SOCIALSCIENCESREVIEW
新理论版
行政文化建设与行政管理现代化之探讨
席丹丹
(华南师范大学政治与行政学院广东广州510631)
内容摘要 行政文化被誉为行政管理之魂。它对行政管理的各个层面都有着深远的影响。我国传统的行政文化对行政管理现
代化既有积极的影响,又有着消极的影响。新时期行政文化的建设要以行政管理现代化的基本要求为目标指向,在正确的思想指导下,全面系统地建设,从而促进行政管理的现代化。关键词 行政文化行政管理建设现代化影响
中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1007-9106(2007)06-0085-03
20世纪80年代中后期,西方各国开始盛行组织文化理论,强调文化在组织中的重要作用。受这种理论的影响,世界各国的行政文化学的热潮也迅速掀起,研究行政文化对行政管理的影响,从而使行政学的研究推向了一个新的领域。现代社会的进步和发展离不开行政管理的现代化,行政管理的现代化固然需要现代化的行政技术手段,但是也需要其生长的行政文化的土壤。行政文化是行政系统的软组织,是行政管理的灵魂,是深藏于行政秩序下的隐秩序,是行政管理中最深沉而又最现实的问题。任何一个行政组织的结构、运转程序、决策过程,以及行政人员的行为、作风态度、价值观等都直接或间接地受行政文化的影响。新时期,加强行政文化建设,推进我国行政管理的现代化进程,是中国行政管理现代化的必然要求。
一、行政文化对行政管理的影响
行政文化是社会文化在行政体系中表现出来的一种特殊的文化形式,是与行政相关的文化。它是指公共行政人员及其工作人员在一定的社会文化背景下,通过行政实践所积累、沉淀和形成的对行政体系、行政活动的态度、情感、信仰、价值观,以及人们所遵循的行政原则、传统和习惯等。其核心是行政价值。
行政文化是一种多层次的、复合的文化,它的形成受到多方面因素的影响,如历史条件、地理环境、社会制度、民族特性、文化心理、文化背景、传统习惯等。不同的社会文化背景、不同的行政活动培育出不同的行政文化,行政文化的形成是一个长期而缓慢的过程,一旦形成则具有相对稳定的特性。例如,时代性和民族性,社会性和积淀性,整合性与多元性,普遍性与连续性,渗透性与隐蔽性等。行政文化的形成及其特征决定了行政文化是一种潜在的无形的力量,其影响是巨大的、无处不在、无时不有的。行政文化对行政管理的影响主要表现在以下方面:
(一)对行政组织的影响1.对政府行政组织的影响
政府行政组织是行政管理的物化存在形式,是在特定的行政文化中建立和发展起来的。行政组织需要价值观念的整合,需要文化规则提供一整套观念系统,弥补组织制度柔性管理的不足,从而使服务要求上升至道德水平,而不是
功能水平或技能水平。行政文化对政府行政组织的影响首先表现在行政组织的目标上。行政文化将通过行政理念、价值观、行政理想、行政道德等因素,对行政组织目标的性质、顺序和结构产生影响。不同的行政文化还影响组织与组织之间的联系和交流。行政文化中的行政道德就是处理好行政组织内部各种人际关系的关键,也是处理好行政组织与非行政组织之间关系的关键。
此外,良好的行政文化可以改善组织气氛,增强行政组织的凝聚力,提高行政人员的归属感,优化行政决策系统,改进决策的执行、监督和反馈,促进行政职能的高效行使。
2.对政府行政体制的影响
一定的行政体制总是建立在一定的行政文化土壤之上的。行政体制的构成及其运行与公务员所持有的价值观、信仰、态度和情感等相联系。美国社会学家普诺曾提出:!要特别着眼于政府体制背后的意识形态。∀#行政文化是行政体制的软件要素。守旧、全能、注重形式的行政文化会产生低效率的行政体制。相反,进取、勤奋、讲求实效的行政文化会产生高效率的行政体制。中国历时八次的行政机构改革周而复始的教训告诉我们,单纯的行政机构改革是不能从根本上治疗政府低效、人治、全能的弊病,忽视行政思想、行政价值观和行政心理等!软件要素∀的配套的变革和重塑,只能带来!增生∀、!韭菜∀现象。落后的行政文化阻碍行政体制的现代化,先进的行政文化则为行政体制的现代化提供理论指导。
