化且难以处理，致使基层自治组织的地位与作用在被隐形地削弱。 四、发展我国基层民主自治制度的建议 （一）现存问题的解决思路

针对我国基层民主自治的实施现状与问题分析，应该着力从以下几点进行改进与调整： 1.理顺关系，坚持适度引导

虽然法律规定政府及其派出机构与居民、村民委员会协助关系，但依旧有大量的政府机构及其派出机构将居民、村民委员会视为自己的下属机构，对其进行管理与命令性行为。这极大地削弱了居民与村民委员会的作用和地位。必须纠正这一认识和行为模式，坚持适度的政府主导，理顺政府机构与自治组织之间的关系，并对两者之间的权限进行合理的划分，保障基层民主自治及其职能的充分实施与发挥。 2.加强概念普及与认识深化

虽然基层民主自治建设已有数十年，但由于在过去，长期存在着政府过度干预与包办的关系，许多基层自治组织并没有真正充分地发挥其自治的职能与作用，许多群众对于自治组织缺乏一种应有的归属感，也未能形成对自身在基层自治组织中角色与作用的正确认识。所以，必须从认识层面进行着手处理，加强对基层自治组织的宣传与概念普及。提高城乡居民主人翁意识与自治意识，及时总结基层群众自治的经验与成效，让广大群众认识到自己的贡献与努力，并能共享到自治的成果。做到让广大群众能真正的了解、参与、并受惠于基层民主自治制度。同时，在开展普及工作的同时，还需提升民主基层在人民群众心中的地位与重视程度而非简单的概念定义性的普及，让参与者重视起来，发挥好国家社会机关机构的引导作用，使得基层民主自治制度的地位得到真正的提升。 3.加大投入，重视建设

首先是要加大对居民、村民委员会主任及其构成人员的补助与奖励措施，提高他们工作热情；第二，政府应划出专项资金来保障群众自治组织的正常运转，也就是给予居民、村民委员会一定的财政帮助与预算，方便其开展工作与活动；第三，针对有财务困难的社区与村落应该加强扶持措施与投入；最后，群众自治组织也要主动去筹集资金，改被动等待“接济”到接受“拨款”与“自力更生”相结合，并将集体收益成果更多更好的惠及到村民中去。 （二）谋求发展的可行道路 1.加强相关立法工作，积极学习借鉴

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随着社会的发展与转型，社会实际发生着巨大的变化，基层民主的实践与实施所面对的情况也日新月异，旧问题的消解、老毛病的固化、新常态的出现都是我们需要关注的地方。在肯定与发扬已进行工作所取得的成绩的同时，必须积极改进与优化这一制度。在依法治国的今天，必须通过立法的形式来使基层民主自治制度的发展与优化得到坚实的保障。用制度促进社会发展，让制度与社会发展同步，这就是建设基层民主制度与民生问题和社会发展之间的关系与要求。同时，要积极向其他国家地区类似基层民主自治制度的优秀制度学习，吸收其符合我国实际的可取的优秀成果来促进我国基层民主自治制度的发展。自我改良与加强学习应用，最终使基层民主自治制度可以与时俱进并合乎实际。

2. 加强基层民主自治监管与责任划分，优化组织模式与内部构造

基层民主自治制度建设的重点在于权利的给予与流程的规范，所以在扩大职权与提升地位的同时，必须建立起相应的监督管理机制与体系，既有法律层面的监督方式确立，也有相关专门机关部门的机构设立，并保障监督机制规范性作用的发挥。从两个方面入手：一是防止权力的滥用与错用；二是保障财政的合理使用即专款专用。伴随而来的也有责任的划分，确立集体负责制的责任制模式，使权责统一。同时，针对基层民主自治制度所对应的公共服务，应该重新构思整个基层民主自治组织模式的构成问题，增加一些新兴的部门或扩充一些内部供给，这也是提升重视程度的一种表现。将自治组织当做一种正式性的组织来进行建设。性质的自治并不应与松散的组织相结合，政府与参与公民都应提升对组织模式建设优化的重视。不但要做到“麻雀虽小五脏俱全”，也要做到针对具体问题实行分类的专门处理。同时，应该大力推进“大学生村官”制度，通过新兴的高素质人才来创新基层民主的管理与建设模式；加强委员会干部、委员的培训工作，提升其思想认识与工作组织能力。

3. 发展教育，从提升公民素质入手，加速基层民主自治制度建设

无论是基层民主自治制度概念的普及推广，还是基层民主自治组织构造建设，都与参与者文化程度和综合素质具有紧密联系。所以，想要真正建设好基层民主，必须从源头开始，也就是“教育”问题，这其中包括落实好9年义务教育，加大对贫困地区与家庭进行高等教育与继续教育的资助，以及基层组织自行开展的教育活动等多重方面。人民是土壤，教育是肥料，基层民主是种子，只有在肥沃的土壤上，具有生机的种子才能真正长成惠及四方的参天大树。 五、小结

我国基层民主自治制度已有30多年的历史，它是一场伟大的最为广泛的民主实践，它深刻体现了我国人民当家做主的国家性质，极大地促进了农村与城市的发展，为国家的繁荣富强献出了巨大的力量。但我们必须认识到，任何制度都不会是完美无缺的，随着时代的发展与历史的变迁，基层民主自治制度的实施与发展会遇到新的情况与问题。我们既要肯定基层民主自治制度的优越性与惠民性，同时也要针对已经暴露和可能出现的问题进行处理与调整，让这一伟大的制度能真正发挥出它的效用，让中国民主政治建设与社会建设得到更大的发展。

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——Case Study on Present Situation of Grass-roots Democratic Self-government in Wuhan and Jingzhou

ZHANG Zi-hao

（College of Criminal Justice，Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan 430074，China）

Abstract： Grass-roots democracy，the most major form of democracy，is the extensive

practical activity of socialist democracy with Chinese characteristics. It is the important component of political construction and political system reform. China’s grass-roots democratic self-government system has made great achievements after years of construction and development. Meanwhile，problems have been prominent and the current bottleneck has been intensifying. This paper analyzes the concept and development of grass-roots democracy， discusses relevant affairs about two cities，and finally proposes advice of improving and completing such system with domestic and foreign experiences in relevant system development.

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Key words： grass-root democracy；China’s grass-root democratic self-government system；public management