营山县委党校课题组
党的十七届三中全会提出，要在现有土地承包关系保持稳定并长久不变、尊重农民意愿的前提下，通过赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，这为我们进一步深化农村改革，解放和发展农村社会生产力，加快社会主义新农村建设步伐指明了方向。营山作为丘陵农业大县，如何克服人多地少、土地经营分散、农业生产水平低等不利因素，如何同步加快农村土地流转，发展现代农业，推进农业产业化经营，尽快实现农民增收致富，已成为经济社会发展的当务之急。为此，根据调查情况，现就农村土地流转的现状、问题与对策，试作如下探讨：
一、流转现状
近年来，我县紧紧围绕农业增效和农民增收这个主题，切实把推进农村土地流转作为促进“三农”工作的重点来抓，积极引导，切实规范，稳步推进农村土地合理流转，有力地促进了农业结构调整，加快了农业产业化步伐，促进了农村经济的良好发展。目前，我县53个乡镇、657个村、5860个村民小组共有农业户21万户、农业人口76万人、农村劳动力38万人。有集体土地94万亩、耕地55万亩。全县农村土地流转面积近10万亩(只限于签订有流转合同的面积，不含农户间自愿协商的土地互换、转包等面积)，占全县集体土地面积的10%左右，涉及农户5.4万户，转移农村劳动力13万人。其中流转耕地面积9.2万亩，流转四荒地0.6万亩。从流转用途看，用于种植业5.9万亩，占60%；林业
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3.6万亩，占36%；养殖和水产业0.4万亩，占4%。从流转规模看，规模在50亩以内的有 3.7万亩，占38%；在51—100亩内的有2.6万亩，占26%；在100—200亩内的有1.3万亩，占13%；200亩以上的有2.3亩，占23%。从流转年限看，合同约定流转时间在3年以内的有0.7万亩，占7%；3—5年的有 2.1万亩，占 22%；5—10年的3.6万亩，占37%；10年以上的3.4 亩，占34%。土地流转主要体现三个特点：一是流转方式多样化。全县农村土地流转方式包括转包、转让、出租、互换、入股等方式，其中90%为转包、出租、互换流转方式。二是流转规模扩大化。随着农村劳动力向沿海发达地区和城市的加速转移，我县农村土地流转面积从2003年底仅2.5万亩迅速增加到近10万亩，年均增长率达28.5%。三是流转主体多元化。参与全县农村土地流转的主体有本地农民、业主大户、城镇居民、工商企业、专合组织等。
二、初步成效
近年来，我县通过推进农村土地合理流转，主要取得了五个方面的成效：
（一）培育了一批农业产业化基地。近年来，我县通过土地流转共发展培育10多个农业产业结构调整示范基地，主要有回龙、带河19000亩的宏林速生杨基地，城南、骆市3500亩易发优质水果基地，回龙、渌井3000亩油桃基地，东升2100亩优质葡萄基地，普岭1500亩黄柏基地，茶盘700亩生猪养殖基地，朗池580亩蔬菜生产基地，黄渡310亩通旺农牧生猪养殖基地，回龙230亩种猪基地等。通过加强农业产业基地建设，成功培育了4个省、市龙头企业，切实提高了我县农业组织化、专业化程度，推进了农业产业化加快发展。
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（二）催生了一批农民专合合作组织。2007年《农民专业合作社法》正式实施，我县不少蔬菜、果树、蚕桑、生猪专业户，通过土地流转或与外来业主合作组建农民专业合作社，共同服务、联合参与市场竞争。到2008年9月，我县己先后组建了朗池绿叶蔬菜专业合作社、易发综合开发专业合作社、通旺农牧生猪专业合作社、清水红岩蚕桑专业合作社、东升葡萄专业合作社、四喜汇丰核桃专业合作社、照株通旺渔业专业合作社等11个农民专业合作社。这些农民专业合作社更容易争取到国家的扶持政策。通旺农牧生猪专业合作社2008年获得省财政专项扶持项目，易发综合开发专业合作社被农业部列为2009年农民专业合作组织示范项目。
（三）推广了一批农业创新科技。产业企业和外来业主进入农业领域后，给农村带来了先进的经营理念、生产技木，不仅改变了农民的传统观念，也改变了农民的生产观念和经营理念，带动了农村一批“田秀才”、“土专家”的加速成长，各种致富能人在土地流转中大显才干，成为新农村建设的领军人。如：城南镇走马村农民丁德章，通过流转土地栽植优质果树3000株，每年稳定收入在3万元以上，成了远近闻名的果树大户；法堂乡法堂村农民郭其林通过流转土地搞生猪养殖，每年外调生猪300头，近5年每年收入均在12万元以上，早已成为百万富翁。
