密 级： 内 部 ： 研究生学号 19927015
硕士学位论文吉 林 大 学
硕士学位论文
我国社会主义市场经济条件下的
政府形象建设研究
The Research on the Image of
Government
in Our Socialist Market Economy
吉 林 大 学 作 者 曹静晖
：曹 静 晖 作者姓名：
专 业： 行政管理 论
导师姓名
及职称
彭 向 刚 教授
文起
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止年月：2001年3月至2002年4月
目 录
内容提要………………………………………………………………1 前 言…………………………………………………………………1 一、政府形象的理论范畴………………………………………………3 （一）政府形象的概念与基本特征 ………………………………3 （二）政府形象与相关范畴 ………………………………………7 二、政府形象的历史发展………………………………………………9 （一）“守夜警察”的政府形象……………………………………10 （二）“社会救星”的政府形象……………………………………11 （三）“球场裁判”的政府形象……………………………………12 （四）“竞争服务”的政府形象……………………………………12 （五）“社会保姆”的政府形象……………………………………13 三、政府形象建设的基本思路…………………………………………17 （一）政府形象建设的重要意义…………………………………14 （二）政府形象建设的指导原则……………………………………17 （三）政府形象建设的主要内容……………………………………19 （四）政府形象建设的工作程序……………………………………25 四、我国政府形象的问题和对策………………………………………28 （一）我国政府形象存在的主要问题……………………………29 （二）我国政府形象建设的相应对策……………………………33 结 论…………………………………………………………………34
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注 释…………………………………………………………………
参考文献…………………………………………………………………4 论文摘要…………………………………………………………………1 Abstract…………………………………………………………………1
论 文 摘 要
政府形象问题是当代政治学和行政学理论研究中的一个新课题。目前，我国政府形象问题研究，多停留在经验层面，全面系统、深入的研究还不多见。因此，加强我国政府形象的理论分析和现实考察，树立良好的政府形象，对于促进政府机构改革，实现既定目标，提高工作效率，密切干群关系起着重要作用；对于促进我国社会的改革、发展和稳定，增强我国政权的合法性基础，具有十分重要的理论价值和现实意义。
本文以马克思主义的世界观和方法论为指导，运用当代政治学、行政学的基本原理，在前人研究成果的基础上，对我国社会主义市场经济条件下的政府形象建设，进行了较全面系统的研究。全文应用大量的实证材料和个案资料，考察了政府形象的理论范畴、历史发展和现实意义，论述和分析了政府形象建设的指导原则，主要内容和工作程序等，并对政府形象的主要问题进行分析，提出了相应的对策和建议。全文共分四个部分：
第一部分 政府形象的理论范畴 一是政府形象的概念与基本特征。
本文在分析理论界对“政府形象”概念的七种代表性观点的基础上，指出应该从系统的角度，来理解政府形象的概念，那就是公众对政府的价值理念、政府的实际行为、政府的产品与绩效所形成的整体印象和综合评价。同时，又指出政府形象应具有以下几方面的基本特征：政府形象是阶级性和社会性的统一；政府形象是主观性和客观性
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的统一；政府形象是个体性和整体性的统一；政府形象是确定性和可变性的统一；政府形象是主动性和被动性的统一。
二是政府形象与相关范畴。
通过对政府形象与企业形象和个体形象的类比，指出了政府形象与相关范畴的区别。
第二部分 政府形象的历史发展
政府形象是一个历史范畴。在市场经济的不同发展阶段，政府形象发生了显著变化：由“守夜警察”的政府形象，“社会救星”的政府形象，“球场裁判”的政府形象，“竞争服务”的政府形象，发展到“社会保姆”的政府形象。
上述发展过程表明，政府形象是一个历史的课题，是重要的公共资源，对有效发挥政府作用，履行公共管理职能，具有十分重要的理论价值和实践意义。
第三部分 政府形象建设的基本思路
政府形象建设具有内在必然性和重要的现实意义：建设政府形象，是我国社会主义市场经济发展的客观要求，是我国社会主义民主法制建设的必然要求，是适应我国文化多样性的直接要求，是我国加入WTO的现实要求，它可以促进政府各项工作的顺利开展，提高政府工作效率，密切干群关系。
政府形象建设必须坚持以下指导原则：公众利益至上原则；整体统一原则；真实性原则；政务公开原则；循序渐进原则。
政府形象建设的主要内容包括：政府行政组织形象，要树立精干效能、完整统一、权责相称的政府行政组织形象；公务员形象，要树立仪表风度、求真务实、开拓创新、清正廉洁、勤政为民的公务员形象；行政行为形象，要树立依法行政、科学行政、民主行政、服务行政的行政行为形象。
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政府形象建设的工作程序包括：政府形象的调查与定位；政府形象的创意与实施；政府形象的检测与调整。
第四部分 我国政府形象的问题和对策
我国政府形象存在的问题主要表现在两个层面：一是学理层面：在如何建构政府形象理论体系，如何借鉴国外实践中的先进经验与中国具体国情有机结合问题上，缺少科学、系统、规范的理论研究，使政府形象建设中的许多问题，得不到合理的解决。二是实践层面：政府形象表现为“公仆”与“主人”错位、公关意识淡薄、行政行为失范、公共政策失灵、组织绩效失真、网络信息失重等问题。
针对上述问题，建设良好的政府形象，必须做好以下工作：加强政府形象理论研究，发挥理论对实践的指导作用；按照市场经济的要求，转变政府职能和角色；优化公务员素质，提高政府的执政水平；构建电子化政府，塑造网络政府形象；牢固树立形象意识，实行“全员形象战略”；完善双向沟通渠道，加强政府与公众的联系；健全监督控制机制，严格规范政府形象。
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ABSTRCT
The issue of the image of government is a new research field of the political theory and the administrative science. At present the study on the image of government just keeps in the use of experiences. A deep and systematic study on the image of government is deficient. Therefore, we should strengthen the theoretical analysis and actual investigation, mould a good image of government, which will play a big role in reforming the government institutions, realizing the fixed goals, raising the work efficiency and maintaining close ties between the cadres and the masses. At the same time, there are also have profound theoretical value and practical significance in promoting the social reform, development and stability, and strengthening the legal basis of political power.
This essay makes a deep and systematic research on the image of government in our socialist market economy, upholding Marxist world outlook and methodology as a guide, applying to the contemporary basic principles of the political theory and the administrative science, summing up our forefathers’ research achievements. The whole thesis applies to a large number of concrete evidence materials and individual data, explores and analyzes wholly and systematically not only the theoretical categories, historical development and actual significance, but also the guiding principles, the main contents and the working procedures etc of building the image of government. Meanwhile, the paper puts forward the corresponding countermeasures from multi-points of view by analyzing the main problems of the image of government. There are four parts in this paper.
Part one is about the theoretical categories of the image of government.
Firstly, the paper explores the conception and the basic characteristics of our government image. At the basis of seven typical viewpoints, the paper believes it should be viewed in a systematic sense, the image of
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government is the overall impression and comprehensive evaluation of social masses towards the value idea, actual behaviors, the products and achievements of the government. Simultaneously, the government image has several characteristics on the following: The government image is the integrity of class characteristic with sociality, the integrity of subjectivity with objectivity, the integrity of individuality with entirety, the integrity of certainty with flexibility, the integrity of activity with passivity. Secondly, the paper explores the government image and the related categories. Compared with the enterprise image and the individual image, the government image differentiates from them.
Part two is about the historical development of the image of government.
The government image is a historical category. In the different stages of market economy, it has brought about great changes from “ night-guarding police”, “social saver”, “the play-field referee ”, “competition and service” to “social nurse”.
The process above-mentioned indicates that the image of government is a historical problem, an important public resource. It has theoretical and practical significance in bringing effectively government into play and performing the function of public administration.
Part three is about the basic thought of building the image of government.
Firstly, the inner necessity and actual significance exist in the work of building the image of government. Building the image of government is the objective demand of developing socialist market economy, the inevitable demand of building socialist democracy, the direct demand of suiting for the multi-culture in our country and the actual demand of joining in the WTO. It promotes all kinds of jobs of the government, enhances the work efficiency of the government and forges stronger ties between the cadres and the masses. Secondly, the principles should be followed in order to establish the image of government. Namely, they are
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the principles of the supreme masses interests, integrity, honesty, publicity and progress step by step. Thirdly, the main contents of building the image of government should be following. They are the government administrative organizations image of efficiency, integrity, and parity of authority and responsibility, the civil servants image of the appearance and demeanor, authenticity, innovation, cleanness and industriousness, the administrative behaviors image of administration according to the law, scientific administration, democratic administration, service administration. Finally, the working procedures of building the image of government should be following. They are to investigate and locate, to create and execute, and to inspect and revise the image of government.
Part four is about the problems and the countermeasures in building the image of government.
Firstly, the paper expounds the main problems that embody in two aspects in our country. On one hand, they embody in the use of the scientific law. The scientific, systematic and regular study on how to build the system of theory and how to integrate the foreign advanced experiences with the Chinese characteristics is proficient. Therefore, many problems can’t be settled in the real operation. On the other hand, they embody in the use of the practical operation. The government image is displayed by the misplacement of “servant” and “master”, the indifference of public relations consciousness, the disorder of administrative behaviors, the malfunction of public policies, the untruth of organization achievements, the unbalance of online information. Secondly, the paper puts forward the thought of countermeasures for our government image construction. The following tasks should be accomplished in order to build a good government image: Strengthen the theoretical research on government image, and elaborate the guiding function of theory on practice. Change the function and role of our government according to the demand of market economy. Optimize the quality of civil servants, and improve the administrative function of our government. Construct
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electronic government, and form an “internet government” image. Set up the awareness of image, and carry out the “everyone taking part in” image strategy. Improve the two-way communication channel, and tighten the connections between government and social masses. Amplify the supervisory and controlling system, and strictly regulate the government image.