3.对政府行政能力的影响
与经济全球化相适应,政府能力也要接收各种挑战。在多向度的提高政府行政能力的措施中,机构精简、行政法制的建立、科学技术手段的引进等都不能激发行政人员的内在动力,而只有行政文化则恰恰起到了内化的作用。而公共行政管理能否实现科学化,关键取决于相应的行政文化的特性。现代行政管理的理论发展经历了科学主义、行为主义、权变主义等阶段,从20世纪80年代以来,在!文化制胜∀的时期,行政部门不可能不对它做出回应。科学的行政,要求把物质手段、机构设置等!硬件∀要素和行政意识、行政价值观、行政制度、行政心理等!软件∀要素结合起来。也只有这样,才能使政府能力适应新形势发展的要求。
85(二)对行政管理的执行者∃∃∃行政人员的影响1.对行政人员的行政观念的影响
行政文化对人们行政观念的影响是长远的、深刻的。行政文化作用于行政活动往往是通过行政人员的观念、信仰、习惯来实现的。行政人员是行政活动的主体,在行政活动过程中,行政文化对行政人员的观念起着直接的决定作用。社会成员进入行政活动领域后,不可避免地带有原行政文化影响下积极或消极的因素,并在一定的行政体系内和具体的行政活动中形成特定的行政观念。如官僚主义、本位主义、高高在上、遇事推诿、不求有功、但求无过、任人唯亲等行政观念。在很大程度上与封建等级制度、价值观念、思维方式、伦理道德等行政文化氛围有关。
2.对行政人员的行政行为的影响
行政文化对行政行为的影响是全面的、直接的,不仅影响行政决策是否果断、科学、可行,而且影响行政执行是否迅速、灵活。开放型的行政文化氛围,会使决策者的行为具有民主、开放、高效倾向;封闭型的行政文化氛围会使决策者的决策因循守旧、唯书唯上、思想僵化;民主型的行政文化氛围会使决策者的决策具有创造性、灵活性和综合性。相反,专制型的行政文化氛围会使决策者专横武断,刚愎自用。可见,行政文化对人们行政行为的影响是巨大的。
3.对行政人员的整体素质的影响
行政文化是公共行政管理之魂,对行政人才的开发发挥着广泛而深刻的理性引导作用。这表现在:公共行政体系内部的行政文化所包含的行政信念,规定着行政人员参与公共行政活动的基本要求和规则;行政文化中的行政价值观,对行政人员的行为产生一定的理性指导作用;一定时期的行政思想,为行政人才的开发提供了舆论准备和理论导向。行政文化对行政人才开发具有较明显的强制、说服定势。加强公共行政文化建设,使行政规范、行政原则为国家行政机关中多数成员所认同,对国家行政机关及其国家公务员的行为规范、价值观念产生观念性的影响,并反映在国家公务员日常工作态度上和自觉遵守行为规范上。
二、中国传统的行政文化对行政管理的影响
正如黑格尔所说,传统是活的东西,影响着现在、未来。发轫于夏商周三代,定型于两汉,因袭发展与隋唐宋元明清各代,横贯数千年经久不衰的中国传统行政文化,虽遭受近代以来西学东渐欧风美雨的荡涤,但仍然以强韧的生命力固存于今天的行政文化中。中国的行政文化有着鲜明的特色,高云在他的%传统行政文化及其对构建和谐社会的政府效应分析&一文中总结为德治文化、统御文化、全能文化、专断文化、保守文化、泛政治化文化、!暗箱行政∀文化
∋
等特征。中国传统的行政文化存在着专制性与统一性、封建性与适用性、保守性与严密性、排斥性与兼容性、重形式轻效率、重人治轻法治、重权威轻民主、重集权轻分权、重经验轻制度等双重特征。双重特征的行政文化同样是把双刃剑,它对行政管理的影响既有积极的作用,也有消极的一面。
首先,中国传统行政文化中的德治文化、积极作为的行政文化、强调价值准则、强调集体主义等行政文化对我国的行政管理实践起着积极的作用。