（四）促进了一批撂茺土地复耕。随着农村土地流转的扩张发展，我县农村劳动力向城市转移、农民向市民转变的步伐进一步加快，不少地方农村土地出现了“包而不种，代而不耕，占而不用”等撂茺现象。据调查，目前62%的农户不愿意种田，13%的农户在种应付田，10%的农户土地在撂荒。截至2008年6月，我县外出务工人员达21.82万个，占农
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村劳动力的57.5%。农村离乡劳力举家外出增多，离土农民自愿将承包的土地给种粮大户和业主转包或代耕，这有效遏制了土地弃耕撂茺现象，使有限的土地得到了合理的开发利用，从而提高了农村土地的利用率。
（五）带动了一批农民增收致富。农民通过流转土地，一般每亩每年可以得280一800元不等的租金收入，同时还可以在农业产业龙头企业务工增加收入。2007年，全县土地流转业主为当地农民提供了4320个常年就业岗位，农民获得就业收入1600万元以上；同时业主经营者通过规模经营，也获得相当可观的效益。2007年，有7个经营业主当年实现利润在30万元以上，个别达到了300万元以上。
三、存在问题
我县农村土地流转虽然取得了较好成效，但也还存在一些问题，主要表现为“六多六少”。
一是农户间转包多，租赁、转让等流转方式少。2008年上半年，全县转包土地9690亩，占当期土地流转面积的83.6%，入股流转面积310.6亩，仅占当期土地流转面积的3.8%，农村土地租赁、转让等流转方式发展缓慢。
二是流转给一般农户多，流转给专业大户少。2008年上半年，全县土地流转共涉及9789户，其中流转给一般农户的达9159户，占当期流转户数的86.9%；而流转给专业大户的仅有630户，占当期流转户数的13.1%，无法形成规模效应。
三是农户间自发流转多，经村集体组织流转的少。多年来，我县农村土地流转多以农户自发流转为主，经过村集体统一组织流转和上报村集体备案的较少。2007年，全县农村
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土地流转经过村集体组织流转和报村委会备案的只有680亩，仅占当期流转面积的 10.8%。
四是口头流转多，书面流转少。多数农户在土地流转时以口头协议进行，未签订书面协议或合同。极少数签订书面协议的也存在协议内容简单、格式不规范等问题，绝大多数地方根本没有启用县上统一制定的流转合同。近3年来，全县共发生农村土地流转纠纷23起，大多因为没有签订规范合同引起的，时有发生的土地流转纠纷已成为影响我县农村稳定的一大隐患。
五是随意约定流转多，依法规范流转少。我们在调研中发现，各地签订的农村土地流转合同不规范现象比较突出。部分合同对土地流转责、权、利约定不明确，大多未约定违约责任，如营山宏林果业专业合作社与带河乡河湾村签订土地租赁合同用于速生杨苗木繁育，合同中的租赁面积、租赁期限、租金兑付方式、合同签订时间等均是空白。对业主经营期间的生产共同费用的负担主体和复耕费用的负担主体没有明确。法堂乡法堂村业主冯云林与1社罗红平、郭其林签订租赁2亩土地用于修建生猪养殖场，未约定土地复耕费的主体个别合同内容明显与现行的法律、法规、政策相违背，有的甚至存在改变流转土地农业用途，合同期限超过第二轮土地承包期限等现象。渌井镇五星村三组将公路旁土地租赁给营山县威力商品混凝土有限公司建水泥搅拌场；茶盘乡大凼、道林两个村将土地租赁给营山县宏林果业专业合作社合作搞速生杨开发，租期为50年；太蓬乡5村与业主翟继明签订永久性的土地租赁合同用于旅游开发等。
六是土地流转纠纷多，农民权益得到保障少。部分乡镇、村社为了招商引资、发展经济，不经农户同意擅自与业主签
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订土地租赁合同。业主一旦无法经营，不能履行合同，便无法兑现农民租赁费用。绿水镇王某与镇政府签订协议，租赁土地55.5亩种果树，因管理不善，无法继续经营，2005年就逃之夭夭，至今还欠农民租金1.5万元；三合高科技生态农业开发有限责任公司与法堂乡人民政府签订土地租赁合同，2003年因业主涉嫌犯罪无法经营，8.9万元的下欠租金多年无法兑现，农民权益无法保障。部分村集体经济组织在未通过村民大会或村民代表大会讨论通过的情况下，便将集体的荒山荒地或机动地低价甚至“无价”流转出去。有的还以村集体经济组织的名义随意终止农户承包合同，农户的土地经营权、收益权无法得到切实保障。四喜乡3村一村干部擅自将125亩荒山荒坡20年的经营权以3500元的租金租赁给王某种核桃，每年每亩土地的租金仅1.4元。有的还以村集体经济组织的名义随意终止农户的承包合同，农户的土地经营权、收益权无法得到切实保障。有的外来业主租赁、开发农民和集体土地，目的在于借国家资金扶持“借鸡下蛋”或套取国家资金，待国家扶持政策结束，大多不想再经营下去，又“另起炉灶”，租赁的土地也不管，农户和集体的利益往往得不到保障。渌井镇五星村利用退耕护还林政策招引一业主搞果树栽植，2008年后国家扶持资金将不再有，今年10月份业主已提出不再经营的想法，同时，业主又是合伙，现在又有纠纷，2008年的租金没法支付给农民。有的业主租赁土地后，中途转包几易业主，致使农户的权益无法得到有效保障。