内 容 提 要
政府形象问题是政治学、行政学领域的一个前沿课题。对这一问题进行理论分析和现实考察，具有重要的理论价值和现实意义。本文以马克思主义理论为指导，运用当代政治学、行政学的基本原理，在前人研究成果的基础上，应用大量的实证材料和个案资料，对我国社会主义市场经济条件下的政府形象建设进行了系统研究。全文共分四个部分，一是对政府形象的概念和基本特征做了初步阐释，并将其与企业形象、个体形象进行类比，厘清了政府形象的具体含义。二是分析了政府形象的发展过程和阶段性特征。三是提出了政府形象建设的基本思路，包括政府形象建设的重要意义、指导原则、主要内容和工作程序。四是通过对我国政府形象存在主要问题的分析，提出了相应的对策。
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前 言
政府形象塑造是现代政府建设的一个重要课题。朱镕基总理1998年3月在第一届政府第一次会议上提出要励精图治，建立高效廉政的新政府形象。可见，塑造良好的政府形象，是中国政府建设的重要目标之一。改革开放以来，我国的经济建设跃上了一个新的台阶，民主政治建设获得了长足发展，这就为我国政府形象的建设创造了有利条件。但是，随着社会主义市场经济体制的建立和民主政治的发展，社会公众对政府提出了一系列新的要求。时代呼唤重塑政府形象，政府也需要通过塑造新形象来获得社会公众的认同与支持。因此，塑造新政府形象，既是市场经济发展的要求，也是政府自身的迫切愿望。当前国内许多地方开展了“政府形象工程”建设，取得了显著成效。实践证明，政府形象塑造对于实现政府目标，提高工作效率，改善服务质量，密切干群关系，增强政权的合法性基础，都起到了积极的推动作用。
长期以来，人们一直误将政府形象当作政府的代名词，而没有成为一个理论范畴。近年来，对政府形象的研究，日益引起学术界的广泛关注，并成为政治学和行政学者研究的焦点。理论界发表了一些相关的研究成果，许多看法和观点有一定见地和价值。但是，我们应当看到，建设政府形象是一项长期的、复杂的社会系统工程。目前，我国的政府形象建设，还处于刚刚启动阶段，缺乏严格的标准和操作规范，在实际操作中还常常流于零碎和散乱，缺乏一种系统的、有条理的、首尾一贯的、普遍公认的分析问题的方法以及一个合乎理性的解决问题的适当程序。在理论研究上，存在的主要问题是：以往对政府形象理论的考察，往往只在研究经济管理时从经济学的角度，对政府形象进行探索，很少从政府形象与政治学、行政管理现代化之间的关
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系入手来研究；而且以往对我国政府形象的论述，大多散见于一些著作、论文及杂谈之中，就事论事多，结合当前社会变迁背景的研究少；经验介绍多，综合研究少，且大多是匆匆几笔带过，尚未形成完整、科学的、得到多数理论工作者认可的理论成果；对西方国家实践中的成熟经验，学术界的探讨也多是集中在发达国家相关政府形象行为模式的评介上，而对于政府形象的结构、功能、方法、手段等方面的研究，尤其是对如何与我国具体国情相结合的研究上，则显得不够深入。因此，本文在前人研究成果的基础上，立足于中国的现实国情，从政府形象的理论内涵和实际运作两个层面，客观分析了我国社会主义市场经济条件下的政府形象建设，梳理了政府形象的历史发展，阐述了政府形象的价值作用，明确建构了政府形象的内容和程序，希望有助于研究探索我国政府形象的理想定位和政府形象建设的具体工作思路。
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一、政府形象的理论范畴
（一）政府形象的概念与基本特征
中国正处在由计划经济向市场经济过渡的转型期，与此同时，政府的职能和角色也都发生了相应的变化。在这种情况下，开展本课题的研究，将为政府塑造理想形象提供战略的选择。
概念的阐释是一切理论研究的起点。鉴于政府形象研究是政治学、行政学研究领域的一个前沿课题，且关于政府形象的理论研究同它的实际运作一样，仍处于刚刚启动阶段。因此，为明确起见，我们这里试图对政府形象的概念和基本特征做一初步阐释，并将其与企业形象、个体形象进行类比，以期进一步厘清政府形象的具体含义。
１、政府形象的概念
目前，我国理论界对政府形象的界定尚不统一，具有代表性的观点主要有以下几种：
（1）政府形象是一个通俗的说法，意指政府信仰、价值标准、思维方式等要素凝聚而成的思想观念通过组织机构的功能作用等外化出来的具体形象，是政府及其工作人员通过自己的活动与行为显现出来的外观给予人们的直觉感受，并留在人民群众心目中的直观印象。[1]
（2）政府形象是由政府与社会公众之间的信息交流而产生的一种社会影响和心理印象，它对社会心理、普通民众的政治文化观念具有很强的调节作用。[2]
（3）政府形象是政府言行及表现所形成的印象、评价和信念的总称。[3]
（4）政府形象（或政府公众形象），是指政府在推行国家公务、执行国家意志或从事专门的国内外公关活动中，其行为表现在公众心目中的反映。[4]
（5）政府形象是政府这一巨型的组织系统在运作中即在自身的行为与活动中产生出来的总体表现与客观效应，以及公众对这种总体表现与客观效应所作的较为稳定与公认的评价。[5]
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（6）政府形象是指作为行政主体的政府在作为行政客体的公民头脑中的有机反映，是主客观相统一的产物。[6]
（7）政府形象是公众对政府综合认识后形成印象的总和。它是通过政府的建筑物、领导人、公务人员、方针、政策、日常施政行为等具体而客观的东西作用于公众思想感情而产生的一种主观的综合印象。[7]
上述观点都是学者们从不同的角度对政府形象的内涵所进行的界定，具有一定的理论价值，但作为一个概念表述仍显不足。有的观点只是内容或要求的简单罗列，有失概念的概括性和准确性；有的观点只注重政府与公众之间的相互关系，而忽视了其他方面的因素；有的观点只限于从某一方面进行界定而难免偏颇；有的观点只注重本质分析而流于笼统。
综上所述，我们认为，政府形象是公众对政府的价值理念、政府的实际行为、政府的产品与绩效所形成的整体印象和综合评价。
这个概念包括以下几个方面的含义：
第一， 政府形象的主体是政府。政府是政府形象建设的组织者和实施者。一方面，它通过在行使公共权力过程中所显示的行为特征和表现的精神风貌来塑造自身形象。一般地，有什么样的政府，就有什么样的政府形象。一个创新、务实、廉洁、高效的政府就会产生良好的政府形象。反之，一个守旧、虚假、腐败、低能的政府就会产生恶劣的政府形象。另一方面，它通过运用各种传播手段和沟通途径，使公众在了解政府的目标、结构、职能、运行和产出的基础上形成符合客观实际的政府形象。
第二，政府形象的内容是公众对政府的价值理念、政府的实际行为、政府的产品与绩效所形成的整体印象和综合评价。也就是说，公众对政府的基本信仰、价值评判和价值选择，政府政策的制定与执行以及政府行动的结果，如安全、福利、正义、自由和秩序等所形成的最终印象和综合评价。它淀积于公众的社会心理之中，这种社会心理实际上是政府内在素质与外在能力的一种有机反映。从一定意义上说，社会心理是对政府形象在思想感情变化上的一种互动，它往往通过印
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象和评价表达出来。公众通过直接或间接的途径形成对政府的初步印象，印象一经形成，公众便会从各方面加以分析和判断，分析得失、优劣，最后总结出对政府的综合评价。
第三，政府形象的客体是政府所面对的社会公众。社会公众是政府形象的感受者和评价者。一方面，社会公众作为整体是法律的最终制定者，是产生、监督和罢免政府的权力主体，政府的一言一行、一举一动都是社会公众评判的依据。另一方面，社会公众中的个体，其法律主体地位被逐步确立，在某些法律关系中，公众不仅可以作为与政府对等，而且可以作为与政府平等的法律主体进行活动。他们在与政府接触的过程中，逐渐形成对政府的感知和判断，虽然这些感知和判断是公众个体意识的产物，但正是这些个体意识的总和才构成了绝大多数公众的整体意识，并最终对政府形象产生影响。
２、政府形象的基本特征
第一，政府形象是阶级性和社会性的统一
一方面，政府是阶级统治的机关，不同的阶级对政府形象有不同的标准和要求，而政府形象必然会反映并服务于它所代表的那个阶级的利益。一般说来，一个政府要树立何种形象，是受统治阶级的利益支配并体现着统治阶级的“政治意志”的。另一方面，政府在客观上承担着整个社会的管理责任。一个政府只有对全社会的利益和秩序管理得井井有条时，它的国家政治统治地位才能得到巩固。甚至，如卢梭说的那样：“社会秩序乃是为其他一切权利提供了基础的一项神圣权利”。[8]这样，政府就必须面向全社会公众，为整个社会的共同利益而树立良好形象。政府的某些公益性活动，如修建福利性公共工程，进行抢险救灾等，会得到社会各阶级、阶层的普遍认同和肯定。
第二，政府形象是主观性和客观性的统一
政府形象是政府机构、设施、建筑物和政府活动与绩效等这类客观的东西在公众头脑中的主观印象和主观评价。政府及其公务员通过自身的主观意识和自觉行为来刻意塑造政府形象。政府的形象塑造和公众的形象感受都是主观行为。因而，政府形象具有主观性。同时，政府形象具有客观性。一方面，政府形象的产生是以政府的客观行为、
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客观影响力以及作为外在力量的其它经济、政治、文化的因素为基础的。另一方面，政府形象的检验标准是客观的，必须将其置于客观的历史环境和社会条件中，从其是否对社会进步有促进作用上予以检验。因此，政府形象是主观与客观的有机结合。
第三，政府形象是个体性和整体性的统一
对于个体公众来说，他对政府的印象是在与政府大量的接触中，不断地对积累起来的感受加以综合、修正、补充以后产生出来的。对于公众群体来说，作为群体性的政府形象则是将个体关于部分印象加以综合后形成的群体表象。公众个体的印象、公众群体的印象，在更大范围内进行综合的结果则最终形成整个社会公众的关于政府的集体印象。因此，只有代表人民普遍意志和历史发展方向的公众个体意识的总和才能构成公众的整体意识，也才能形成政府形象。
第四，政府形象是确定性和可变性的统一
一方面，在特定条件下，公众心目中的政府形象具有质的相对稳定性，这是因为客观事物一旦在公众心目中形成某种印象，就会在相当长的时间内影响公众行为和认知，这种认知并不会因时空变化而立即发生变化。另一方面，政府与公众都处于动态发展过程之中，政府形象的稳定性是相对的，变化性是绝对的。政府的结构、功能、效率、政策和权力的运用是不断变化的，而公众对政府的要求、愿望也是不断变化的。因此，公众对政府的印象，除了有一定的稳定性之外，还具有不断变化的特征。
第五，政府形象是主动性和被动性的统一
在现代市场经济条件下，政府形象不是随意流露或无意显露的，而是通过形象主体刻意塑造和精心策划的。历史发展和组织分化过程表明，商品经济或文化越发展，政府就越重视自己的社会关系行为，从而就越是将自身形象的塑造作为一个有计划、有目的的活动过程去加以控制。但是，政府形象的最终判断和评价，要通过自我形象转化为社会形象才能完成，政府形象塑造过程往往要根据社会公众的信息反馈来调整。没有这个反馈过程，政府难以判断其自我认知形象是否符合公众的要求。同时，政府在管理实践活动中，并不能够对可能出
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现的问题都有肯定的把握和正确的认识。因此，政府形象应该处在可监可控的反馈调整系统中。 （二）政府形象与相关范畴 １、政府形象与企业形象