第一,传统行政文化中的某些思想在确定行政改革的价值取向上起着积极的作用。当前我国的行政改革包括民主和效率两个相互依存的价值取向,但归根结底是要提高政府为人民服务的水平。中国传统行政文化中的!民本∀思想与之有相通之处,有助于行政改革价值取向的确定。此外,主张薄赋税、轻刑罚、救济穷人、保护工商等的!仁政∀思想,对当前精简机构,裁减冗员,减轻纳税人的负担,完善社会保障制度,保护和救助社会弱势群体等,也有着一定的积极意义。
第二,传统行政文化中的某些思想有利于推动改革时期行政关系的协调。传统行政文化中!和为贵∀的思想、!求同存异∀的思想从!中庸∀思想产生和发展,作为处理人际关系的准则,虽然其出发点是为了维护统治阶级的统治秩序,但是在今天,对于正确处理政府内部各种关系乃至政府与社会之间关系的原则,仍然有着现实的意义。
第三,传统文化中的某些思想有助于促进行政道德的建设。传统行政文化中的!忠恕∀观念、!重义轻利∀观念、!勤政∀观念、!清官∀观念,虽然都有着时代的局限性,但是我们剥去其封建的内核,其符合现代社会价值取向的理念仍然可以为我所用。
当前,我国行政改革正处于不断深化的进程中,行政文化在深层次上对行政改革有着不可忽视的影响。传统行政文化通过行政人员和广大群众的思想意识和心理影响着行政实践和行政改革,其消极作用主要体现在:
第一,传统行政文化对政府行政职能转变起着消极的影响。政府行政职能转变是行政改革的关键问题。当前,政府职能转变就是要从计划经济时代那种!全能政府∀转变为市场经济条件下的!有限政府∀。然而在传统行政文化当中,行政权力是至高无上的,可以无限地侵入和管制社会生活的方方面面。这种文化状态之下,一方面政府把对社会的!全能管理∀看成是自己分内的事情,使得政企分开、政事分开、政社分开的难度加大;另一方面,企事业单位、社会团体乃至公民的自立、自主意识遭到泯灭,造成对政府的!依附∀观念,仍然与政府保持着千丝万缕的联系,甚至不愿意政府转变职能,以至于政府仍然管着许多管不了、管不好和不该管的事务。
第二,传统行政文化对人事行政改革起着消极的影响。深受传统行政文化中!官本位∀观念以及由其衍生出的等级观念、特权观念等影响,不择手段地求官、要官、保官,以官牟利、以官扬名等事件层出不穷,成为当前政治中的极其丑恶的现象。另外,在!宗法∀观念的支配下,当今政府内部的人际关系中,!变种∀的宗法血缘人际关系网仍然起着相当重要的作用,甚至维系和支撑着行政管理的运行,影响行政管理及社会生活中的人际交往关系,影响人员分流工作的进展。另外,在对官员个人的评价上,有时表现为重德轻才,致使中国官场有不少的昏官、庸官,阻碍一支善于治国理政的高素质干部队伍的建设。
第三,传统行政文化对行政权力调整起着消极的作用。行政改革的实质是行政权力的调整。这种调整从纵向上看,是在中央和地方之间自上而下放权;从横向上看,是政府在水平上分权,即公共权力的社会化。然而,传统行政文化中的!大一统∀观念、集权观念阻碍着行政权力的调整。在这种观念的指导下,强调权力由社会向政府集中,由下级行政组织向上级行政组织集中,使得行政权力的调整十分困难。
第四,传统行政文化对行政法制建设起着消极的影响。改革开放以来,依法治国、依法行政的观念日益深入人心,
86已经成为我们根本的治国方针。但是,传统行政文化中的!人治∀观念,仍然阻碍着行政法治建设的推进。一方面,!人治∀体现为!君君、臣臣、父父、子子∀的封建宗法等级制度,!唯上∀而不!唯法∀;另一方面,!人治∀体现为!朕即法律∀,认为法是帝王!治民∀的工具,而不是用来约束自己的工具。
三、加强行政文化建设,推进行政管理改革
行政文化在政府行政改革中占有着重要的地位,其转化和创新所涉及的范围,直接反映了政府行政体制改革的力度、广度和难度。而且,行政运行的机制、组织结构及管理方法等!硬件资源∀的改革难度,远远不及渗透于行政主体、行政组织及行政环境的!软件资源∀的∃∃∃行政文化的建设的难度。如果不着眼于变革传统的、落后的行政文化,政府行政管理体制的改革就很难真正成功。行政文化的建设是一个长期而又艰巨的任务。
(一)以行政管理现代化要求为目标指向,明确行政文化的建设目标