认真分析，主要有六个因素制约着我县农村土地流转:一是部分农民受传统观念制钓，不愿流转。我县是传统农业大县，农民普遍把土地作为最基本的生活保障来看待，宁可
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粗放经营，也不愿将土地流转出去。二是缺乏龙头企业和项目支撑，难以流转。目前多数地方土地流入主体仍以一般农户、种植大户为主。农业产业龙头企业规模较小、实力较弱，带动能力不强，严重制约农业规模化、集约化经营发展。三是管理机构不健全，影响流转。全县乡镇农业技术推广体系建设滞后，乡镇农村土地承包合同管理机构尚未建立。原农经干部属事业编制，却从事以农民负担、土地承包、集体资产三大管理为主的行政管理、行政监督、行政执法工作，权责不对等。四是流转机制不完善，不利流转。全县推进土地流转的中介服务组织尚未建立，土地流转市场没有形成，流转信息不畅，土地评价缺乏依据，没有配套政策措施，乡村两级在组织农民流转土地“以地生财”的激励政策和工作措施十分有限。五是农村社会保障体系不健全，阻碍流转。由于农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系不够健全，农民对流转土地存在后顾之忧，有的哪怕撂荒也不愿流转出去。六是少数干群思想不够解放，制约流转。由于受群众惜地观念、流转价格不高、大面积流转规模经营难以形成等因素制约，在农村土地流转工作中困难较多，矛盾复杂，部分基层干部有畏难情绪。
四、对策建议
（一）抓好机构建设，建立完善土地流转管理机制。迅速落实乡（镇）农村土地流转的管理机构和人员，切实解决县乡（镇）管理工作断层的情况，同时，分别依托县农业局和乡（镇）人民政府成立县级农村土地流转服务中心和乡（镇）农村土地流转服务站，依托村委会设立农村土地流转员，具体负责农村土地流转的信息收集、整理和发布、搞好流入方资格审查、指导合同签订、开展价格评估、受理委托、
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办理流转合同登记、变理和鉴证、健全合同档案、调解流转纠纷等工作。从而在全县，无论哪个乡镇哪个村，只要农户愿意流出土地，都可以跟县乡（镇）服务机构签订委托协议，由服务站提供免费的中介服务，负责将土地统一发包给经营户，切实解决原来土地流转主体脱节、信息不对称、行为不规范等弊病，实现农村土地流转法制化、规范化、秩序化，切实做到让土地流出者放心、流入者安心、领导者省心。
（二）抓好激励扶持，建立完善土地流转政策机制。一是财政出资激励土地流转，每年在财政预算中安排 100-200 万元，专项用于扶持农村土地流转。二是建立农村土地流转扶持资金，切实加大扶持发展优势特色产业、农产品加工企业、种养经营大户、能人的力度，对成片规模经营农村土地达到一定数量的引资人、业主和创建农产品品牌的，分别给予一定数量的奖励扶持。同时，对规模经营土地大户，在项目资金扶持、银行贷款等方面予以倾斜，也可给予资金贴息扶持或税收减兑，扶持他们不断扩大规模，提高经济效益。三是对覆盖全县的农村土地流转服务中心、乡镇服务指导站，提供良好的工作条件，满足工作开展的必要经费，确保工作的顺利开展。四是建立农村土地流转的风险保证机制，为避免风险，保护土地流转双方利益，巩固土地流转成果，建议设立规模流转土地风险保证金制度，采取县财政支农补贴、业主和土地流转户各出一点办法，在签订合同时，将风险保证金统一交县农村土地流转中心专户管理，专款专用，一旦出现风险时，可在风险金中支付一定损失，若在流转期限内未出现损失时，合同到期时对业主和农户出资部分全额退回，财政支农资金部分继续滚动用于其他流转项目保证金。