在我国，企业形象的研究比政府形象早。早在20世纪80年代，理论界和实际工作部门就开始对企业形象进行系统的规划、设计与实施。所谓企业形象，是企业文化构成的综合反映，是企业价值观、企业内在精神等的外部表现。具体包括：企业的物质形象（如企业的生产经营环境、生产设备、建筑物式样、装饰涂色等），厂名、店名、品牌、商标、广告形象，经营人员形象和企业产品与服务质量形象。[9]
一般而言，组织身份是组织独特的存在，“由组织的历史、信仰和哲学、技术性质、所有权、人员、领导者的人格、伦理和组织的战略组成，”“是组织生存的核心”。[10]政府与企业都是一种社会组织，具有组织形象的某些共性，但由于各自身份、性质不同，决定了他们在公众心目中的组织形象也有所区别。
第一，形象追求不同。企业形象的赢利性特点突出。企业是一种赢利性组织，以追求利润最大化为目标，企业主对利润的最大化追求是企业形象永恒的动力源。而政府不同，它是一种非赢利性组织，以提高社会效益、增进国家利益为目标，利益追求表现为公共取向，政府对公益的不懈追求是政府形象永不衰竭的动力源。因此，赢利与非赢利性是企业形象与政府形象在价值取向上的显著区别。
第二，形象主体不同。企业形象的主体不具有唯一性，它只是同行业多家企业中的一家企业，面对着同行的竞争和市场的压力主动与公众沟通，塑造自身形象。同时，企业形象的主体也不具有权威性，它不拥有公共权力，不可能强制公众去执行它的决定。因而，企业形象的塑造不具有严肃性。而政府形象的主体往往处在独一无二的位置上。一般情况下，在同一国家或同一地区，不可能有几个政府同时并存，因而具有唯一性。这就决定了政府形象的塑造必须有更多的自觉性。同时，政府拥有公共权力，具有权威性，它可以制定政策、颁布法令，并强制它所管辖范围内的公众去执行它的决定。“它拥有对其它
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一切人、一切组织或权利要求者的权威，不会遇到来自于一个与之平起平坐的权利要求者的挑战。” [11]政府的这种权威性使得它在塑造自身形象的活动中带有“官方行为”的色彩。此外，政府巨大的规模、复杂的结构决定了政府形象较企业形象的建设范围更广，难度更大。
第三，形象客体不同。企业形象面对的公众大多是与企业利益有某种相关性的特定群体，企业每一次进行广告宣传、产品推销都有明确的市场定位，特殊指定的消费群。这就要求企业加强管理，提高竞争能力，向公众提供优质、高效的产品和服务，塑造一个质量上乘、包装精美、品牌优良、服务周到的企业形象。而政府形象面对的公众是比较复杂的，既有不同的党派、社团，又有特殊公众如少数民族、港澳台同胞、妇幼病残、灾民遗孤等。这就要求政府必须运用各种管理职能，理顺各种社会关系，向社会提供符合不同需求的政府产品，它包括内涵于政府规章、制度和决策中的“福利、安全、自由”等，[12]建设一个民主、法治、公正、廉洁、高效的政府形象。
第四，形象传播不同。从内容上看，企业形象传播的内容主要是围绕企业的产品销售，使用广告、推销等手段，它的影响是在组织传播的有效范围内。而政府形象传播既有政治、经济方面的，又有文化、社教等方面的内容，因而具有浓郁的政治色彩。政府形象传播的内容从根本上体现的是政府的行政意愿，反映执政党的利益和要求，受法律保护。因此，就社会而言，政府形象传播的内容是联系政府政治性的，其影响是全方位的。从形式上看，如果说广告是企业形象传播的主要形式，它可以用艺术的方法进行夸张，对某一产品介绍进行“狂轰乱炸”的话，那么，政府形象传播的主要形式是通过大众传媒、内部文件，传递政府的信息。它使用正规、标准的写作形式，采用翔实、客观的制作方法，发布真实、可靠的政府信息，形成有利于组织环境的公众舆论。这些使得政府形象传播要比企业形象传播正式、严肃、信誉度高。
第五，形象建设的侧重点不同。企业形象兼顾知名度和美誉度。知名度和美誉度是反映组织形象状况的两个基本要素。知名度指公众对组织的知晓程度，即一个组织在多大范围内得到多少公众的认识和
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了解。美誉度指公众对组织的好感和满意程度，即一个组织在公众中受到信任和赞许的程度。一般地，企业形象的塑造从形成和扩大知名度开始，让内外公众尤其是外部公众—消费者了解企业，并在此基础上建立、维护和提高美誉度。而政府形象则不然，它侧重于美誉度。因为知名度是政府本身的伴生物，不能作为政府形象建设的目标，而美誉度则反映了政府的行政管理水平，也反映着社会公众对政府的信任、支持与褒贬程度。所以，美誉度是政府形象建设的首要任务。建设政府形象就是要维护和提高政府的美誉度，塑造“创新、务实、廉洁、高效”的政府形象。
２、政府形象与个体形象
政府形象不同于个体形象。个体形象是交往个体在人们心目中所形成的关于他（她）个人的内在素质与外在表现的总体印象和综合评价。二者的区别主要表现在以下几个方面：
第一，追求的目标不同。个体形象以个人为出发点，广交朋友，泛结良缘，目的是为了实现个人生理与心理的需要，建立个体与个体之间和谐的人际环境。在个体形象中，认识的主客体都是个体，实现的是个人的意愿，个人的目的，体现的是个人的价值理念和行为规范。而政府形象以社会政治组织—政府为出发点，与社会公众进行信息的双向沟通，目的是为了实现政府生存和发展的需要，创建政府与公众之间的协调环境，最终赢得公众的信赖与忠诚，获得社会的普遍认可。在政府形象中，认识的主客体都是集合体，尽管政府形象建设的具体执行者和工作对象都是人，但因为其形象主体是政府，沟通对象是社会公众，所以在政府形象建设中的个人代表的是政府，其行为是政府行为。在政府形象中，不但要注重个体形象，而且要通过个体形象将政府与公众联系起来，以实现政府的宗旨，体现政府的价值观念与行为规范。
第二，传播的方法不同。个体形象传播在单个的个体之间进行活动，主要利用语言、文字、表情、动作等媒介，或借助于书信、电话等进行直接或间接的信息交流，传播手段单一，沟通范围窄，信息量小。而政府形象传播则不同，它不仅通过人与人之间的沟通，并通过
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这种个人之间的联系，把政府与公众紧密联系起来，而且还综合运用大众传播、公众传播、组织传播和人际传播等手段，沟通范围广，信息量大。
第三，建设的内容不同。个体形象不仅指个人的衣着、仪表、举止、谈吐等外在的表现特征，而更注重人的才识、品质、能力等深层内涵。塑造良好的外在形象和独特的内在气质，不仅符合个人普遍追求自我价值的要求，也是对个人素质和潜能的全面开发。而政府形象是指政府能引起人们思想与感情活动的具体形状与姿态，它包括政府机构设置、人员配备、公务员行为等有形形象，也包括在此基础上，人们能切实感受到的政府信誉、权威和精神风貌等无形形象。塑造良好的政府形象，不仅符合政府自身生存和发展的客观需要，也是对政府执政水平和治理能力的全面提升。这里需要进一步指出的是，公务员形象与一般个体形象是有区别的。公务员形象不仅包含一般个体形象的内容，而更应体现国家公务人员的特殊形象，即清正廉洁、勤政为民、务实创新、开拓进取的人格形象等；公务员形象服务于政府，最后得益或受损的是政府。而个体形象服务于个人，最后得益或受损的也是个人。
此外，个体形象一旦遭到破坏，个人可以去投诉，控告，而政府形象则不能，它一旦遭到破坏，除非它与具体人物联系在一起，否则是没有人追究，也难以补偿的。因为它是公共的，其所有权是泛化的。
二、政府形象的历史发展
政府形象是一个历史范畴。一般地，人们通过政府在社会中的地
位和作用来识别政府形象。政府从它的产生、发展直到现在，政府的作用经历了一个长期的演变过程，政府形象也随之不断改变。本文以市场经济作为分析政府形象建设的逻辑起点，试图探索在市场经济的不同发展阶段，政府形象发生的显著变化。 （一）“守夜警察”的政府形象
市场经济作为一种根本性的经济体制，作为一种基础性的资源配
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置方式，是从自由竞争的市场经济模式开始的。自由主义认为，政府“即使在最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害；在其最坏的情况下，就成了不可容忍的祸害”。[13]因而要尽量减少政府对经济生活的干预，充分发挥市场调节的作用，通过“一只看不见的手”去增进社会利益。这样，以亚当・斯密为代表的完全自由主义认为，政府的作用与活动范围应体现在:一是“保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴力和侵略。而此种义务的完成，又只有借助于兵力”。二是“尽可能保护社会上各个人，使不受社会上任何其他人的侵害或压迫，这就是说，要设立严正的司法”。三是“建立并维护某些公共机关和公共工程”。[14]由此可见，政府的作用被限制在一个相当狭小的范围内，政府的作用形象和行为方式就像一个“守夜警察”。“守夜警察”的政府形象带来了经济的繁荣，但同时，也带来了一些不可否认的负面影响，如环境污染、两极分化、失业和公共设施落后等等，特别是1929-1933年的世界经济大危机，使这些问题日益加剧。于是，社会的价值观念日益发生重大变化，人们就政府是否应承担起解决日趋严重社会问题的任务进行了长期争论，“守夜警察”的政府形象在人们心目中开始发生动摇，最终导致了福利政府的出现。 （二）“社会救星”的政府形象
从福利国家的因素开始萌芽，发达国家政府的地位和作用就发生了新的变化。西方国家即使是奉行典型自由主义政策的英国，严重的社会问题也使它开始改变其不干预政策。其它工业革命较晚的欧洲政府，已经“看得见的手”就伸得更长。而且，第二次工业革命所带来的新的竞争，又导致了政府对于地区垄断的参与。正如道格拉斯・诺斯曾经指出的：“作为第二次经济革命的结果，所有西方世界的经济部门都经历了深刻的结构变迁。尽管最初的政治—经济结构各不相同，但接踵而来的变化却提高了政府的作用”。[15]
20世纪30、40年代，美国总统富兰克林・D・罗斯福抛弃了传统的放任主义政府治理方式，接受了以政府干预为标志的凯恩斯主义，实行政府对经济活动的全面干预和调节，即通常所说的“新政”。它使美国从经济危机的阴影中走了出来。第二次世界大战以后，西方主要
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资本主义国家的政府，更是扮演了积极干预经济活动的角色，而且，政府干预经济的措施，并不完全建立在经济效益的基础上，而是侧重于社会伦理和价值判断上，例如雇佣童工、贩卖奴隶、毒品交易等等，虽然买卖双方两厢情愿，却不合乎社会伦理，需要政府用行政法令加以禁止；又如，自由市场运作产生的财富收入分配结果，可能达到“帕累托最优”，却往往是不够公平的，这就意味着政府有义务扶贫助弱，使社会较为均富。[16]这样，西方各国政府就在人们心目中树立起“社会救星”的形象。
可以说，经过两次世界大战，完全的放任主义已不复存在。尼克松曾经直言：“政府对萧条袖手旁观而不采取决定性行动的时代，已经一去不复返了。”[17]但是，从20世纪70年代开始，凯恩斯主义的政府干预理论和政策又带来不少问题，滞胀局面的出现损害了政府干预的形象，造成市场经济条件下政府形象的新困境。 （三）“球场裁判”的政府形象
