【摘要】 随着城镇化进程的加快,越来越多的农民失去了他们赖以生存的土地,他们的生存、发展和就业的权利受到了严重的威胁，而目前的安置模式普遍存在补偿数额低，风险不确定等因素不能很好的解决失地农民面临的问题，只有通过\"土地换保障\"的思路才能妥善的安置失地农民，让他们分享工业化、城镇化带来的一系列成果。
关键词 土地换保障 补偿机制 社会保障 安置模式 【正文】
一、问题的提出
随着我国城市化、工业化的进一步发展，城市空间迅速扩大，为保证城市经济发展对土地的需求，大量的土地被征用。目前，我国已有被征地农民4 000多万(章安友，2004）。按照《全国土地利用总体规划纲要》，从2001年到2010年，全国还需要安排非农建设占用耕地1 850万亩，其中90%以上为集体土地需要征用。按照目前全国人均耕地水平和现阶段每征用1亩耕地大约造成1.4个农民失去土地进行测算，非农建设占用耕地1 850万亩，将有近2 600多万被征地农民需要陆续安置，年均需要安置失地农民260万人左右。农民失去土地后就失去他们赖以生存的基础，随之也流失了与土地相关联的一系列权利。因为土地被征用之前，农民主要靠土地来养活自己，土地是他们的立命之本，失去土地就相当于失去了生活的基本来源；而且农民一直是以土地为劳动对象，失去土地也就失去了工作；再者，土地本身就是一笔财富，如果农民利用的好是可以为他们带来增值的，这就意味着农民失去土地后也就失去了一项经济价值极高的财产权利；最后，农民失去土地后，就失去了参与村民自治的积极性，这会间接导致村级干部的寻租行为。可见，土地的丧失会对农民带来不利的影响，如果不及时有效地安置好这些失地农民将会阻碍国家工业化的进一步发展，甚至会引起社会的动荡不安。
二、有限条件下之非常责任分析
综观各国社会保障制度的发展实践，政府主导是一重要规则。政府除了具有社会保障的制度设计、财政投入、运营监管等常规责任外，在不同国家特定时期政府还承担着“非常”责任，如德国统一后，由国家负担一笔资金，在东部地区建立了与西部地区接轨的社会保险制度，由国家来解决发展不平衡的地区之间的社会保障问题并承担一定成本。特殊时期的“非常”责任是政府进行社会管理的必要措施和手段。目前中国农村的养老保障建设就处于一个特殊时期，这决定了政府除了承担一般责任外， 必须承担与时代背景相对应的特殊责任，以实现制度的运行及更高层次上的社会意义。
（一）承担更多的财政责任，以扶持制度建设步入正轨
一般认为制度化养老保障的出现是由于工业发展到一定阶段，社会生产生活方式商品化，个人无法也无力抵御长达一生的时间中可能出现的各种风险，养老问题成为普遍性的社会问题时，国家为社会大众提供的一种准公共物品。关于建立农村养老保险制度的经济条件，不同的学者有不同的看法。就中国情况来说，中国在2001年时人均GDP已经超过了发达国家建立农村养老保险的平均水平，但就中国农业经济而言，大部分地区处于分散的粗放经营状态，且农业就业人口比例一直比较高，从2001年到2005年，中国农业就业人员比例平均为48.16%，农业在GDP中的比重2001到2005平均为13.8%，农业贡献率偏低，从2001年到2005年平均为5.36%. 我国农村经济整体落后的情况使得中国建设农村养老保障制度过程中面临困难，需要政府承担更多的责任。
中国“未富先老”，为中国农村养老问题的解决增加了难度。在正常情况下，建立农村养老保险制度，在制度运行过程中努力追求自我平衡和自我发展，政府承担的责任限制在一个适度的范围内即可。在中国这种非常状态下，则需政府更多的强势介入，需要政府提供更多的公共资源补充，否则制度建设很难开展，即使勉强开展了也不能持续发展下去。在“我国解决农村养老问题的战略机遇期，前进则一举多得，不进则退，且日后制度建设的成本会成倍增加，甚至会因此而阻碍国家既定战略目标的实现。”这意味着政府要在制度建立初期乃至更长的时间内承担更多的财政养老责任。这部分责任包括为60岁以上无积累的老人提供保障的责任，为贫困人口，尤其是中、西部地区的贫困人口提供减免部分或全部养老保险金的责任等。
（二）充分发挥宏观调控和利益协调功能，缩小地区差异，为制度可持续发展奠定基础。
中国人口众多，地域辽阔，区域之间，特别是农村区域经济发展不平衡呈扩大趋势，东、中、西部地区之间，不同省份之间农民生活水平差异悬殊。对于经济发达地区来说，如东部沿海及中部某些地区，建立农村养老保险制度条件完全具备，而对于西部某些地区来说，直接建立个人缴费的养老保险制度则有困难。这就决定了现阶段政府在农村养老保障制度的建设过程中不能搞“一刀切”，而是要根据各地不同的养老需求，同时考虑不同人群的实际需要建立多层次分类别的养老保障制度，待时机成熟，实现制度的统一。