行政文化是行政管理的软环境,是行政体系的深层结构,被誉为行政管理之魂。它对行政管理变革起着积极的潜移默化的影响。处于社会转型时期,我们的行政文化建设必然要以行政管理现代化的建设要求为指向。十六大指出,我们的行政改革的具体目标是,要进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务,提高行政效率,降低行政成本,建设行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效的行政管理体制。具体而言,就是要建立服务型政府、法治型政府、效能型政府、廉洁型政府。行政文化的建设必须朝着这些方向发展,即建立服务型的行政文化、法治型的行政文化、效能型的行政文化、廉洁型的行政文化。
(二)加强行政文化本身建设
针对行政文化的内涵,加强行政文化建设首先要对行政文化本身的各个层面进行建设和创新。要以以上的目标为指向,建设新型的行政思想、行政心理、行政道德。一方面,要继承传统的行政文化中的优秀因子。美国的社会学家希尔斯指出,作为一个社会的文化遗产和文化力量,传统给人类生存带来了秩序和意义;一个社会不可能完全破除其传统,一切从头开始或完全代之以新的传统,而只能在旧的传统基础上对其进行创造性的改造。现代行政文化的建设并不意味着要摈弃传统的所有的引子(。要清除传统中落后的因子,继承德治理念,建立正确、乐观、健康的行政情绪、行政情感,挖掘弘扬传统的道德体系中的合理内核。另一方面,我们要借鉴现代西方公共管理浪潮下所倡导的行政文化理念,以现代化的行政管理的要求树立稳定、健康、和谐的行政心理,借鉴、吸收国外行政道德中合理的、适合中国国情的地方。!我们仅仅需要用我们的宪法把它加以过滤,只需要把放在批判的文火上烘烤,并把其中的外国气体蒸馏掉。∀)!这样,我们便可以对外国政府进行解剖学的观察,而不用害怕会把它们的任何疾病传染到我们的血管中来,可以详细解剖外国制度而不用害怕血液中毒。∀∗在两者的结合下,培养现代行政管理所需要的创造性、开拓性的行政思想,确立正确的行政价值取向,建立真诚、乐观
的行政情绪,端正行政动机,改善行政态度,增强健康的行
政情感,在道德认识、道德情感、道德意志上,都真正树立从政为民、高效为民的理念,适应行政管理现代化的要求。
(三)大力发展社会主义市场经济,努力建设社会主义民主政治,进一步深化行政改革,优化行政文化发展的社会环境
社会主义市场经济的发展是行政文化现代化的经济基础和物质条件,市场经济的发展必将铲除落后的传统的行政文化滋长的消极土壤,奠定先进行政文化的经济条件。同时,市场经济的不断完善,人们的文化素质的提高,也必然带来人们观念的不断变化,进而转化为对先进的行政文化的诉求,成为行政文化现代化的内在动力。另外,和经济体制联系在一起的政治体制的发展也必然引起行政领域的发展,也必然促进行政文化的发展。同时,行政文化的现代化也与行政改革相互作用。先进的行政文化能够指导行政改革朝着争取的方向进行,行政改革的深入又进一步促进行政文化顺利发展。新时期的行政改革进程的加快无疑也是行政文化现代化步伐的加快。
行政管理的现代化不仅是行政技术手段的现代化,更是行政文化的现代化。因此,行政文化建设必须以现代化的行政管理为依归,形成自觉的行政意识,开放的行政观念,优良的行政传统,良好的行政习惯,科学的行政思想,正确的行政价值,积极的行政理想,健康的行政心理,高尚的行政道德。当然,建设现代化的行政文化,对行政文化的整合与再造,绝不意味着否定我国传统行政文化的合理部分,而是在继承、弘扬我国优秀传统行政文化的同时,借鉴外来文化,从国情出发,积极吸收中外现代科学文化中合理的行政文化因素,创立有中国特色的社会主义现代行政文化。注释:
#江泽民在庆祝中国共产党成立80周年大会上讲话[N].人民日报,2001∃7∃2.
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