“滞胀”的出现动摇了凯恩斯主义，导致了新自由主义思潮的兴起。新自由主义思潮主张同时要有两只手，要靠两只手去发展经济。在处理“看不见的手”和“看得见的手”的关系时，有人打了一个足球比赛的比喻，认为“政府好比是足球比赛中的裁判，而私人好比运动员。在比赛中裁判的责任是不偏不倚地执行比赛规则，保证比赛的顺利进行。”也就是说，政府不能过度干预经济，它只能在有限的限度内适当干预和调节经济，即政府的作用范围在空间上应选择在产权界定不清的经济领域，在时间上应选择在市场长久失败的地方。在新自由主义思潮的影响下，西方发达国家逐步放松了政府对经济的干预力度，强化市场竞争机制的调节功能，带来了无法否认的繁荣局面，从而在社会上树立起“球场裁判”的政府形象。但是，由于政府官僚自身利益最大化与公众利益最大化的冲突以及政府干预的共同弊端，即“只算政治帐，不算经济帐”，“政府提供的公共物品不以盈利为目的，缺乏竞争，只能用拨款来生产，因而其成本无法计算和监督，这就为政治家和官僚降低服务质量，扩大生产规模，增加财政预算，谋取个
[18]人利益创造了条件，这既是预算扩张的根源，也是官僚政治的根源。”
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这种效率落后、效益低下的状况，使“球场裁判”的政府形象陷入了危机之中。
（四）“竞争服务”的政府形象
20世纪80年代以来，人们不再关注政府与市场之间的差别，而开始更多地寻求政府与市场的相似之处，关注公共部门和私营部门之间在组织与管理方面的相通途径，其结果导致管理主义在全球的兴盛。世界各国、尤其是发达国家相继采取了以管理主义主张为内容的治理方式，集中地表现为政府的“竞争服务”。
早在1982年，英国撒切尔政府就试图将财政管理创新的价值观引进商业服务中。1991年，英国又通过“公民宪章”1界定政府机构对于公民的义务关系。通过改革，英国政府创造了“政府业务合同出租”、“竞争性指标”等治理方式，取消了公共服务供给的垄断性，在政府中引入了竞争机制。美国自里跟时代也开始了类似的改革进程，到克林顿时代，公共服务供给的竞争机制日趋完善。与美国、英国几乎同时，瑞典、法国、加拿大、澳大利亚等国家也纷纷进行了类似的改革，“竞争服务”成为全球所普遍认同的政府治理方式，政府形象也因此获得改善。但这并不意味着它没有问题，人们对于管理主义的批评与指责几乎是与其兴盛同步的。[19]譬如，管理主义的“企业化”、“市场化”等，无法改变政府中固有的难以企业化的公共部分，也无法解决纯粹公共物品的提供。
（五）“社会保姆”的政府形象
当西方资本主义探讨有效的政府治理方式时，作为当今世界两大制度体系的另一方—社会主义也在进行积极的探索，并坚信他们有能力把整个社会都管起来。我国在相当长的历史时期内实行计划经济体制，在这种体制下，政府既是整个社会经济生活规则的制定者，又是自己制定的规则的执行者；“政府既是行政机构，又是经济组织；既是全民财产的所有者，又是全民财产的管理者和企业的实际经营者；既
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所谓公民宪章，就是用宪章的形式把政府公共服务的内容、标准、责任等公之于众，接受公众的监督，实现提高服务水平和质量的目的。它是英国首相梅杰1991年上任后的一个重大举措。
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提供公共物品，又提供一般产品；既直接发动和分配投资，又直接安排和管理消费。”[20]政府的作用贯彻到社会的每一个领域，从生产到消费、分配，从经济到政治，从文化到社会，从思想到教育，每个人都能感受到政府无处不在的威力，从而在人们心目中树立起“社会保姆”的政府形象。这一政府形象符合当时的社会需要，对经济发展起到了积极的推动作用。但是，不可否认，与传统的计划经济相适应的政府形象，随着我国社会主义市场经济体制的建立，政府职能的转变，日益显示出其严重的不适应性，产生出机构臃肿、人浮于事、效率低下、腐败丛生等消极现象，使政府形象面临着深刻危机。
三、政府形象建设的基本思路
随着社会主义市场经济体制的建立，政府职能的转变，建立与之相适应的政府形象已被提上了日程。因此，我们有必要深入了解政府形象建设，准确把握政府形象建设的基本思路。政府形象建设的基本思路包括政府形象建设的重要意义、政府形象建设的指导原则、政府形象建设的主要内容和政府形象建设的工作程序等等。
（一）政府形象建设的重要意义
１、建设政府形象，是我国社会主义市场经济发展的客观要求 在计划经济体制下，政府办企业，企业办社会，政企不分，政社不分，企事业单位是政府的附属物，个人是企事业单位的附属物。这就必然造成企业主体地位的丧失和社会自主权力的萎缩，由此带来个人权利的流失和政府发展的畸型。而市场经济坚持等价交换和自由竞争原则，反对政府过度干预经济、社会和个人生活。这就需要政府的管理范围、管理模式和管理方法做相应的转变，也就是要由“无所不为的政府”转变为一定意义上的“无为政府”，由“大政府、小社会”转变为“小政府、大社会”，由传统的以行政方法为主转变为间接的以法律方法为主。在这种情况下，政府必须切实转变职能，找准角色定位，合理理顺与企业、市场、社会的关系，树立起适应市场经济体制要求的政府新形象。
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２、建设政府形象，是我国社会主义民主法制建设的必然要求 1997年9月，江泽民同志在党的十五大报告中指出：“发展社会主义民主政治，是我们党矢志不渝的奋斗目标。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。社会主义民主的本质是人民当家作主，国家的一切权力属于人民。”[21]这充分表明人民是产生、监督和罢免政府的权力主体。也就是说，社会将通过公众的主动选择来决定政府，只有经过有效多数的同意和认可，政府的存在和权力才有合法的基础，而政府工作人员只是公众的雇员，其职务的高低、级别的升降都取决于公众选举和其政绩如何，政府及其工作人员的一举一动都处于社会公众的监督之下。这就要求政府改变过去忽视公众的利益、意见、愿望和要求的局面，使社会公众有尽可能多的机会平等的参政、议政和监督政府，从而真正体现人民当家作主的国家性质。同时，党的十五大报告又指出：“健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法制国家。”[22]这意味着，宪法和法律将成为统治社会的真正权威，政府与公众同处于法治之下。政府及其工作人员行使公共权力、管理社会事务必须遵循既定的法律规则，公众权利的行使也必须被纳入法律秩序之内。这就要求政府依法行政，实行法治，改变过去以权代法、以权治民的现象。因此，在现代民主、宪政、法治的条件下，建构政府与公众的良好关系，塑造政府自身的良好形象，必然成为社会主义民主法制建设的内在要求。
３、建设政府形象，是适应我国文化多样性的直接要求 现阶段，我国是以公有制为主体的多种所有制形式，决定了我国是以按劳分配为主体的多种分配方式。这直接带来经济成份和经济利益的多样性、社会组织形式的多样性、就业岗位和就业方式的多样性与社会生活方式的多样性等。这就决定了人们的价值观念、意识形态、文化选择等必然趋于多样化。文化多样性对行政权力的公平、公正、公开要求日渐迫切，要求从无限行政转向有限行政，从人治行政转向法治行政，从管理行政转向服务行政，从秘密行政转向公开行政，这就使政府的决策、管理、服务与公众的参与、表达、监督的相互作用获得了充分前提，使民主行政的参与、协调、咨询等交流沟通取得了
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充分基础。
４、建设政府形象，是我国加入ＷＴＯ的现实要求
加入WTO之后，使我国政府面临着最直接的挑战。WTO的规则，要求我国政府必须做到：第一，努力形成并维护公平竞争的市场经济秩序，取消关税壁垒、反对垄断、制止补贴、反对倾销。同时，积极培育市场，深化国有企业产权制度改革，主动帮助企业实现转轨，下放权力给社会中介组织和非政府公共组织，动员社会公众参与管理，真正实现由管制行政向治理行政的转变。第二，严格划分公共领域、公众领域和私人领域，将政府职能限制在公共产品的提供上。同时，推动公共领域的市场化、社会化，从而加强政府的社会服务职能。第三，积极转变行为方式，变权力行政为规则行政。因此，在转变职能的同时，必须进一步精简机构，放松管制，增强政策透明度，改善法制环境，改革某些制度和管理方法，从而塑造一个适应WTO规则要求的政府新形象。
５、建设良好的政府形象，有利于政府顺利开展工作 根据国家的一切权力属于人民的宪法原则，政府的权力来源于社会公众的委托，因此，政府的管理活动和行为规范必须符合和反映社会公众的利益、愿望和要求。如果政府获得了良好的形象，即意味着政府能够在一定程度上满足社会公众的利益、愿望和要求，那么，政府的政策就会得到公众的理解、贯彻与执行，政府的目标就能顺利实现。在国际上，政府就会赢得普遍的信誉和支持，在处理国际事务中就会有权威和力量。同时，政府获得了良好的形象，还意味着政府能够在一定程度上吸引和感召公众，使公众自觉地认同、赞同与支持政府，从而有利于政府各项工作的开展。
６、建设良好的政府形象，有利于提高政府的工作效率 政府的工作效率高低是衡量政府行政管理好坏的主要标准之一。实施行政管理，需要一定的人力、物力、财力和时间的投入。在一定的目标效益情况下，投入越少，效率越高，反之亦然。良好的政府形象是政府推行政策、实现既定目标可资利用的资源，可以取代人力、物力和财力发挥作用。例如：有个派出所的警察，平时办事不公，以
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势欺人，在周围群众中形象极差。一次这个警察主持调查一桩案子，用了很长时间，跑了许多路，仅旅差费就花了好几千元。其实作案人就在派出所附近，有群众知道，但就是不愿告诉他。这里且不论知情不报的做法不对，仅就这个警察由于平时的不良形象导致了他实施行政行为过程的精力、物力和时间浪费而言，值得深思。[23]可见，建设良好的政府形象，协调政府与公众的关系，争取公众对政府的信任、支持与合作，就能调动社会各方面的力量和资源，减少不必要的动员与说服工作，节省大量的时间，提高工作效率。
７、建设良好的政府形象，有利于密切干群关系
密切联系群众，是我们党和政府的优良传统。各级政府的根本宗旨是为人民服务，而要做到这一点，其前提就是要密切地联系群众。只有这样，才能代表人民的意愿履行政府的职责。然而，当前有一些基层政府，开始也想为群众办点好事，办点实事，可就是得不到群众的支持和响应，最后只好不了了之。究其原因，其中很重要的一条，就是政府脱离群众，使之在人们心目中的形象欠佳，甚至对政府产生不信任心理，不相信政府是在真心为人民办好事。这从反面说明，如果政府注意塑造自身的良好形象，就会使群众在关心、支持政府工作的基础上，体会到自己的主人翁地位，从而焕发出极大的热情，积极地投身到社会主义现代化建设事业中去。为此，各级政府及其工作人员应主动深入基层、接近群众，广泛听取社会各方面的意见和建议，这样就能够融洽干群关系、增强政府和人民群众的鱼水情谊。同时，也有利于改变政府的工作作风，增强服务意识，积极为群众办实事、办好事。
（二）政府形象建设的指导原则 １、公众利益至上原则
在我国，政府面对的最主要公众就是人民群众。我国各级政府是人民的政府，全心全意为人民服务，是我国各级政府的根本宗旨。江泽民同志在党的十五大报告中强调指出：“建设有中国特色社会主义全部工作的出发点和落脚点，就是全心全意为人民谋利益。”政府形象建设也不例外。这意味着政府必须处处体现公众利益，制定和实施符合
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公众利益的政策，更好地为公众服务。同时，政府必须加强同公众的沟通联络，在增进了解、消除误解的基础上，充分调动社会公众的主动性、积极性，使以“政府为中心”的传统行政让位于“以公众为中心”的现代行政，一切以公众的满意为标准，从公众满意的地方做起，从公众不满意的地方改起。这是建设良好政府形象的根本所在。