为实现社会经济的和谐发展，在现阶段有必要充分发挥政府的宏观调控和国民收入再分配功能。政府不仅要在农村养老保障制度建设过程中，充分发挥宏观调控功能，对经济落后地区适当给予政策、财政支持，尽量扩大统筹层次，扶持制度建设步入正轨；同时在经济建设过程中，通过政策导向作用引导资金流向，通过扩大就业等使经济发达地区为经济落后地区的经济发展和养老保障建设出一份力。
（三）加强对农民的组织引导，为农村养老保障建设创造一个有利的“人和”环境。 农民渴望政府为他们解决养老问题，但由于生活环境的封闭保守，加之长久以来形成的惯性思维，绝大多数农民的养老观念还停留在“养儿防老”层次，而对于养老保障制度，
一般都采取依赖观望的态度。因此在农村建设养老保障制度的过程中，政府要加强对制度的宣传及对农民的引导。首先实行教育引导与示范引带相结合，解放思想与解决实际问题相结合，增强感召力。农民最重实际，“眼见为实，耳听为虚”至今仍是很多人奉守的信条。在制度实施过程中一方面加强对于农村制度化养老保障基本常识的宣传，另一方面要确实让农民看到政府为农民解决养老问题的决心。只有农民真正理解和接受了制度，他们才会积极拥护制度，才能减少制度运行阻力，降低制度运行成本，保证制度高效运行。
政府在组织引导群众方面具有天然的优势。加强农村基层组织建设，把农村基层组织作为对农民进行组织引导的重要载体。农村基层组织是农民自己的组织，在整合人力资源与物质资源方面具有巨大的优势。在农村养老保障制度建设过程中，充分发挥基层组织的优势，调动广大农民的积极性，有效整合各种养老资源，为制度建设创造一个天时、地利、人和的良好氛围。群众的力量是伟大的，我国20世纪50年代的合作医疗制度同样是在经济发展极为落后的农村进行的，却取得了举世瞩目的伟大成就，被世界卫生组织誉为“世界奇迹”，其成功的一条重要经验就是得到了广大群众的积极响应，这为我们今天建设农村养老保障制度提供了重大的借鉴意义。
三、有限条件下建立农村养老保障制度的现实路径 （一）抓住劳动力快速增长的机遇，尽快建立或完善制度
曾毅指出：我国在2005—2030年期间，少儿抚养比继续下降，老年抚养比虽然不断上升，但仍然显著低于少儿抚养比，总抚养比先降后升至2030年时与2000年基本持平，2030年的加权总抚养比比2000年增高19.1%.我国在2025—2030年以前劳动力资源十分丰富，即中国目前以及今后20年左右处于劳动力快速增长黄金时期。我们应该抓住这一机遇，为应对2025年后人口老龄化的严峻形势作好准备。加强法律法规建设，将农村养老保险制度在全国大多数地区普及；对于实在无条件建立农村养老保险制度的地区要加大扶贫力度，同时完善农村最低生活保障制度和社会救济制度。
（二）通过人口城市化转移农村劳动力，减少农村养老保障的制度压力。
一般来说，城市化总是与整个现代化相伴随的。但中国城市化发展缓慢，明显落后于经济现代化。从理论上来讲，20世纪50—80年代末的外延型工业化阶段即工业化以规模扩张方式进行阶段是最有利于城市化的时期，但当时由于中国实行抑制城市化的政策，错过了良机。这一方面导致了农村人多地少，农业经济发展受到限制，另一方面导致中国独有的“农民工”现象。20世纪90年代以后，中国的经济增长已经越来越依靠技术进步，技术排挤劳动力的现象普遍发生，此时进行城市化的条件已经不如前一个阶段有利了。考虑到未来，今天又可能是我国进行城市化的最好契机，因为技术越进步靠经济增长吸纳农村劳动力从而推动城市化的可能性越来越小。由于中国户籍制度限制，50%以上的劳动力在从事工业、服务业，而城市人口在总人口中的比重却只有30%多.可见，我国城市化仍有一定空间，适当放
宽户籍制度，允许有能力、有技术的农村劳动力在城市落户，这样一方面可以降低我国农村养老保障建设的制度压力，另一方面可以为提高土地收益创造条件。
四、结论
农村养老保障制度建设势在必行，郑功成教授曾指出“重视构筑覆盖全体国民的社会保护网，这个制度或保护网在现阶段可以是低水平的，多层次的或者是多元化的，但不能有漏洞”。经济因素不应成为制约我国农村养老保障制度建设的关键因素。在有限条件下，强调政府承担必要的“非常”责任，抓住有利时机，充分调动各方面的积极性，是我们在农村养老保障制度建设过程中的明智选择。
参考文献：
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