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（三）抓好科学规划，建立完善土地流转导向机制。县政府应根据产业发展的规划，通过项目带动流转，开发一片，流转一片。为提高农业标准化，农业、国土、财政、水利等部门以土地整理、农业综合开发、扶贫工程、新农村建设等名义进行的项目开发等途径，改善农田基础设施条件，路沟渠配套后，应优先用于土地的规模流转，从而使产业发展规划和项目开发、基地建设有机结合，突破土地规模流转瓶颈。要按照我县农业“一辐五带”总体布局，围绕培育主导产业和优势项目做好土地流转规划，以规划引领流转，以流转促进布局，使土地流转真正做到有目标流转，分阶段推进、按规划实施。土地流转后根据农业产业化规划统一布局，该种啥就种啥。流转的期限和价格根据区块功能确定，保证作物功能区块的实现，确保土地流转的科学性和实效性。
（四）抓好转移就业，建立完善土地流转服务机制。针对金融危机对我国实体经济影响的加深，要继续抓好农村富余劳力的劳务输出，积极开拓受金融危机冲击较小的劳务市场，在保持第二产业务工规模的基础上，大力引导农村劳动力向家政服务、商业流通等第三产业转移，通过加强技能培训，引导农村劳动力由体力型向技能型务工转变，教育和鼓励务工人员发扬营山人吃苦耐劳、勤奋敬业、诚实守信、遵纪守法的优秀品德，促进全县劳务产业的快速发展。同时，要采取措施加快推进农村富余劳动力向城镇居民的转化，要通过招商引资、村企合作和优惠政策，吸引工商企业、事业单位和科技人员投资开发农业，大力发展农村工业，加快工业化、城市化步伐，大力发展二、三产业，为农民增加非农就业机会，缓解紧张的人地矛盾，为实现农村土地流转创造重要条件。
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（五）抓好模式创新，建立完善土地流转合作机制。大胆探索农村土地流转的新模式，以增强农村土地流转的活力。一是积极推行土地承包经营权出租：农民在自愿的前提下，将自己的承包地出租给企业或业主，水田按稻谷、旱地按小麦或玉米产量折算成一定数额的租金，每年收取租金，使包地农民从土地中解放出来，外出或就近进企业务工，以其身后的企业为依托，解决社保问题，并享有固定的土地收益和企业工资 + 养老保险。二是积极建立农村土地合作社：农户将自己的承包地存入信用合作社，成为合作社社员，这些承包地很快又被企业或种养大户“贷走”用于农业项目，入社农民每亩地每年可得固定租金，同时企业用工时优先考虑社员，因此农民的收益 = 租金 + 工资。三是积极倡导股份合作经营土地：以村社或跨区域农户为单位，在资金共筹、财产共有、决策共定、风险共担、盈利共分、充分自愿的前提下，组织建立股份合作经济实体，农户的土地经营权经评估作价，作为合作社注册资本的一部分，农民的土地收益为股权收益 + 工资 + 红利。
（六）抓好规范管理，建立完善土地流转维权机制。明确土地流转的管理机构、制定补偿标准、明确土地使用者的权利和义务，将农民土地流转经营权作为农民实实在在的资本，允许其自由流转，赋予农民更多自由选择空间，制定明确的交易规划和条件，同时监督制约交易过程中可能出现的侵犯农民利益的各种违法行为。并统一制订规范的合同文本，对已流转的土地要完善合同，规范流转行为，搞好合同档案的归档管理，及时妥善处理合同纠纷，以确保农村土地流转依法合规，促进农村土地流转的健康有序发展。
（七）抓好民生改善，建立健全土地流转保障机制。在
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实施适度规模经营，发展农业产业化组织的同时，要积极推进农村社会保障体系改革，逐步建立和完善农村社会保障制度，弱化土地的社会保障功能，最大限度地发挥土地的市场要素功能。多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等社会保险。要利用把营山建设成“川东北宜居宜业中等城市”的契机，鼓励更多的农民进入城镇转变身份，鼓励长期外出迁入城镇并有稳定职业和固定住所的农民自愿放弃承包土地。对自愿放弃承包地的农民，可结合实际，制定相应的鼓励政策，给予补偿、补助，自愿放弃承包地并迁入城镇定居的农民，纳入与迁入地城镇居民同等的待遇和社会保障，同时，大力发展第三产业，解决其就业问题；对纳入城乡统筹发展的村民，只要自愿放弃农村土地，可以享受城镇居民同等的最低生活保障；对于已经流转土地的农民，要引导他们从土地流转收益中拿出部分资金，建立个人基本医疗和养老保险，提高自我保障能力。同时，积极做好土地流转合同未签补签工作，完善土地流转手续，规范操作流程，确保承包户放心流出土地，流入户放手经营。
课题组成员：
宾怀忠 中共营山县委党校 陈 军 中共营山县委党校 蔡宗逾 营山县人民政府办公室 陈明生 营山县人民政府办公室
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