２、整体统一原则
良好的政府形象并不仅仅指某一具体方面的形象，而是政府信誉、方针政策、管理服务水平、工作人员素质、公共关系活动效果等的综合体现。只有政府各个部门、各个领域、各个方面的行为规范，结构合理，绩效显著，政府的整体形象才能良好。如果其中某一部门、某一领域、某一方面的工作存在不足和缺馅，都会危及政府在公众心目中的整体形象。因此，政府形象建设，首先，要依靠政府全体成员自觉维护其整体形象，在目标和利益一致的前提下，相互配合协作，统一行动，有效发挥政府整体系统的功能。其次，要各级政府机关及职能部门对中央政府负责，维护全国政府的整体形象。最后，要从全体社会公众的整体利益出发，把局部利益、部分利益放到全局利益的范围内考虑，以维护政府形象在公众中所具有的整体性和统一性。
３、真实性原则
从一定意义上说，政府形象建设过程是政府与公众之间的双向沟通过程。真实性原则包括两方面含义。其一是指政府靠出色的管理争取公众，以杰出的政绩树立真实形象，而不能寄希望于欺骗、愚弄等手段，靠粉饰太平来美化自己，甚至不惜以钳制舆论、使用暴力来换取虚伪的歌功颂德之声，从而满足自己对形象的需求。其二是指政府传递、收集信息的内容真实，把真实情况如实地告之公众，特别是在政府工作本身存在问题或失误的情况下，更应据实报告，力求真实、全面、客观、公正地反映事物的真实面貌、客观规律和发展趋势，以帮助公众更好地通过政府传递的信息，认清事物的本质和固有属性，进而展现给公众一个真实的政府形象。同时，政府在收集、了解公众意见、愿望和要求时，掌握到的信息力求真实，以忠实的态度，实事求是的作风，把公众的要求、困难、呼声和动态，全面、真实、准确
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地反映出来，这样才能在充分信任的基础上，塑造一个令公众满意的政府形象。
４、政务公开原则
政务公开是贯穿政府形象建设始终的主线。此项工作能否完善，关系到政府形象工作的成败。当前，社会公众对政府形象的评价不高，政府的许多政策常常受到误解，一个很重要的原因就是政务活动透明度不高，“暗箱”操作还在进行。因此，只有实行政务公开，将政府的性质、工作方式、机构设置、人员构成、工作范围和政府活动的基本原则、要求、制度、办事程序、办事结果以及有关奖惩规定等向公众公开，将国家经济、政治、文化和社会生活领域中的重大事情以及在实践中出现的新情况、新问题等让公众知道，使公众的知情权得到充分尊重和确认，才能保障政府的方针政策和管理活动得到公众的理解、支持，良好的政府形象才能在公众心目中树立起来。
５、循序渐进原则
政府形象建设是一项综合、复杂的“系统工程”。它和政治体制改革一样，必然受到社会主义初级阶段较为落后的经济、政治、文化诸多因素的制约，加之个体公众头脑中的政府形象是零星的、分散的，并且带有较多的主观成分和不稳定性，这些都决定了政府形象建设工作的长期性、渐进性和艰巨性。因此，建设政府形象应从战略高度考虑，充分认识到当前政府的处境，不能过高估计现实水平，防止犯急性病。我们需要在实践中不断摸索、调整，积极创造条件和不断积累经验，有计划、有步骤、循序渐进地进行，才能收到良好效果。 （三）政府形象建设的主要内容 １、政府行政组织形象
政府形象建设的一切活动都是通过政府行政组织去实施的，对行政组织自身形象的建设，也当然是政府形象建设的重要组成部分。只有先把行政组织自身形象建设好，才能把整个政府形象建设好。
政府行政组织形象，是指政府在职能确定的条件下，按照社会主义市场经济的要求，展现给公众一个结构合理、功能完善、高效适应的现代组织形象。简言之，展现给公众一个“小政府、大社会”的政
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府行政组织形象。现阶段，要实现这一目标，最为关键的在于实现政府职能的转变，依据政府职能变化了的要求，建立相应的政府组织体系。具体说来，它包括以下几方面内容： （1）精干效能的政府行政组织形象
精干效能是政府机构设置与管理的根本原则。我国宪法明确规定：“一切国家机关实行精简的原则”。贯彻精干效能原则的基本要求是：
①机构设置合理精干。首先，政府横向职能和部门的分化不宜过细，一个机构能完成的工作，不设两个或几个机构。凡重叠的机构要撤消，业务和性质相近的机构要合并。对于交叉性的工作，对于性质相近但又不能合并为一个机构的工作，要采取协调措施，加强综合性机构的协调职能，或者建立必要的协调机构，以防止因分工不当而引起的相互推诿、扯皮，职能交叉和不清以及效率低下的弊端。其次，纵向层次要尽可能地少。从国际比较和我国实际情况看，现在我国机构人员臃肿的一个突出问题是中央与地方层级配置的不合理，地方政府规模从人员编制上看是中央政府规模的十多倍。因此，适当减少行政层次是行政改革的大势所趋。如果将我国政府由中央到地方共五个层次中的地（市）和乡（镇）除去，省直接管理县（市），乡（镇）以下作为自治组织，政府厚度就可以减少，机构就可以消肿，便于上下沟通。
②人员编制合理精干。首先，精干的政府要求有精干的领导群体。它不仅要有高素质的符合“四化”要求的政务类领导者，更要求领导群体要精干，不能滥设职位，滥设副职；要求领导群体内部权责一致，分工明确；要求领导者之间协调配合，精诚团结。其次，精干的政府要求有精干的工作人员。要依据职能、任务、工作性质、工作责任、职位所需资格等条件确定编制，并依此确立所需工作人员，因事择人，做到事得其人，人事相宜，以最少的人力投入，取得最大的效能。 （2）完整统一的政府行政组织形象
政府行政组织是一个完整统一的整体，完整统一是行政组织建设的一项基本原则。贯彻完整统一原则的基本要求是：
①机构设置完整统一。首先，机构功能要完整。从系统的观点来
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看，要达到决策机构、执行机构、监督机构、咨询机构和信息反馈机构的完整配套。长期以来，我国行政执行机构庞大，决策机构乏力，监督机构不健全，并缺乏科学决策所需要的信息反馈机构和权威的咨询机构，影响了行政效率的实现，甚至导致决策失误。其次，统一领导与分级管理要协调。为了保证国家法律、方针政策的贯彻执行，在政府行政组织体系上，从中央到地方，均应设立执行政府职能的若干常设机构。但是，这并不意味着从上到下必须对口设置部门。实际上，各级政府管理的范围越是往下越窄，机构设置亦当减少。各级政府需设立必要的职能部门，但对一些非经常性、非普遍性的工作，可以因地制宜处理。最后，左右机构要配套。各级政府的各个工作部门以及各部门的内部机构，本着既分工，又合作的精神，有利于发挥整体的功能。行政配置不短缺，不重复，不能出现多头领导、越级指挥、职责不清的现象。
②职能目标完整统一。要明确划分各政府机构的职责权限，处理好中央与地方，政府与企业，以及政府各部门之间的职责权限关系，保证上下政令畅通，左右协调合作，运转灵活，既有各级部门的独立自主性，又有对上级部门必要的从属性和对同级其他行政部门的协作性，从而保证政出一门，令行禁止，防止领导多头、部门分割、政出多门等情况发生。
（3）权责相称的政府行政组织形象
政府行政组织是一个权责体系。在行政组织中，职务、责任、权限三者是互为条件、相互平衡、三位一体的。每个层级、部门、单位乃至每个行政人员，都必须有职、有责、职权相称，权责统一。贯彻这一原则的基本要求是：
①从组织层面上，要运用法制的手段，明确规定各单位、各部门、各层级的职能范围，授予相应的行政权限，课以相应的责任，组成职权统一、权责一致的行政组织体系，避免有职无权，有责无权和有权不尽责的现象发生。
②从公务员层面上，要通过制度化途径，建立岗位责任制度和分工负责制度，做到事权统一、责权一致，使每个公务员都有职、有权、
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有责，人人各司其职、各行其权、各负其责。
２、公务员形象
政府的一切行政公务活动，都是由公务员去组织实施的，政府与公众的交往，也是由公务员承担的，因此，公务人员的素质，包括思想、作风、言论、行为等，直接体现政府管理的水平，反映政府形象的优劣，所以，公务员形象在政府形象建设中具有极其重要的地位。所谓公务员形象，是指社会公众对国家机关工作人员的内在素质与外在表现的总体看法和综合评价。当前, 塑造公务员形象主要突出以下几方面内容：
（1）仪表风度形象
仪表风度形象, 是公务员的思想、文化、道德、情感等在言谈举止方面的外在表露。气质要通过风度等外在形象显示出来。作为公务员，首先，要树立仪表形象。力求仪表端庄、仪容整洁、服饰得体。其次，要树立举止形象。在坐立行走、举手投足、喜怒哀乐等方面，力求得体适度、温文尔雅、落落大方。再次，要树立言谈形象。力求说话的方式和内容恰到好处，语调柔和，速度适中，用语文雅、礼貌，亲切和蔼，规范准确，机智博学。最后，要树立礼仪形象。力求在工作场所，迎来送往，接人待物，访问探视，各种聚会、会议、会见、会谈、接打电话等各种活动中，懂礼节，讲礼貌。
（2）求真务实形象
求真务实形象，是公务员以务实的精神和实事求是的科学态度，脚踏实地工作的具体体现。树立求真务实形象，就是要深入实际、深入基层、深入群众、调查研究，查实情、办实事、收实效。务实，贵在实干。在工作中唯有实干，才能出成绩。讲成绩一定要实事求是，定指标一定要切合实际，抓落实一定要身体力行。一项工作布置以后，必须一级抓一级、一级带一级，事事有人管、件件有着落。总之，只有通过扎扎实实的工作，才能塑造求真务实的形象。
（3）开拓创新形象
开拓创新形象，是公务员创新意识、创新能力和创新业绩的综合体现。公务员作为社会的精英人物，首先，要具备创新意识。在行政
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管理活动中，公务员必须突破常规、传统的模式，力求深度开发新观念，产生具有创见性的新颖、独特的观念形态。其次，要具备创新能力。创新能力主要包括敏锐的观察力、深刻的理解力、丰富的想象力和极强的创造力。只有具备创新能力，公务员才能在实践中发现新方法，解决新问题。最后，要能创新业绩。公务员要能提出有价值的行政管理方案，写出有独到见解的调研报告，能从新颖的角度深刻分析、归纳出某行业系统的工作状况与特点，提出改革方案。
（4）清正廉洁形象
清正廉洁形象，是公众对公务员形象的基本期望，也是公务员形象的基本要求。树立清正廉洁形象，一方面，要求公务员正派。所谓正派，就是清清白白做官，堂堂正正做人，扎扎实实做事，保持共产党人的高风亮节。考虑事情、作决策、处理问题不以追求个人私利、谋求小团体利益为出发点，心地坦荡，光明磊落，刚直不阿。在处理人际关系上，不计较个人恩怨，不编织私人“关系网”，不做任何人的“靠山”，也不做任何人的“附庸”，遵守道德规范。坚持党性，处事公正。维护大局，搞好团结。另一方面，要求公务员廉洁自律。为政之本在于廉，公务员只有为政清廉，才有资格规范和约束别人，实施有效的管理。要增强自律，“吾日三省吾身”，经常按有关廉洁自律的制度规范对照检查自己，防微杜渐，筑牢拒腐防变的思想防线，做一个社会公众信赖、拥护的公务员。
（5）勤政为民形象
勤政为民形象，是公务员形象的本质内容。树立勤政为民形象，要求公务员无论在什么岗位，都只能将人民赋予的权力，用来全心全意为人民谋利益，真正把“人民拥护不拥护”、“人民赞成不赞成”、“人民高兴不高兴”、“人民答应不答应”作为想问题、定政策、办事情的根本出发点和归宿。在实际工作中，自觉贯彻执行党的路线、方针和政策，高效率、高质量地完成任务。同时，深入基层，密切联系群众，时刻把群众的冷暖疾苦挂在心头，把群众的呼声作为第一信号，与人民群众心心相印、同甘共苦。这样，才能想群众之所想，急群众之所急，为群众之所需，解群众之所难，做到管理与服务的高度统一，因
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而也才能真正树立起勤政为民的形象。
３、行政行为形象
政府形象不仅仅取决于政府行政组织和公务员，而且在社会公众心目中越来越多地取决于政府的行政行为。所以，政府形象建设还必须包括行政行为形象。行政行为形象，是指政府机关所有的行动、表现在社会公众心目中留下的感受和印象。当前，塑造行政行为形象，主要包括以下几方面内容：
（1）依法行政形象
依法行政作为依法治国的重要内容，是现代法治原则的体现，其本质在于揭示了治理国家的根本方法是运用法律，是崇尚法律在国家政治、经济和社会生活中的权威。树立依法行政形象，一方面，要求国家行政机关及其工作人员必须依据宪法和法律所赋予的职责权限，在法律许可的职权范围内，对国家社会事务依法进行有效的管理，即法治行政形象。另一方面，要求通过法制对行政行为的合法性进行监督，并采取措施防止违法行为的发生，矫正违法的行政行为，即责任行政形象。正如古德诺所言：“政府有责任这个特点，使得整个政治体制成了责任体制。” [24]
（2）科学行政形象
科学行政是行政管理现代化的基本标志。树立科学行政形象，首先，要求政府树立以理性为基础的科学行政理念，并且在组织机构、管理方法和管理人员素质等方面，进行革故鼎新。其次，要求政府进行科学决策，以科学的方法和程序对政府事务进行科学化决策。一方面，政府通过建立一个灵活、高效的科学决策体制，不断适应决策环境复杂多变、决策信息量日益增大、不确定因素增多的要求，确保政府决策的科学性与正确性。另一方面，政府通过建立对决策进行辩论的约束、协调和监督机制，保证公众能对多种竞争的决策建议进行质疑，并对决策所采取的行动进行监督，从而充分表现政府决策的透明度和可信度。
（3）民主行政形象
从动态上讲，民主行政是一种旨在保障公民权利和自由，维护公
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共利益，重视代表性和民主参与的行政管理行为。树立民主行政形象，首先，要求政府扩大民主参与的程度。政府必须为公众参与行政决策、行政执行提供正式渠道，广泛吸收公众的不同意见，提高政府决策的科学性和可行性。其次，要求政府增加工作透明度。在我国，必须实行政务公开，让公众了解办事程序和规则，努力做到“重大事情让人民知道，重大问题让人民讨论，重大决策让人民参与”。最后，要求政府建立完善有效的内外监督机制。通过监督，保证公共权力行使的民主性和公正性，提高政府的权威和效能。
（4）服务行政形象
服务是政府的首要职能，服务行政是二十一世纪中国行政管理的方向选择。树立服务行政形象，首先，意味着政府施政必须符合公众愿望和意志，意味着政府行为的公众取向和“顾客”中心。政府存在的目的就是满足“消费者”的不同需求，以尽可能高效率、高质量的公共产品的生产与服务争取消费者的支持。[25]按照这种理解，政府不仅要为公众服务，而且要尽可能提供优质服务。其次，意味着政府代表并为国家的利益开展活动。也就是说，政府要为国家服务，这是行政管理的本质所在。最后，意味着政府代表国家为社会服务。这种服务具体表现为政府为市场服务，如培育市场体系、进行宏观调控等；为企业服务，如统筹规划，信息引导等；为社会良性行为服务，如环境保护、维护社会的公平与正义等；为公民服务，如提供公共产品、保障公民权益等。
（四）政府形象建设的工作程序 １、政府形象的调查与定位
政府为全面把握社会公众对政府行为和政策的意见、态度以及政府在社会公众心目中的地位及其实际评价，需要通过抽样法、文献分析法、公众访谈法、问卷调查法等方式，了解政府实际形象和公众感受形象，找出政府自我期望形象与政府实际形象、公众期望形象与公众感受形象的差距，以及造成这种差距的原因所在。在分析比较的基础上确定政府在公众心目中应有的形象和位置，以便找准形象切入点，调整和规定新的政府形象塑造目标，制定新的政府形象建设计划，消
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除已经存在的形象差距，使政府自我期望形象与政府实际形象、公众期望形象与公众感受形象统一起来。
２、政府形象的创意与实施
（1）政府形象创意，是对政府形象建设过程中的意境创造和策划的过程。它体现在政府有形形象创意与无形形象创意、总体形象创意与局部形象创意等方面，涉及到政府形象全方位的建树和传播效果。因此，政府形象创意没有固定的模式，只能把握其总体要求：
①反映政府形象的时代感。没有时代感的形象是没有生命力的形象。时代感要求政府在塑造形象的过程中，紧紧把握时代脉搏，贯穿和体现时代精神和时代风貌。
②突出政府形象的整体规范性。在政府形象建构的过程中，从政府的宗旨和价值观到政策和法令、管理制度和方法以及政府的徽标、建筑物和人员服饰等各个方面，都必须体现规范性，实现标准化和统一化。唯有如此，才能在公众心目中形成深刻而系统的印象，从而产生对政府形象的认同感。
③追求政府形象的独特风格。行政管理机构作为一个整体，其形象当然要与其他社会组织有明显的区别。但更为重要的是，各行政管理的子系统，因其具体目标和具体任务的不同，各有其独特的职能，因而在组织形象的建构上，也必须体现出其鲜明的个性特征。诸如，“创新、务实、廉洁、高效”一类的口号固然不错，但如果用于体现具体机构的组织形象，则显得千篇一律，而使公众难以识别。目前，各地通过“形象工程”和节日活动，来扩大政府的社会影响，提高政府的社会声誉。如“中国圣城”的延安城市形象工程、“北方香港”的大连城市形象工程以及新疆吐鲁番的“葡萄节”和山东青岛的“啤酒节”等，就是强化政府的社会影响和社会声誉的有力举措。
（2）政府形象的实施
在把握政府形象创意总体要求的基础上，政府将其形象信息传达给公众，使之感知、了解和认可的过程称为政府形象实施。它包括形象传播和形象沟通两方面内容：
①政府形象传播
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没有传播就没有政治和政治生活。在美国，“大众传播早已成为美国政治生活的中心部分。凡是关注近年来总统选举的人谁也不会否认，电视是总统候选人用以亮相并宣传自己见解的重要工具。”[26]因此，重视和利用传播，是政府形象建设的主要手段。主要方式有：
第一，大众传播，主要通过报纸、杂志、广播、电视等媒体向分散的公众公开或定期传递信息。这种方式的主要特点，是速度快、辐射范围广，时效性强。大众传媒可以将政府的决策告知公众，增进公众对政府的了解，不断改进和调整自己的决策和能力，完善政府形象。
第二，公众传播，是一种“公开的说话”，它既可以是一个人，也可以是几个人作为传播者，在特定的环境中，向面临共同问题的社会群体进行的面对面交流。这种方式的主要特点，是社会性、时效性、针对性强，适合在一定范围内传播。许多公众普遍关心的问题，如交通、治安、环保、下岗、房改等，可以组织适当的公众传播活动，如咨询会、说明会、座谈会等，既让公众有面对面了解、咨询的机会，亦使政府有面对面解释、引导的机会，从而实现政府与公众之间公开化的双向交流。
第三，组织传播，即组织系统按照设定的规范与程序进行信息的交流活动。组织传播分为组织内传播和组织外传播。这种方式的传播具有明显的目的性和可控性，它所发出的信息具有某种程度的正规性和权威性，如文件、通报、简报和新闻发布会、记者招待会等。现代许多国家为使公众加深对政府各项方针、政策和改革措施的理解，一般都不采用强制性的行政行为迫使下级或公众做某一件事，而是事先采取沟通、宣传、解释等办法使上下达成共识，这样，有助于实现政府意志，提高行政效率。
第四，人际传播，主要通过人与人之间直接的接触、交往去传播信息，沟通感情，以争取理解、获得好感。这种方式虽然传播范围狭窄，传播对象确定，但易使人感到亲切、真挚，信息真实，说服力强，有助于政府工作人员与公众在相互交往中增进了解，加深感情，密切联系。
②政府形象沟通
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在形象沟通中，通常有以下几种途径：
第一，上情下达，即增加行政透明度，实现公众的知情参政。主要通过政务公开栏、情况通报会、政府领导向社会公众代表述职等形式，尽可能把政府的各项活动情况、重要事件、重大决策等向公众公开。这种形式的主要特点，是公开的内容集中，针对性强，公开的范围可根据实际需要来掌握。
第二，下情上达，即实现政府对公众的了解。主要通过民意调查、信访接待、市长（县长）专线电话、首长接待日、首长信箱等形式，广泛收集信息，了解社情民意。这种形式虽然针对性强，方便快捷，但缺少制度规范。此外，还可以通过电脑、互联网等手段沟通。这种形式不受时间、地域限制，沟通的范围较宽，在西方国家中较常见。目前，我国政府大力推行的“政府上网”工程，就是在这方面所做的努力。在国家层面上，国家计委在自己的站点开设了国家“十五”发展规划讨论，从去年12月1日到5日，有1400余人访问了发展规划，524人次通过“网上论谈”参与了“十五”计划实施的讨论和编制。在地方层面上，深圳市在2000年6月12日至17日三届人大一次会议召开期间，市民向人大网站“市民之声”发了1226封电子邮件，反映出参与渠道的畅通有助于激发公众的政治参与热情。[27]此外，政府还可以通过信息高速公路，就政府决策问题征求专业人士的意见；可以开展网上民意调查，网上选举、投票，了解政府政策执行过程中的情况，以便更好地修订和完善政策。
我们在强调上情下达和下情上达的同时，还要坚持双向沟通原则，即实现政府与公众的双向交流、上下沟通。如通过社会协商对话、现场办公、政府工作双向评议活动和聘请政府工作联络员等形式。另外，我国湖南省双峰县开全国省、市工作之先，第一个在县政府机构中设立了公共关系局，该局采取具体措施提高政府工作的透明度，在协调政府内外关系，沟通信息为公众服务，招商引资及对外交往等方面都取得了突出业绩。[28]这些形式的主要特点，是沟通渠道畅通、沟通范围广泛，双方可以在平等、自愿的基础上进行信息与情感的交流，便于政府集思广益，制定出符合公众利益的政策。
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３、政府形象的检测与调整
政府形象的检测贯穿于政府形象建设过程的始终。要判断政府形象建设的效果，就要运用调查研究、分析预测和定性定量评估等方法对形象建设的效率、执行及后果等进行检测，并根据检测结果进行及时调整，如调整形象建设目标，使之更明确、具体；调整形象定位，使之更科学、准确；调整形象传播、沟通渠道，使之更畅通、有效等。通过调整，进一步完善了政府形象，体现了形象建设的连续性。
四、我国政府形象的问题和对策
（一）我国政府形象存在的主要问题
目前，我国尚处于社会主义初级阶段，影响我国政府形象的因素还将在一定范围、一定时期内长期存在，政府形象的问题也还相当严重。主要表现在以下两个层面：
１、学理层面
政府形象是一个自有政府以来就始终存在的客观现象。它是一种与人们关系极为密切的特殊形象。但是，由于人们长期以来一直误将政府形象当作政府的代名词而没有成为一个理论范畴。随着社会主义市场经济的发展，把政府形象的研究推到了理论前沿。只有从学理层面对其基本概念、发展模式、现实意义及主要内容，做一清晰的阐释和梳理，才能避免造成对政府形象的种种误解。由于我国政治体制改革相对滞后于经济体制改革，在政府形象建设中，政府形象的理论研究同它的实际运作一样，仍处于刚刚启动阶段，存在着许多不足之处。有学者认为：“当企业形象建设已经成为具有严格标准与操作规范的成熟领域时，政府形象建设在实际操作中还常常流于零碎和散乱，缺乏一种系统的、有条有理的、首尾一贯的、普遍公认的分析问题的方法和一个合乎理性的策划解决问题的适当程序。”[29]这一方面是由于政府形象建设的巨大规模和高难度造成的，另一方面也与缺乏相关的理论指导有关。另外，在如何建构政府形象理论体系，如何借鉴国外实践中的先进经验与中国具体国情有机结合的问题上，学术界缺乏系统
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的理论探讨，尚未形成完整、科学的、得到多数理论工作者认可的理论成果。
２、实践层面
（1）“公仆”与“主人”错位的政府形象。长期以来，由于旧有体制的影响，有些政府机关及其工作人员形成了官僚主义作风，他们“高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守陈规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，相互推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法”，
[31]
以致使自己由社会公仆变为社会主人。当前我国行政管理中大量出
现的腐败现象及不正之风，如“权力寻租”、“地方保护主义”、行业垄断、“三乱”等都与此密切相关。相反，社会公众则被动在下，不能以平等的方式同政府及其工作人员接触、交流，更体会不到作为国家和社会主人的权益。他们常常感到有话无处说，有理无处讲，有事无处办，从而滋生了不满情绪，疏远了政府工作人员并对他们表示冷漠和不信任，甚至出现官民隔阂，政府施政与公众参政、议政脱节的现象，其后果直接威胁着公众对政府的认同和政权的合法性基础。 （2）公关意识淡薄的政府形象。公关意识是在总结行政管理与公共关系实践的基础上，用以规范社会组织行为，指导塑造形象，处理好各种关系的一整套具有哲学意义的准则与思想。它包括形象意识、服务意识和协调意识等。现在许多政府官员的公关意识极为淡薄，既没有认识到政府形象建设的重要性，更谈不上将其提升为一种价值观和管理哲学，渗透到政府工作人员的日常行为之中。首先，缺乏自觉利用传媒手段进行形象投资、形象管理、形象塑造的意识。许多政府工作人员心目中没有形象意识，对现代传播媒介的重大作用了解不多，而且缺乏应有的传播技巧，表现在决策和行动中则是对自觉进行形象投资和形象塑造重视不够。其次，缺乏为公众服务的意识。“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象时有发生。一些领导干部考虑更多的是其权威性，习惯于高高在上，发号施令，不愿脚踏实地为公众、为社会奉献，通过自己的工作为公众带来方便和满意，用热诚的服务
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去赢得好感和信赖。更有甚者，将手中的权力当作为公众办事的路障，进行“管、卡、压”，严重损害了政府形象。最后，缺乏协调意识。表现为不善于调节、平衡和统一各种不同的关系、不同的利益、不同的要素，不懂得“兼顾”、“统筹”、“缓冲”和必要的“调和”、“折衷”的意义和价值，在工作中经常陷入难以协调的矛盾中。
（3）行政行为失范的政府形象。主要表现在政府行为的范围和政府行为的方式两个方面。一方面，在市场经济条件下，政府与企业、市场、社会对经济发展承担不同的分工，发挥不同的作用。而现实中，由于缺乏法律的约束与规范，政府又往往涉足企业、市场、社会的职责范围，管了许多不该管，管不了，也管不好的事情。比如，政府为企业择定改制模式、参与企业项目论证洽谈、甚至直接办企业等行为，在许多地方至今仍普遍存在。同时，政府过多地干涉公众的生活，一些本属于公众私人领域的事情由政府包办代管，甚至随意侵犯公众的权利，对公众任意处罚，如各种名目繁多的收费、摊派、罚款，这种行为的泛滥容易造成公众的被剥夺感，进而造成公众对政府的敌对厌烦情绪。同时，随着政府行为的扩大，职能的膨胀，产生了臃肿重叠的机构和庞大的人员队伍，行政开支轮番上涨。据统计，1995年，中国吃皇粮的人数占职工总人数的近32%，全国4712万吃皇粮的人合计要花掉11000亿元的财富，既国民生产总值的20%由这些吃皇粮的人吃掉。[31]即便如此，仍有些该设置的机构没有设置，该配备的人员没有配备。当前我国政府形象建设还没有专门的组织机构，一般由办公厅（室）、调研机构、信访办、举报中心、外事部门和大众传播机构等部门分别实施部分职能。由于没有专门的组织机构，政府形象建设的重要性与组织机构的薄弱呈现鲜明反差。具体弊端表现在：政府形象意识不够；与公众沟通手段不畅；与媒体关系不顺；调研策划能力不足等。[32]另一方面，在政府行为的方式上，一些政府机关及其公务人员继续采用过去那种以权压人的方式实施行政管理，以言代法、以权代法、以权治民、执法犯法、循私枉法的现象屡有发生，致使行政权力的运行不能控制在法制的轨道内，不能从根本上用法律来约束和规范政府的行政行为，极大地损伤了法律的尊严和政府的形象。
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（4）公共政策失灵的政府形象。首先，政策的制定不是以发展本地经济，提高人民生活水平为目的，而是为了部门或个人利益。如一些政府部门热衷于搞首长工程、面子工程、献礼工程，名曰为百姓谋福利，实质为个人捞政绩，这种政策的泛滥会使公众对政府政策产生冷漠感，疏远甚至抵制、拒绝一切公共政策。其次，在政策的制定中不进行深入的调查研究，不听取公众的意见建议，而是想当然地闭门造车，政策中无法体现公众的切身利益与长远利益。如某些“三拍”干部，即定时拍脑门，干时拍胸脯，事后拍大腿。公众失去了参与决策，发表个人意见的机会，既不利于决策的科学化、民主化，又容易使公众产生压抑感，失去主体意识，从而不利于积极性的发挥。最后，在政策的贯彻执行过程中，搞“暗箱”操作，忽视了对政策的宣传解释，缺乏与公众的交流沟通。在政策受阻的情况下，不经调查而滥用权威去推行。特别是一些经济落后地区的政府在推行政策时不善于向公众作解释说明，不能及时纠正公众对政策的偏见和误解，且不结合当时当地的实际情况，而只是一味地照章办事，使许多正确的政策因得不到公众的支持而事倍功半。甚至有的公务人员带头抵触政策，即所谓的“上有政策，下有对策”，使公共政策无法发挥其效应，从而造成了政府部门与公众对政策的双重否定，最终导致公众对政府的能力和权威产生了怀疑。
（5）组织绩效失真的政府形象。政府绩效的失真不仅向公众传达了错误的信号，而且长期的绩效失真导致公众对政策产生虚假感和受骗感，对于政府形象无疑是致命的一击。目前，政府绩效失真主要表现在两种情况：其一，片面夸大政府绩效，利用新闻媒体宣传炒作成绩，甚至在统计数字上做文章，弄虚作假，欺瞒上级和公众。比较典型的就是“浮夸风”。这种对待成绩的功利主义和不切实际的态度，给公众留下了华而不实的印象。这样做，不仅起不到鼓舞士气、团结群众的作用，反而给决策者传达了错误的信息，成为政府行为的隐患。其二，极力隐匿工作中的缺陷、错误，文过饰非，为各种弄虚作假、贪污腐败提供温床。目前政府部门普遍存在着只讲成绩、不讲或尽量少讲问题的认识倾向，想当然地认为这样做可以提高政府形象。其实
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这样做的结果却损害了政府的整体形象。政府不敢对存在的问题公开检讨，表明政府缺乏与公众沟通的诚意，怀疑公众的认知力和承受力。过多的掩饰缺陷会降低公众对政府改进工作的期望和信心，有损于政府社会楷模的形象。
（6）网络信息失重的政府形象。随着政府管理的现代化，网络政府形象问题日益突显出来。这些问题主要有以下几个方面：一是观念问题。目前一些政府工作人员依然停留在传统的办公观念上，他们仍然认为行政机关办公活动没有什么科学可言，更没有必要使用计算机网络，或者即使联了网，也仅仅用来浏览一些商业娱乐网站的内容，并没有真正作为一个为政府科学决策获取信息的手段。二是政府网站个数少，信息量小，内容陈旧，质量不高，远远满足不了社会对政府信息的需求。三是政府上网工程自身宣传力度不够，还没有成为政府与公众沟通的有效途径。四是网络安全愈显重要。五是政府上网信息缺乏统一的规划和规范等。
（二）我国政府形象建设的相应对策
造成上述问题的因素很多，比如，受几千年封建社会重人治轻法治，重伦理轻纲纪所造成的消极影响；市场经济建立之初所带来的负面影响；规章制度不健全和领导素质不高所产生的不良影响等。对此，我们要有一个清醒的认识，要树立起政府形象建设是一项长期而又艰巨任务的观念。
为切实搞好政府形象建设，笔者认为应从以下几个方面努力： １、加强政府形象理论研究，发挥理论对实践的指导作用 目前，政府形象中存在的许多问题，都与缺乏正确的理论研究和指导有关，因而就造成了实践与理论的严重脱节，比如对发达国家政府形象模式的纯粹“拿来主义”，就是对我国具体国情没能做深入的理论分析的表现。解决这一问题的关键在于加强政府形象的理论研究，在理论上详尽地阐述政府形象的概念及基本特征，客观地梳理政府形象的历史模式，科学地设计政府形象建设的内容和程序，为政府形象的实施提供理论指导；在实践过程中，针对政府形象存在的问题提出对策思路和完善方向与目标，尽可能地减少错误，提高效率，保证政
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府形象建设工作健康、有序地进行。
２、按照市场经济的要求，转变政府职能和角色
按照市场经济的要求，转变政府职能和角色，合理理顺政府与企业、市场、社会等的关系，是保证政府行为沿着正确轨道运行的基础条件，也是政府形象建设的前提条件。具体说来，首先，要重塑政府与企业的关系。包括处理两个方面的问题，一是政府作为社会经济的管理者与企业的关系，即政府要按市场经济的要求，主要运用法律和经济手段管理企业。二是政府作为出资者与企业的关系，即要明确政府与企业的产权关系，并建立有效的所有者约束体制；根据企业的性质、特点确定不同的产权关系模式和出资额，对国有企业进行分类管理。其次，要协调政府内部关系，优化政府机构的设置。企业经营机制转换后，政府也要相应地转化管理职能，改革行政机构。具体包括三个方面：一是加强宏观经济管理部门。二是加强经济监督执法部门。三是精简合并行业主管部门。此外，鉴于政府形象建设的重要性和复杂性，建议成立相应的专职部门、配备相应的专职人员来承担政府形象建设的策划与实施。再次，要明确政府与市场的关系。二者相互关系的总原则是市场机制能够解决的就让市场解决，政府只做市场做不了和做不好的事，政府引导市场，市场调节企业。但是，由于我国市场体系发育不完善，经济发展水平还较低，经济规范化程度差，法制基础还相当薄弱，国家又赋予政府对市场进行宏观的、决策性干预的职能，以加强政府对市场转型的引导作用，做到政府与市场的有机结合。最后，要明确政府与社会的关系。政府要尽可能放权于社会，把社会能解决的事尽可能让给社会去做。当前，政府与社会的合理分权主要是指政府培育和发展独立的社会中介组织，并为他们的发展提供生存空间，减少政府办理的有关中介业务。
３、优化公务员素质，提高政府的执政水平
各级政府公务人员的素质好坏，执政水平的高低，决定着政府形象的优劣。没有高素质的国家公务员队伍，高水平的政府执政能力，政府形象建设就只能是一句空话。因此，增强公务人员素质，提高政府执政水平，就成为政府形象建设的一项重要内容。增强公务人员素
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质，主要体现在政治素质、业务素质和文化素质三个方面。增强政治素质，就是要对公务人员加强党的宗旨和职业纪律、职业道德的教育，做到在工作中坚持原则而不滥用职权，树立政治思想过硬的形象；增强业务素质，就是要使公务人员能精通本职业务和相关专业知识，熟练操作各种自动化办公设备，做到在工作中掌握政策准确，提供服务周到，树立业务精湛的形象；增强文化素质，就是要使公务人员能熟悉并掌握与工作密切相关的经济、政治、法律、管理、历史、社会、财政、审计等学科知识，了解新兴学科和学术新动态，锻炼自己的语言文字表达能力，树立知识广博的形象。同时，还要提高政府的执政水平。主要体现在制定政策和进行决策两个方面。我国政府各项政策的制定及决策的选择必须进行充分论证和比较，尽可能多地综合考虑各种因素，特别是社会公众的利益要求，从而使政策制定和决策选择更具科学性和合理性。同时，政策制定以后，还必须严格地执行。这样，才能全面提高政府执政水平，促使政府形象建设向纵深发展。
４、构建电子化政府，塑造网络政府形象
构建电子化政府，塑造网络政府形象是政府改革的必经之路，也是政府形象建设的创新方向。针对目前我国政府网络形象中遇到的一些问题，应从以下几个方面加以考虑：一是要转变思想观念。对政府及其工作人员而言，要摒弃旧的观念，抛弃部门利益得失，重新审视政府上网，勇于探索新的办公方法和手段，积极投身于发展信息产业和技术，加强信息网络的基础建设中去。对社会公众而言，要增加网络知识，提高网络水平，增强利用网络技术行使自己权利的观念。二是加强对网络的管理与服务。要加强对网络的管理，尤其是网上信息的管理。一方面，要不断增大信息的发布量，及时更新信息的内容。另一方面，要善于开展信息的应用工作。如农业部在指导市场经营方面，就不仅仅是向社会公布价格信息，而且还通过国际互联网、电子邮件，每天汇集各方面的价格信息，经过精心筛选，公布人们最关心的市场行情，每天更新的信息量约达25万字，提供给包括中央电视台、经济日报、农民日报等在内的各种媒体。[33]同时，提高网络的服务水平，使政府服务朝“单一窗口”、“跨机关”、“24小时”、“自助式”服
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务的方向发展，使政府服务更为快捷、方便、畅通、直接、具有更高的附加值。三是要保证信息网络的安全。发展网络技术，不断提高反病毒、反黑客技术，保证信息网络规范安全地运行。
５、牢固树立形象意识，实行“全员形象战略”
在建设政府形象时，要通过思想政治工作和宣传教育工作，增强各级领导干部和普通工作人员的形象意识，使他们既深刻认识到政府形象建设的必要性和重要性，又充分认识到自己是政府的代表，自身形象是政府形象的化身，并且将自己的行动自觉纳入到政府整体形象建设的轨道上来，从而实行“全员形象战略”。实行“全员形象战略”，首先要求领导者塑造好自身形象，成为树立政府形象，提高政府声誉的模范。因为从某种意义上说，领导者的形象是公务员形象的集中体现，是政府形象的人格化表现。一个好的领导者，会带出一大批优秀的公务员队伍，影响一个部门或者一个地区。反之亦然，因此，领导者要自觉地把塑造人民政府形象的重担挑起来，带头学习邓小平理论和科学文化知识，牢固树立全心全意为人民服务的思想，坚持实事求是的思想作风，模范地贯彻执行党的路线、方针和政策，勤政廉政，推进政府机关两个文明建设，促进公务人员思想、政治、文化素质和办事效率的提高，更好地为人民服务。同时，建立一个能够科学设计领导者形象的智囊团，对领导者在不同场合的言谈举止，提供一个预先的设计，以供领导者参考，尽力使领导者对政府形象的输出起最大限度的作用。实行“全员形象战略”，还要求普通公务人员塑造好自身形象，成为支撑政府形象大厦的基石。普通公务人员应立足于本职岗位，从自己点点滴滴的工作做起，在保持清正廉洁的前提下，以高度的责任感和强烈的责任心，努力提高办事效率，形成良好的工作作风，踏踏实实为公众办好事、办实事，从而为树立良好的政府形象助上一臂之力。
６、完善双向沟通渠道，加强政府与公众的联系
从根本上说，政府形象只能是公众认可的形象，良好的政府形象必须经过公众的认可才能实现。而社会公众能否认可政府形象在很大程度上取决于政府与公众的双向沟通。因此，通过有效形式加强政府
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与公众的沟通联络，就成为政府形象建设的重要环节。各级政府要充分尊重公众，把完善传播机制和疏通沟通渠道放在重要位置。完善传播机制，就要通过各种传播方式传播政府的有关方针、政策、某一时期的工作目标和重点、重大的政务活动以及所面临的问题和困难，提高政府工作在公众心目中的认知度、理解度，特别是要善于把握时机，采用多种多样的传播活动，如新闻发布会、记者招待会，政府广告等方式，集文字、声音和图像于一体进行全方位立体传播，让公众了解政府如何想和如何做，既吸引了公众的注意、了解、认同和积极参与，又提高了政府施政的透明度；疏通沟通渠道，一要进一步发挥信访渠道的作用。信访工作程序应更加制度化、规范化，并成为工作人员日常工作的行为准则。同时，信访工作的形式应向多样化发展，可采用市长电话、专项热线、市长专邮等方式，或建立首长接待日等专访接待制度，使公众能与政府直接沟通。二要深入公众，进行实地考察。只有经常深入基层，接触群众、了解民情、倾听民意，才能为科学决策的制定和实施奠定坚实的基础。三要建立健全社会协商对话制度。社会协商对话，除进一步发挥人民政协，民主党派、各群众团体等已有的协商对话渠道的作用外，为适应社会发展中新出现的利益阶层的需要，应进一步开拓其他社会沟通渠道。对话形式除特邀的会议外，还可采用更为自由的公众咨询对话式，以吸引更多的公众参政议政。此外，社会协商对话应加强其制度化，形成公开、稳定的社会沟通渠道，定期向公众开放，使各种问题及时得到解决。这样，才能使政府与公众的关系达到平衡和谐的状态，促进政府管理科学化、民主化和制度化。
７、健全监督控制机制，严格规范政府形象
政府形象建设要想深入持久，关键在于建立健全政府形象的监督控制机制。对政府形象的监督控制机制，主要由事先立法规范、事中执法自律、事后司法救济以及社会舆论监督等多层次、多渠道立体交叉制衡网所构成。首先，通过立法规范政府形象。立法决定着政府形象的构架和基础。“行政活动必须遵守法律。法律规定行政活动的机关、权限、手段、方式和违法的后果”。[34]立法对政府形象的规范主要表
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现在对行政主体的规范与监督和对行政客体意识的规范与提高两个方面。一方面，公众选择自己的代表组成国家权力机关，通过它产生、监督和罢免政府，并通过立法使这一切民主化、程序化和制度化，使政府行为合法化与规范化。这既是保证政府依法行政的最有力措施，也是调动公众的参政意识，促使公众对政府的了解，强化公众对政府的信任的有效途径。另一方面，立法对行政客体的意识也有规范和提高作用。公众的整体意识一旦上升为法律之后，就又反过来指导和规范人们的行为与意识，并成为沟通和协调行政主体与行政客体之间关系的桥梁，成为规范二者行为的十分重要的准则。这就在相当程度上保证了公众能从本质上把握自己的政府，进而准确地反映政府，并自觉地信任政府。其次，通过执法加强政府形象自律。执法是行政行为的核心内容。实践证明，执法是比立法更为艰巨的社会工程。它对政府形象的影响更大，更直接。公众对政府印象的好坏很大程度上是从政府执法过程中感知的。如果政府不依法行政，则无良好形象可言。所以，政府在塑造良好的政府形象过程中承担着重要的任务，因而必须加强政府的自我约束、自我监督和自我控制机制，主要包括完善行政执法制度、行政监督制度、行政复议制度和行政程序制度。再次，通过司法救济政府形象。立法规范是事先对政府形象的控制，而司法救济则是事后对政府形象的补救。虽然立法力图构建一个最好的政府形象框架，但并不能保证政府行为完全符合法律。因此，建立司法救济制度为现代法治国家所必需。我国自开始建立行政诉讼制度以来，行政诉讼和行政赔偿等权利救济制度对政府形象的补救作用越来越大。根据最高人民法院统计，自1990年至1999年9月，全国各级法院共受理一审行政案件526709件。其中1998年受案98463件，是1990年13006件的7.6倍。共审结一审行政案件498670件，结案率为94.7%，公民、法人和其他组织的胜诉率约占结案数的40%。[35]通过司法救济，一方面，确认了合法行政行为，纠正了违法行政行为，从而推动了行政机关依法行政。另一方面，补救了公民遭受行政机关侵害的合法权益，从而恢复了公众对政府的信任。最后，通过舆论监督政府形象。舆论监督直接反映了社会公众对政府的期望和要求，如果这种期望和要求
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能迅速被政府所了解，并妥善加以解决，社会公众就满意，否则就不满意。如中央电视台《焦点访谈》节目之所以深受政府的重视和群众欢迎，就在于它善于抓住和敢于反映社会公众十分关心的社会现实问题。节目一经播出，即在全国引起强烈反响，使问题得到迅速解决。当然，公众的舆论并不都是全面和准确的，这就需要发挥政府舆论导向的主渠道作用和沟通作用，将公众不那么全面准确的舆论引导到正确的方面来，将公众正确的舆论立即化为政府的活动。同时，政府要注意建立健全内外并举、条块结合、上下联动、专兼相容的立体监督和管理网络，使外部监督和内部监督有机结合起来。要在依法按章强化内部层级监督的基础上，主动接受人大的法律监督和工作监督、政协的评议监督、社会各界和广大公众的民主监督等，把监督贯穿于整个政府形象建设的全过程，切实让服务对象、监督对象依据有关规则对政府形象进行有效的监督。另外，要采取多样化的监督方式，如设立投诉电话、投诉箱、定期监督检查、不定期暗访等形式进行有效监督，及时发现和解决问题，把矛盾消灭在萌芽状态。
结 论
良好的政府形象是优化公共管理的无形资产，是社会转型时期有效的“稳定器”和动力源。当前，我国正处于由传统农业社会向现代工业社会转变，由计划经济向市场经济转轨的关键时期，政府形象问题日益成为与我国社会发展密切相关的现实问题。建设良好的政府形象，有利于促使公众对政府的价值观念、组织制度和公共政策的政治认同，有助于增强政权的合法性基础，有利于更好地推动我国社会的改革、发展和稳定。因此，本文以市场经济作为分析政府形象建设的逻辑起点，围绕政府形象的理论范畴、历史发展、内在构成、完善目标等方面，做了一些初步的理论探讨和实践设计：
第一，阐述了政府形象的概念和基本特征，比较了政府形象与企
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业形象和个体形象的异同，为理解政府形象的内涵奠定了理论基础。
第二，梳理了政府形象的历史发展，并进而论述了政府形象的重要价值。
第三，设计了我国政府形象建设的基本思路。首先明确了我国政府形象建设的内在必然性和现实意义；然后提出了政府形象建设的五项指导原则，规范了政府形象建设的主要内容与工作程序。
第四，指出了目前我国政府形象存在的主要问题，谋划了我国政府形象建设的相应对策。主要包括：加强政府形象理论研究，发挥理论对实践的指导作用；按照市场经济的要求，转变政府职能和角色；优化公务员素质，提高政府的执政水平；构建电子化政府，塑造网络政府形象；牢固树立形象意识，实行“全员形象战略”；完善双向沟通渠道，加强政府与公众的联系；健全监督控制机制，严格规范政府形象。
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注 释
[1] 赵劲夫：《现代市场经济呼唤重塑政府形象》，《中国行政管理》
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参 考 文 献
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